Некоторые вопросы реализации преимущественного права покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения

Земли сельскохозяйственного назначения обладают особой ценностью, служат гарантом обеспечения продовольственной безопасности в Российской Федерации. В статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) устанавливается приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Это является причиной использования льготных механизмов регулирования отношений, объектом которых являются земли сельскохозяйственного назначения.

Преимущественное право покупки – это особый механизм регулирования, по своему содержанию имеющий льготный характер. Система льгот и ограничений, которая применяется законодателем в земельном праве, достаточно разнообразна. Эти средства, как правило, используются для стимулирования определенного «нужного» поведения участников земельных отношений. В частности, в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон об обороте земель) оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на следующих принципах:

• •    сохранение целевого использования земельных участков;

• •    преимущественное право субъекта

Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением продажи с публичных торгов и т. д.

Первый из указанных принципов проходит «красной линией» практически во всех нормах законодательства, посвященного регулированию отношений, объектом которых являются земли сельскохозяйственного назначения.

Второй принцип, по сути, является развитием первого в рамках оборота сельскохозяйственных земель. Его конкретизация получила свое развитие в том числе в специальной норме, в частности, в статье 8 Закона об обороте земель. В соответствии с этой статьей при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов и случаев изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

В случае продажи земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения продавец обязан известить в письменной форме публичный орган (высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления) о намерении продать земельный участок с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет. Максимальный срок для осуществления взаимных расчетов не может быть более 90 дней. Для извещения предусмотрена письменная форма и в качестве способа доведения его до адресата используется вручение под расписку или заказное письмо с уведомлением о вручении.

Как уже отмечалось, преимущественное право покупки – это правовая льгота, которая устанавливается с определенной целью. Эта цель, как правило, вытекает из общих начал и принципов правового регулирования. С этой точки зрения не совсем понятна логика законодателя, который установил преимущественное право покупки земель сельскохозяйственного назначения именно для публичных образований (региона, муниципалитета). Рациональное использование и охрана природных ресурсов (в нашем случае – земель сельскохозяйственного назначения) не обусловлены формой собственности на них 1. Более того, согласно статье 9 Конституции Российской Федерации преимущество публичной формы собственности не установлено. Формы собственности равны (земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности). Следовательно, самый главный критерий, который должен быть установлен, – это возможность будущего собственника быть рациональным пользователем и соблюдать природоохранное законодательство, а государство и муниципальное образование априори им не являются.

Более того, став собственником земель сельскохозяйственного назначения, субъект

Российской Федерации или муниципальное образование должны обеспечить рациональное использование такого земельного участка. Для этого в статье 80 ЗК РФ предусмотрено создание фонда перераспределения земель, который формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случае приобретения публичным образованием права собственности на земельный участок. В дальнейшем в соответствии со статьей 10 Закона об обороте земель такие земельные участки могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться в собственность на возмездной и безвозмездной основах. Случаи предоставления устанавливаются федеральными и региональными законами. Очевидно, что создание фонда перераспределения выполняет важную функцию. Он служит реализации принципа сохранения целевого использования земельных участков. Однако, на мой взгляд, есть определенная несогласованность с другим принципом, который также предусматривает преимущественное право покупки. В частности, сельскохозяйственная организация, гражданин – член крестьянского (фермерского) хозяйства имеют преимущественное право покупки доли в праве общей долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности. В то же время при продаже земельного участка, у которого есть пользователь, он преимущественного права покупки не имеет. Полагаю, это не совсем целесообразно. К тому же, если земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения находится в государственной или муниципальной собственности и предоставлен в аренду, то такой пользователь вправе приобрести (при условии надлежащего использования) земельный участок в собственность или заключить новый до-

говор аренды. Таким образом, реализация преимущественного права покупки земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренная статьей 8 Закона об обороте земель, не в полной мере служит реализации принципа сохранения целевого использования земельных участков.

Участие государства, муниципальных образований в гражданском обороте, аграрном предпринимательстве обосновано и необходимо, что подтверждается научными исследованиями как в России и других государствах, так и практической деятельностью. Однако, по моему мнению, должны быть пределы такого участия, и оно должно быть целесообразным, но в статье 8 Закона об обороте земель это не совсем прослеживается.

Публичное участие было бы более обоснованным при условии приобретения земель сельскохозяйственного назначения по остаточному принципу, чтобы не допускать их неиспользования, не доводить ситуацию до необходимости принудительного изъятия по основаниям, предусмотренным статьей 6 Закона об обороте земель. В качестве механизма такого приобретения можно было бы использовать по аналогии правила, предусмотренные пунктом 14 статьи 6 этого закона. В указанном пункте, в частности, предусматривается, что если земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения так и не продан с публичных торгов, то он может быть приобретен по минимальной цене торгов в муниципальную собственность. Если же муниципалитет не реализует это право, то орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязан приобрести такой земельный участок в государственную собственность по минимальной цене торгов.

Таким образом, используя указанное правило, можно предусмотреть не преимущественное право покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, а приобретение земельного участка публичными образованиями в слу- чае отсутствия других покупателей и намерения продавца реализовать такой земельный участок. В этом случае покупка осуществляется на основании уведомления о намерении продать земельный участок, направленного в адрес муниципального образования или высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Для муниципалитета следует закрепить право приобретения, так как финансовая состоятельность далеко не каждого муниципалитета позволит осуществить такую покупку, а для субъекта Российской Федерации в лице высшего исполнительного органа можно предусмотреть обязанность такого приобретения. Думается, что цена продажи должна составлять не более 50 процентов от кадастровой стоимости земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. Указанное предложение направлено на смену механизма участия публичных образований в продаже земельных участков из сельскохозяйственных земель. Однако следует обратить внимание на действующий механизм, установленный статьей 8 Закона об обороте земель. Практика его реализации показывает, что есть определенные вопросы, которые ждут своего разрешения.

Прежде всего рассмотрим вопрос, касающийся субъектов – покупателей, реализующих право преимущественной покупки земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Закона об обороте земель субъектами преимущественного права покупки могут быть субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование. Буквальное толкование этого правила приводит к заключению, что покупателем может быть или субъект Российской Федерации, или муниципальное образование. Если законом субъекта Российской Федерации не предусмотрено, что субъектом преимущественного права покупки может быть муниципальное образование, то таковым является субъект

Российской Федерации. Этот вопрос представляется важным, так как, по сути, связан с ограничением права собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения 2. В то же время некоторые субъекты Российской Федерации в своих нормативных актах решают вопрос о субъектах преимущественного права покупки неоднозначно.

Большинство нормативных актов субъектов Российской Федерации предоставляют такое право исключительно региональной власти (высшему органу исполнительной власти). Среди них Закон Московской области от 12 июня 2004 года № 75/2004-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области» (в редакции от 26 апреля 2021 года), Закон Республики Башкортостан от 5 января 2004 года № 59-з «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан» (в редакции от 30 марта 2021 года) и другие нормативные акты. Например, в статье 23 последнего из указанных законов прописано, что при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения Республика Башкортостан имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов и случаев изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Есть регионы, предоставившие преимущественное право покупки исключительно муниципальным образованиям. Так, например, в Законе Удмуртской Республики от 29 декабря 2003 года № 70-РЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Удмуртской Республики» (в редакции от 27 декабря 2019 года) указано, что муниципальный район (муниципальный округ) в Удмуртской Республике имеет преимущественное право покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже.

Достаточно большая группа регионов задействовала в реализации преимущественного права покупки земель сельскохозяйственного назначения как региональный орган власти, так и муниципальное образование. Однако условия участия публичных субъектов в различных регионах разнятся.

Например, Закон Республики Дагестан от 29 декабря 2003 года № 46 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан» (в редакции от 9 апреля 2019 года) предусматривает, что преимущественное право покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже имеют Республика Дагестан и муниципальные образования. В частности, в законе уточняется, что выбор субъекта, реализующего преимущественное право, осуществляется в зависимости от площади земельного участка (до 5 гектаров – муниципальные образования, свыше 5 гектаров – Республика Дагестан). Нормы примерно такого же содержания закреплены в Законе Республики Калмыкия от 9 апреля 2010 года № 177-IV-З «О регулировании земельных отношений в Республике Калмыкия» (в редакции от 12 марта 2021 года), только в качестве критерия реализации преимущественного права покупки взята не конкретная площадь, а условная единица (средняя районная норма бесплатной передачи сельскохозяйственных угодий в собственность граждан). Законом Республики Марий Эл от 4 декабря 2003 года № 48-З «О регулировании отношений в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения в Республике Марий Эл» (в редакции от 25 сентября 2018 года) устанавливается, что муниципальное образование имеет преимущественное право покупки земель сельскохозяйственного назначения в исключительных случаях (общее правило – преимущественное пра-

во Республики Марий Эл). К таким случаям относят:

• •    продажу земельного участка, приобретенного продавцом из земель, находившихся в собственности Республики Марий Эл;

• •    если кадастровая стоимость земельного участка ниже значения среднего уровня кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения по муниципальному району, в границах которого расположен земельный участок.

Земельный кодекс Республики Татарстан от 10 июля 1998 года № 1736 (в редакции от 5 апреля 2021 года) устанавливает, что преимущественное право покупки имеет либо Республика Татарстан, либо муниципальное образование. Реализация преимущественного права покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения построена по следующей схеме:

• 1)    продавец земельного участка извещает о продаже Кабинет Министров Республики Татарстан;

• 2)    Кабинет Министров Республики Татарстан в недельный срок со дня получения извещения направляет в орган местного самоуправления муниципального образования, на территории которого расположен продаваемый земельный участок, уведомление о получении предложения о покупке земельного участка;

• 3)    орган местного самоуправления в недельный срок со дня получения уведомления может направить в Кабинет Министров Республики Татарстан свои предложения о намерении приобрести продаваемый земельный участок;

• 4)    если Кабинет Министров Республики Татарстан откажется от покупки либо в двухнедельный срок со дня поступления извещения в Кабинет Министров Республики Татарстан не уведомит орган местного самоуправления о своем намерении приобрести продаваемый земельный участок, то право на его покупку предоставляется му-

• ниципальному образованию;

• 5)    в случае если Кабинет Министров Республики Татарстан, муниципальный орган откажутся от покупки либо в случае отсутствия уведомления о намерении приобрести земельный участок в установленные сроки, то продавец такого участка вправе продать его любому лицу.

Анализ этой схемы позволяет прийти к выводу о том, что законодатель заложил в ней преимущественное право внутри преимущественного права (фактически орган региональной власти имеет преимущественное право покупки перед муниципальным образованием в рамках реализации основного преимущественного права покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения.

Интересный критерий выбора субъекта преимущественного права покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения содержится в Областном законе Новгородской области от 3 октября 2011 года № 1057-ОЗ «О некоторых вопросах оборота земель сельскохозяйственного назначения на территории Новгородской области» (в редакции от 22 декабря 2016 года). Так, если продавец земельного участка – юридическое лицо, то субъектом преимущественного права является Новгородская область. А если в качестве продавца выступает физическое лицо, то преимущественное право покупки принадлежит муниципальному образованию.

Таким образом, даже краткий анализ регионального законодательства показывает, что есть определенные моменты, которые не совсем соответствуют нормам федерального законодательства. В частности, пунктом 1 статьи 8 Закона об обороте земель предусмотрено, что право преимущественной покупки земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения предоставляется или субъекту Российской Федерации, или муниципальному образованию. При этом субъектом преимущественного права покупки муниципальное образование может быть, только если это установлено законодательством субъектов Российской Федерации. В то же время большинство законов субъектов Российской Федерации устанавливают, что право преимущественной покупки принадлежит как региональной государственной власти, так и муниципалитетам. Такая регламентация вполне оправдана, так как в разных регионах сформировались свои специфические отношения землепользования и финансовая устойчивость. В связи с этим было бы более целесообразным указать в пункте 1 статьи 8 Закона об обороте земель, что преимущественное право покупки имеет субъект Российской Федерации и (или) в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, – муниципальное образование.

Не менее важно проанализировать ситуации, когда продавцы земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения пытаются обойти обязанность соблюдения преимущественного права покупки публичного образования 3, например:

• •    указывают в извещении существенно заниженную по сравнению с рыночной цену земельного участка;

• •    отказываются от совершения сделки в случае согласия на покупку со стороны субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

С точки зрения гражданского законодательства обязательное извещение в письменной форме о намерении продать земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока взаимных расчетов является офертой – предложением, которое достаточно определенно выражает намерение лица, сделавшего предложение, считать себя заключившим договор с адресатом, которым будет принято предложение. Решение органа власти о намерении приобрести земельный участок будет акцептом оферты. В рамках отношений оферты и акцепта осуществившие их лица связаны определенными обязательствами. Так, в соответствии с частью 2 статьи 435 Гражданского кодекса Российской Федерации, в случае если продавец земельного участка, направивший оферту, отказывается от заключения договора купли-продажи земельного участка (в случае акцептования такой оферты), то орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления может обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор купли-продажи, поэтому «просто передумать» продавец земельного участка уже не может. Однако достаточно часто в качестве довода для отказа от заключения договора купли-продажи земельного участка ссылаются на отсутствие необходимых согласований на сделку, таких как:

• •    согласие супруга (часть 3 статьи 35 Семейного кодекса Российской Федерации;

• •    согласие уполномоченного органа общества с ограниченной ответственностью, акционерного общества на совершение крупной сделки (часть 3 статьи 46 Федерального закона от 8 февраля 1998 года №14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», часть 1 статьи 79 Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»).

Такие ситуации приводят к тому, что, помимо финансовых затрат (на судебный процесс и все связанные с ним расходы), субъекты преимущественного права покупки не могут надлежащим образом (полноценно) реализовать свое право. В связи с этим было бы целесообразным дополнить статью 8 Закона об обороте земель нормой, обязывающей указывать в письменном извещении о намерении продать земельный участок, помимо цены, размера, местоположения земельного участка и срока вза-

См, например, решение Бологовского городского суда Тверской области № 2-438/2020 2-438/2020~М-331/2020 М-331/2020 от 29 сентября 2020 года по делу № 2-438/2020.

имных расчетов, информацию о необходимости согласия на сделку или отсутствие такой необходимости. В случае если согласие необходимо, оно прилагается к письменному извещению.

Если анализировать обязательные условия письменного извещения о намерении продать земельный участок, то необходимо отметить, что в соответствии с пунктом 1 статьи 37 ЗК РФ объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Продавец при заключении договора купли-продажи обязан предоставить покупателю имеющуюся у него информацию об обременениях земельного участка и ограничениях его использования. В то же время к обязательным условиям извещения о продаже земельного участка (что касается именно земельного участка) относятся размер и местоположение, что не дает полной информации о предмете сделки. То есть фактически существенное условие договора купли-продажи земельного участка, а именно предмет, остается несогласованным. Чтобы устранить этот законодательный пробел, полагаю необходимым дополнить статью 8 Закона об обороте земель, а именно включить в нее положение об обязанности продавца указывать в извещении кадастровый номер земельного участка. Как вариант можно уточнить, что в извещении указывается информация о земельном участке в соответствии с пунктом 1 статьи 37 ЗК РФ.

Внесение в законодательство предложенных изменений будет способствовать совершенствованию механизма участия и реализации преимущественного права покупки субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями при продаже земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.