О недопущении множественного голосования избирателей

Требование о недопущении двойного или множественного учета и, соответственно, двойного или множественного голосования было выработано наукой избирательного права очень давно. Однако не всегда данное положение соблюдалось даже в развитых странах. Так, в Великобритании до 1948 г. избиратели, имеющие высшее образование, включались в списки избирателей и по месту жительства, и по месту нахождения университета, в котором они получили высшее образование [1, с. 22]. В этом случае количество голосов таких избирателей удваивалось, чем грубо нарушался принцип равного избирательного права.

Проблема недопущения множественного голосования может решаться несколькими способами:

• 1)    предварительная компьютерная проверка по единой централизованной базе данных участия избирателя, включенного в список избирателей, в голосовании перед выдачей избирательного бюллетеня (как, например, в Армении, Иордании, Литве, Лихтенштейне, Норвегии, Румынии),

• 2)    предварительная биометрическая регистрация избирателей и последующая идентификация избирателя при выдаче ему избирательного бюллетеня в помещении избирательного участка (например, в Армении, Афганистане, Албании – с 2021 г., в Боливии, Бразилии, Йемене, Кыргызстане),

• 3)    маркировка пальцев руки избирателя несмываемыми (невидимыми) в течение определенного времени чернилами (краской) (например, в Азербайджане, Албании – до 2021 г., в Афганистане, Грузии, Иордании, Македонии, Монголии, Тунисе),

• 4)    изъятие у избирателя ранее выданной персональной карточки – приглашения принять участие в голосовании либо открепительного удостоверения (например, в Австрии, Нидерландах, Словакии, Швейцарии),

• 5)    проставление в документе, удостоверяющем личность избирателя, отметки о том, что избиратель принял участие в голосовании (например, в Аргентине, Армении, на Багамских Островах, в Бахрейне, Бельгии, Венгрии, Иране, Италии, Кувейте, Латвии, Мексике, Молдове, Палестине, Румынии, Франции) [2, с. 137–138].

Далее рассмотрим основные положения российского законодательства, регламентирующие порядок учета и регистрации избирателей. Установлено, что гражданин РФ включается в список избирателей только на одном избирательном участке. При выявлении территориальной комиссией (окружной избирательной комиссией) факта включения гражданина РФ в списки избирателей на разных избирательных участках на одних и тех же выборах соответствующая комиссия до передачи списков избирателей в участковые комиссии проводит работу по устранению ошибки или неточности в указанных списках. По общему правилу, граждане включаются в списки избирателей по месту жительства. Однако допускается включение граждан по месту временного пребывания. Так, избиратели, находящиеся в день голосования в больницах, санаториях, домах отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и в других местах временного пребывания, включаются в список избирателей на основании паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина.

Закон допускает включение граждан, обладающих активным избирательным правом, в списки избирателей по месту временного пребывания, что создает условия для множественного голосования.

Во-первых, вынужденные переселенцы регистрируются по месту временного пребывания.

Во-вторых, гражданин РФ, обладающий активным избирательным правом, находящийся в день голосования на выборах в федеральные органы государственной власти за пределами территории Российской Федерации и не имевший возможности проголосовать досрочно, включается соответствующей участковой комиссией в список избирателей при его явке в день голосования в помещение участковой комиссии.

В-третьих, избиратели, находящиеся в местах временного пребывания, работающие на предприятиях с непрерывным циклом работы и занятые на отдельных видах работ, где невозможно уменьшение продолжительности работы (смены), в том числе избиратели, работающие вахтовым методом, а также избиратели из числа военнослужащих, находящихся вне места расположения воинской части, решением участковой комиссии могут быть включены в список избирателей на избирательном участке по месту их временного пребывания по личному письменному заявлению, поданному в участковую комиссию не позднее чем за три дня до дня (первого дня) голосования.

В-четвертых, избиратели, обучающиеся по очной форме обучения и зарегистрированные по месту пребывания в общежитии или в образовательной организации, включаются в список избирателей по месту нахождения общежития (образовательной организации) на федеральных выборах. В Пермском крае попытались устранить эту лазейку. Так, на региональных выборах такие граждане обязаны подавать заявление для их регистрации по месту пребывания в общежитии при условии, что их место жительства находится в пределах данного избирательного округа.

В-пятых, законом может быть предусмотрено, что избиратели, не имеющие регистрации по месту жительства в пределах России, решением участковой комиссии могут быть включены в список избирателей на избирательном участке, образованном или определенном решением вышестоящей комиссии для проведения голосования этих избирателей, по личному письменному заявлению, поданному в участковую комиссию не позднее чем в день голосования.

В-шестых, на федеральных парламентских выборах включаются в списки граждане, зарегистрированные по месту пребывания не менее чем за три месяца до дня голосования.

В-седьмых, при проведении выборов в органы государственной власти избиратель, который будет находиться в день голосования вне места своего жительства, вправе подать в избирательную комиссию заявление о включении в список избирателей по месту своего нахождения в порядке, установленном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Такие лица могут проголосовать в порядке ст. 64 федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. (в редакции от 25 декабря 2023 г.) – в случае подачи заявления в территориальную избирательную комиссию, участковую избирательную комиссию (УИК), многофункциональный центр или через личный кабинет сайта «Госуслуги»1. Такие лица включаются в список избирателей по указанному месту пребывания и, соответственно, исключаются из прежнего списка. При этом они могут проголосовать по месту жительства, однако федеральный закон не предусмотрел твердых гарантий недопущения двойного голосования граждан по месту пребывания. Например, при возникновении сомнений только рекомендовано созваниваться с другой УИК и выяснять, проголосовал ли ранее конкретный избиратель. После проведения голосования избирательные участки могут проверить также списки избирателей и выявить лиц, которые проголосовали неоднократно. Очевидно, что в последнем случае можно лишь привлечь виновных лиц, участвовавших в незаконной выдаче или получении избирательного бюллетеня, но нельзя признать итоги голосования на избирательном участке недействительными. Таким образом, конституционных последствий фальсификаций на избирательном участке законом не устанавливается!

Отметим, что ранее в Российской Федерации проводилось голосование по открепительным удостоверениям (документам строгой отчетности, имеющим специальные защитные знаки, поэтому их подделка была затруднена). В этом случае участковая комиссия в соответствующей строке списка избирателей делала отметку «Включен в список избирателей на избирательном участке N» с указанием номера избирательного участка и наименования субъекта Российской Федерации при необходимости, а также самого номера открепительного удостоверения (отрывного талона). Само удостоверение (отрывной талон) изымался у избирателя и приобщался к избирательной документации. Эти меры, как предполагалось, должны были исключить возможность двойного учета и двойного голосования граждан. В настоящий момент такое голосование по открепительным удостоверениям отменено.

Отметим, что и ранее действовавшие правила открывали лазейки для множественного голосования в случае организованной фальсификации итогов голосования (так называемая «карусель» – перемещение избирателей на транспорте от одного участка до другого и неоднократное незаконное получение избирательных бюллетеней без предъявления открепительных удостоверений от членов УИК, находящихся с ними в преступном сговоре).

Так, на выборах губернатора Свердловской области в 2003 г. журналист одной из газет узнал о предстоящей фальсификации и проголосовал на нескольких участках без получения открепительного удостоверения, зафиксировав различные эпизоды голосования скрытой камерой. Материалы впоследствии были опубликованы и переданы правоохранительным органам. Реакция правоохранительных органов, избирательных комиссий была удивительной: журналист был привлечен к юридической ответственности, никто из членов комиссий, допустивших двойное голосование, не понес наказания [3, с. 35]!

История России знает примеры превышения явки избирателей на отдельных избирательных участках: явка превышала сто процентов от заранее определенной численности (значительное число граждан включалось в списки избирателей в день голосования) [4, с. 38]. Не исключено, что в этом случае могли нарушаться положения закона о недопущении двойного учета избирателей.

В 2021 г. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (ЦИК РФ) в качестве правового эксперимента предложила использовать при проведении голосования технологию «Стоп-дубль» (она же «Антипровокатор»). Ее суть в следующем: каждого избирателя можно зашифровать – первые две буквы имени, фамилии, отчества, дата рождения и последние четыре цифры номера паспорта создают код. Отмечается, что он является абсолютно уникальным. Члены избиркомов, у которых есть подтвержденная учетная запись на портале «Госуслуги», могут зайти в личный кабинет и получить доступ к сервису на телефоне или компьютере. В специальную форму необходимо ввести тот самый обезличенный код перед выдачей бюллетеня на участке. Скорость ввода данных Минцифры оценило в 30 с. Если гражданин зарегистрирован для участия в онлайн-голосовании, система сразу покажет это и потенциальный нарушитель не получит бумажный бланк на участке. Если код гражданина в базе не обнаружен, то он сможет проголосовать, но только один раз. В случае обращения гражданина на другой участок там увидят, что человек уже получил бюллетень. Отмечается, что подобная технология позволила выявить отдельных провокаторов.

Отметим: разработанный механизм не имеет правовой основы, так как даже не предусмотрен ни одним из постановлений ЦИК РФ, не говоря уже о федеральном или региональном избирательном законодательстве. Более того, его реализация потребует определенного внимания со стороны члена УИК при конструировании уникального кода (он формируется не автоматически, а вручную на основе паспортных данных). Следовательно, любая ошибка может привести или к допущению до голосования лица, которое ранее проголосовало, или к необоснованному отказу от выдачи бюллетеня. Очевидно, что этот процесс нуждается в автоматизации.

Разумеется, члены УИК должны иметь доступ в интернет. Это требование трудно исполнить при образовании специальных избирательных участков в воинских частях, СИЗО, на полярных станциях, кораблях дальнего плавания, в труднодоступных местностях и т. д.

Более того, в настоящий момент к этому механизму прибегает только председатель УИК в тех случаях, когда возникает вопрос о проведении проверки избирателя (например, при его обращении о включении в список избирателей; при голосовании по месту жительства после подачи заявления о прикреплении к иному участку или участии в дистанционном электронном голосовании). Данная процедура в первую очередь предназначена для использования при голосовании за пределами Российской Федерации, потому что списки избирателей на таких участках, как правило, формируются в день голосования по явке избирателей. Однако при проведении голосования на территории РФ этот механизм скорее позволит выявить отдельных провокаторов, но не лиц, участвующих в организованной схеме множественного голосования («карусель» и т. д.). Действительно, если член УИК находится в преступном сговоре с иными лицами, которые участвуют в фальсификации результатов голосования, он может незаконно выдавать избирательные бюллетени, делая отметки в списке избирателей напротив фамилий, имен, отчеств тех лиц, которые заведомо не примут участие в голосовании (например, умершие или убывшие избиратели, которые до сих пор не исключены из списков избирателей, так называемые мертвые души).

Мы считаем, что необходимо каждого избирателя предварительно проверять, принимал ли он ранее участие в голосовании на данных выборах (на ином участке, в том числе образованном и за пределами Российской Федерации; иным образом уже выразил свою волю при проведении иных форм голосования и пр.). Это потребует увеличения времени, необходимого для выдачи бюллетеня избирателю, а также оснащения скоростным интернетом абсолютно всех избирательных участков, образованных как в Российской Федерации (в том числе в воинских частях, СИЗО, на полярных станциях, в труднодоступных местностях и пр.), так и за ее пределами.

Данная практика, на наш взгляд, заслуживает признания. Вполне вероятно, что в будущем основным способом голосования будет электронное (очное или дистанционное). В этом случае каждому избирателю необходимо выдать электронное удостоверение в виде специальной электронной карточки (например, электронный паспорт), которое будет использоваться при активации машины для голосования (комплекса электронного голосования, КЭГ) или при идентификации избирателя в сети Интернет при помощи специального устройства (карт-ридера); такая технология применяется в настоящий момент в Эстонии. Технически можно предусмотреть, что при голосовании избирательная машина отправляет на единый сервер Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» (ГАС «Выборы») информацию о факте участия конкретного гражданина в выборах на данном участке. Данная информация может фиксироваться и в самой карте, чтобы исключить возможность «двойного голосования». Появившаяся в 2022 г. возможность ведения электронных списков избирателей создает условия для дальнейшего использования такой технологии при проведении голосования.