О едином документе территориального планирования и градостроительного зонирования на муниципальном уровне

В экономической и общественной жизни города играют большую и все увеличивающуюся роль. По выражению М.Д. За-гряцкова, город «служит лабораторией, где проводятся исследования новых форм социального развития» 1.

Развитие городов и освоение территорий – одна из важнейших проблем современного градостроительства, поскольку создает условия для рационального использования территориального потенциала государства и решает задачи по созданию благоприятных условий для жизни населения. Более того, обеспеченность территорий населенных пунктов необходимыми объектами инфраструктуры относится к самым серьезным социально-экономическим вопросам территориального развития Российской Федерации.

В свою очередь, стратегическое планирование, основанное на целеполагании, прогнозировании и планировании, является одним из основных средств сбалансированного развития территорий (как застроенных, так и незастроенных). В соответствии с пун- ктом 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) к основаниям обеспечения комплексного и устойчивого развития относятся:

• •    территориальное планирование;

• •    градостроительное зонирование;

• •    планировка территорий.

Необходимо отметить, что указанные «элементы» принципа обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий должны быть согласованы со стратегическими целями планирования. В свете решения стратегических задач реформирования строительной отрасли вопросу сбалансированного территориального планирования должно уделяться особое внимание за счет новых подходов к градостроительной политике.

В документах стратегического планирования, принятых Президентом Российской Федерации 2 и Правительством Российской Федерации 3, были поставлены весьма претенциозные цели и задачи развития Российской Федерации. Так, в положениях Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года среди ключевых направлений предусмотрено формирование «новой градостроительной политики» посредством оптимизации документов и процедур территориального планирования, градостроительного и социально-экономического развития территорий в качестве основы для сбалансированного развития страны», поскольку «документы территориального планирования, градостроительного и социально-экономического развития в настоящее время недостаточно синхронизированы между собой, процессы подготовки и актуализации не упорядочены, занимают длительное время» 4.

Можно предположить, что в целях «преодоления» указанных вызовов осенью 2022 года положения законопроекта № 1360038 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и статью 18.1 Федерального закона «О защите конкуренции» (о совершенствовании законодательства о градостроительной деятельности) 5 были дополнены новым инструментом градостроительного проектирования, в результате чего в ГрК РФ была введена статья 281 «Единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа» 6 (далее – единый документ).

Появление в правовом поле единого документа – это попытка ответить на вызовы сегодняшнего дня посредством сокраще- ния количества и сроков согласительных административных процедур, исключения их дублирования, повышения эффективности финансовых средств из бюджетов различного уровня, частных инвестиций, создания устойчивой системы, которая обеспечит возможность более активно, качественно развивать социальную среду, экономику в регионах, задействовать потенциал местных администраций. Кроме того, формированию единой архитектуры пространственного планирования и переходу от традиционного территориального планирования (physical planning) предшествовало решение следующих системных проблем 7:

• •    отсутствие единых подходов при формировании инфраструктуры пространственных данных;

• •    отраслевая зависимость при планировании развития базовой инфраструктуры;

• •    отсутствие адаптированных для российской практики экономических методов пространственного моделирования развития территорий.

При этом не только рассогласованность документов стратегического и территориального планирования, но и вопрос соотношения документов территориального планирования, а именно генерального плана поселения (городского округа) и градостроительного зонирования – правил землепользования и застройки 8 подтолкнули законодателя к переходу на «двухуровневую систему», которая доказала свою эф-

фективность в международной практике планирования.

Нельзя сказать, что Федеральный закон от 19 декабря 2022 года № 541-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и статью 181 Федерального закона «О защите конкуренции» (далее – Закон № 541-ФЗ) был принят «с чистого листа». В изначальной концепции действующего ГрК РФ территориальное планирование представлялось в качестве правового механизма, предназначенного впоследствии заменить земельно-правовой способ определения назначения территорий – деление земель на категории 9. Однако Федеральным законом от 20 марта 2011 года № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» содержание территориального планирования было сужено до определения планируемых мест размещения объектов федерального, регионального и местного значения. Необходимо констатировать, что Законом № 541-ФЗ был изменен вектор на «широкое понимание» территориального планирования и градостроительного зонирования, поскольку новеллы указывают на цель детерминации «назначения территорий с определением территориальных зон и установлением градостроительных регламентов».

В научном сообществе не сложилось единое мнение относительно рассматриваемого инструмента градостроительного проектирования, тем не менее исходная декларация о достойной цели обратилась в цель, искаженную посредством применения противоречивых норм 10, поскольку стратегическая цель объединения документов территориального планирования и гра- достроительного зонирования заключается не только в «механическом» сокращении количества противоречащих градостроительных документов и ускорении инвестиционно-строительного цикла, но и в необходимом повышении обоснованности и правовой определенности перспективного комплексного развития городов.

Под единым документом признается соответственно генеральный план поселения, муниципального округа, городского округа, в том числе подготовленные применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, муниципального округа, городского округа, частям населенного пункта, которые наряду с положением о территориальном планировании и картами, подлежащими включению в генеральный план, содержат карты градостроительного зонирования, градостроительные регламенты в отношении земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1 статьи 281 ГрК РФ).

Подлинная аналитика статьи 281 ГрК РФ указывает на то, что органы местного самоуправления при осуществлении полномочий по разработке и утверждению единого документа столкнутся с трудностями из-за допущенных законодательных пробелов в правовом регулировании исследуемого механизма территориального планирования и градостроительного зонирования.

Во-первых, законодательством о градостроительной деятельности установлена возможность подготовки генерального плана в отношении части территории только в случае, если это предусмотрено законодательством субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 23 ГрК РФ). Таким образом, «облегченная допустимость» подготовки единого документа в отношении части территории поселения, муниципального округа, городского округа не учиты- вает базовых требований, предъявляемых к аналогичным по юридической силе документам территориального планирования. Более того, к единому документу не применяются положения ГрК РФ о необходимости согласования проекта генерального плана с соответствующими органами государственной власти при наличии на территории поселения, муниципального округа, городского округа объектов федерального, регионального или местного значения, земель лесного фонда, исторических поселений и т. д.

Во-вторых, Законом № 541-ФЗ не были учтены положения ГрК РФ, устанавливающие порядок подготовки документов территориального планирования и градостроительного зонирования. Так, решение о подготовке проекта генерального плана и проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации соответствующего поселения, муниципального округа, городского округа (часть 2 статьи 24 и часть 5 статьи 31 ГрК РФ). В свою очередь, уполномоченным на принятие решения о подготовке единого документа является высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации или глава местной администрации в случае, если это предусмотрено нормативным правовым актом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации. Исходя из этого можно сделать вывод о том, что органы местного самоуправления фактически лишаются своих полномочий, ранее установленных ГрК РФ, либо происходит вмешательство в их деятельность со стороны органов субъектов Российской Федерации.

В-третьих, обращает на себя внимание и тот факт, что возникшие пробелы в правовом регулировании единого документа пытаются восполнить посредством издания федерального подзаконного акта, что не может рассматриваться как «нормальный ход вещей», учитывая ключевой характер регулируемых правоотношений.

В соответствии с частью 4 статьи 281

ГрК РФ подготовка и утверждение единого документа осуществляются в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2023 года № 1076 «Об утверждении Правил подготовки и утверждения единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа, внесение в него изменений и состава материалов по обоснованию единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа» (далее – постановление Правительства № 1076). Указанное постановление во многом дублирует положения статьи 28¹ ГрК РФ, а также общие положения ГрК РФ и иных федеральных законов, которые действуют независимо от ссылки на них в постановлении Правительства № 1076, как имеющие наибольшую юридическую силу. Например, состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта единого документа не установлен ни статьей 28¹ ГрК РФ, ни постановлением Правительства № 1076. Отсутствуют и ссылки на иные положения ГрК РФ, регламентирующие порядок работы комиссии по подготовке проекта генерального плана и правил землепользования и застройки. В части 7 статьи 28¹ ГрК РФ указано лишь то, что комиссия может выступать организатором общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту единого документа, а также выполнять « иные функции », что, соответственно, создает правовую неопределенность в деятельности комиссии.

Указанные недостатки архитектуры единого документа ставят под сомнение целесообразность его практического применения и активного внедрения в регионах Российской Федерации.

Вследствие того, что генеральный план является документом долгосрочного планирования, состоящим из совокупности краткосрочных и среднесрочных меропри- ятий, представляется нецелесообразным принимать решение о подготовке единого документа в муниципалитетах, в которых уже утверждены соответствующие документы территориального планирования и градостроительного зонирования. В связи с этим территориями, для которых в первую очередь необходимо разработать единые документы, должны стать территории, в отношении которых отсутствуют и генеральный план, и правила землепользования и застройки. К таковым относятся федеральная территория «Сириус» и новые субъекты Российской Федерации, а именно Херсонская и Запорожская области, Донецкая Народная Республика и Луганская Народная Республика. Это предположение находит подтверждение в решении Совета федеральной территории «Сириус» от 25 апреля 2023 года № 1-23/157 «О едином документе территориального планирования и градостроительного зонирования федеральной территории «Сириус», в соответствии с которым на указанной территории началась подготовка проекта единого документа, включая разработку плана мероприятий по подготовке проекта.

При этом ряд субъектов Российской Федерации выразили намерение принять решение о подготовке проекта единого документа. Например, в Республике Татарстан подготовлен проект постановления Кабинета министров Республики Татарстан «О подготовке проекта единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования отдельных поселений Лаишевского и Пестречинского муниципальных районов Республики Татарстан». Согласно этому документу разработать единый документ планируется к 1 октября 2024 года.

Как было отмечено ранее, территориальное планирование и градостроительное зонирование призваны обеспечить комплекс- ное социально-экономическое развитие территорий, включая инфраструктурное обустройство и эффективное землепользование. Для частичного решения поставленных задач и целей в ГрК РФ была введена глава 10 «Комплексное развитие территорий».

Представляется, что принятые изменения в части объединения генерального плана и правил землепользования и застройки в единый документ для реализации такого инструмента по освоению и преобразованию территорий целесообразны, так как разработка с приведением в соответствие с принятым решением о комплексном развитии территорий единого документа позволяет оптимизировать процесс его подготовки и утверждения. При этом экспертным сообществом высказано мнение о том, что для эффективного применения единого документа при реализации механизма комплексного развития территорий необходимо следующее:

• 1)    предоставить право принятия решения о подготовке единого документа одновременно с принятием решения о комплексном развитии территорий;

• 2)    регламентировать сроки принятия решений о подготовке изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки, используя единый документ;

• 3)    установить, что решение о комплексном развитии территорий, являясь правовым документом, может быть одновременно и решением о подготовке единого документа, о внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки, а также решением о сносе ¹¹.

Законодательство о градостроительной деятельности – это «живой организм», который развивается под влиянием складывающихся правоотношений между субъектами градостроительной деятельности под воздействием внешнеэкономических, политических, социологических и иных факторов. Высокая интенсивность законотворческой деятельность является одним из важнейших направлений развития законодательства, обусловливающая поиск наиболее эффективных правовых инструментов для поддержания макроэкономической стабильности и обеспечения баланса между публичными и частными интересами.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ *

• 1.    Загряцков М. Д. Земельная политика городского самоуправления в Германии. М. : тип. «Культура», 1913. 518 с.

• 2.    Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».

• 3.    Об утверждении Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 октября 2022 года № 3268-р // Собрание законодательства Российской Федерации, 2022, № 45, ст. 7815.

• 4.    О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и статью 18.1 Федерального закона «О защите конкуренции» : проект федерального закона № 136003-8. URL: https://sozd . duma.gov.ru/bill/136003-8 (дата обращения: 19.09.2023).

• 5.    О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и статью 18.1 Федерального закона «О защите конкуренции» : Федеральный закон от 19 декабря 2022 года № 541-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2022, № 52, ст. 9371.

• 6.    Чугуевская Е. С. Перспективные направления деятельности в сфере территориального планирования // Научные труды

  вольного экономического общества России. 2017. № 5. С. 563–571.

• 7.    Болтанова Е. С., Романова О. А., Бан-дорин Л. Е. Градостроительное право : учебник. М. : Проспект, 2021. 312 с.

• 8.    О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования : Федеральный закон от 20 марта 2011 года № 41-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 13, ст. 1688.

• 9.    Трутнев Э. К. Вопросы о доказательствах в отношении Закона № 494-ФЗ и рекомендациях по обеспечению комплексного развития территорий на период его действия. URL: https://urban.hse.ru/mirror/ pubs/share/438575205.pdf (дата обращения: 19.09.2023).

• 10.    Об утверждении Правил подготовки и утверждения единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа, внесение в него изменений и состава материалов по обоснованию единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа : постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 2023 года № 1076 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2023, № 27, ст. 5043.

• 11.    О едином документе территориального планирования и градостроительного зонирования федеральной территории «Сириус» : решение Совета федеральной территории «Сириус» от 25 апреля 2023 года № 1-23/157. URL: https://cloud01.sochisirius . ru/index.php/s/W4G9t65itXRjKD2#pdfviewer (дата обращения: 19.09.2023).

• 12.    О подготовке проекта единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования отдель-

  ных поселений Лаишевского и Пестречин-ского муниципальных районов Республики Татарстан : проект постановления Кабинета министров Республики Татарстан. URL: https://tatarstan.ru/regulation/expertise/list/ minstroy.htm?corrupt_id=365645 (дата обращения: 19.09.2023).

• 13.    Протокол заседания секции «Архитектура и градостроительство» Экспертно-

  го совета по строительству, промышленности строительных материалов и проблемам долевого строительства при Комитете Государственной Думы по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 5 апреля 2023 года. URL: https://anton-moroz.ru/ upload/iblock/222/Протокол%20Секции%20 1%20%20ЭС%205.04.23.pdf (дата обращения: 19.09.2023).

*

*

*

^^\ ^" ^^ ^^ Единый            НОРМАТИВНЫЕ РАЗМЕРЫ

1        M ресурс       МАШИНО-МЕСТ МОГУТ УМЕНЬШИТЬСЯ застройщиков

Об этом со ссылкой на имеющийся в его распоряжении протокол совещания по данному вопросу в Минстрое с участием застройщиков сообщил «Коммерсант».

По данным ЕИСЖС (Наш.дом.рф), сегодня в России из 11,7 тыс. новостроек машино-местами обеспечены только 2,6 тыс., или 22%. В то же время спрос на парковки увеличивается вместе с продажами строящегося жилья. Соответственно растут и цены. Аналитики Dataflat.ru выяснили, что средняя цена машино-места в столице прибавила в прошлом году 12% (до 3,24 млн р.), в Подмосковье – 11% (до 1,17 млн р.).

Клуб инвесторов Москвы (КИМ) инициировал обсуждение данного вопроса в Минстрое РФ. КИМ предлагает снизить в новостройках минимально допустимые нормативные размеры машино-места с 5,3х2,5 м (13,25 кв. м) до 2,8x1,1 м (3,08 кв. м) либо вовсе отменить их. Как пояснил исполнительный директор КИМ Владислав Преображенский, это не повлияет на уровень обеспеченности населения «полноразмерными» машино-местами, поскольку их допустимое количество регламентируют региональные требования градостроительного проектирования. По нормативам средняя обеспеченность автотранспортом установлена в размере 350 машин на 1 тыс. человек.

В 2020 году право регулирования отдали регионам, но в документах не указывается, что парковочное место должно быть именно для автомобиля, отметил координатор движения «Синие ведерки» Петр Шкуматов. Корректировка размеров машино-мест откроет девелоперам возможность продавать и регистрировать места для мотоциклов и велосипедов с возможностью их постановки на кадастровый учет, уточнил управляющий партнер ГК «Основа» Олег Колченко.

Это может иметь смысл в связи с распространением электромотоциклов, самокатов и моноколес, добавила директор по продукту MR Group Жанна Махова. Но сделать это для автомобилей, по ее мнению, вряд ли реально, поскольку новые машино-места могут стать для них просто непригодными. При организации парковок для мелкого транспорта необходимо оптимизировать пространство так, чтобы исключить сокращение базовых парковочных мест, убежден управляющий партнер Prime Life Development Денис Коноваленко.

Паркинг – это дорогостоящий продукт для девелопера, подземный этаж дороже наземного минимум в полтора раза, сказал «Коммерсанту» директор по продажам ГК Мангазея Федор Ушаков. По его словам, за счет более гибкой нарезки затраты застройщика на создание мест для тех же мотоциклов могут быть вдвое меньше, но вряд ли будут пользоваться спросом. Их владельцы привыкли парковаться по соседству с автомобилями или на специализированных стоянках. Даже цена до 1 млн р. не сделает этот продукт востребованным у покупателей, поэтому девелоперу целесообразнее использовать подземное пространство на классические машино-места или кладовки, резюмировал Федор Ушаков.

Информация предоставлена сайтом «Единый ресурс застройщиков»