О некоторых аспектах места и роли президента РФ в механизме государства: вопросы теории и практики

«Глава государства – это высшее должностное лицо или государственный орган юридически занимающий высшее место в системе органов государственной власти» [14, с. 4]. При всем разнообразии мнений о природе главы государства многие ученые сходятся во мнении, что глава государства – это специальный орган государственного механизма абсолютной монархии [2, с. 64; 3, с. 246–247; 1, с. 6; 4, с. 53]. Особая роль главы в системе государственной власти монархических государств обусловливается как внешнеполитическими, так и внутриполитическими факторами. В этих условиях монархии нужен единоличный государственный орган, способный оперативно принимать решения, которые реализуются через подчиненную ему всю систему государственных органов. Однако с изменением внутригосударственных и межгосударственных отношений, внешних и внутренних факторов с приходом на смену монархиям буржуазных республик некоторые функции государства меняются с изменением вновь возникших задач. Соответственно меняется система государственной власти основы ее формирования и функционирования.

Закономерно, что при формировании органов государства буржуазных республик законодатель учреждает институт главы государства в качестве президента, используя исторический опыт монархий применения данного института (у них не было другого опыта государственного устройства). Однако, в буржуазных республиках статус главы государства, в связи с децентрализацией государственной власти, иной. Меняются его полномочия, функции. Статус главы государства определяется также формами республик. Наиболее сильная позиция главы государства в президентских и смешанных республиках, а в парламентских монархиях и республиках это номинальный орган. В юридической науке выделяют следующие функции главы государства буржуазного государства: глава государства представляет страну в международных отношениях, в системе разделения властей находится за ветвями власти, обеспечивает баланс ветвей государственной власти [12, с. 54]. Интересным элементом структуры статуса главы государства представляется форма главы государства. В науке выделяются две формы главы государства – коллегиальный орган, но чаще единоличный монарх или президент [11, с. 190].

В истории Российского государства в период монархической империи учреждался и функционировал институт единоличного главы государства [2, с. 63]. Не изменился статус главы Российского государства по данному критерию в последующие исторические периоды. Единоличным главой государства в советской период российской государственности с 1991 по 1993 гг. согласно ст. 121 Конституции РСФСР 1978 года являлся Прези- дент РСФСР, а в настоящее время, согласно ч. 1 ст. 80 Конституции РФ - Президент РФ. Следует отметить, что в условиях республиканской формы правления статус российского главы государства в советский исторический период и в настоящее время несколько различается. В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 года глава государства - это высшее должностное лицо - глава исполнительной власти. В настоящее время осуществление исполнительной власти возложено на Правительство РФ (ч. 1 ст. 110 Конституции РФ), а ст. 80 Конституции РФ учреждает статус Президента РФ как главы государства. Анализ государственно-правовой практики стран с различными формами правления позволяет заключить, что статус единоличного главы государства обусловлен также принятой в государстве формой правления [6, с. 22].

Различаются монархическая и республиканская формы правления, по следующим признакам: глава государства - наследуемая должность (монарх), глава государства - выборная должность (республика или некоторые современные монархии востока); государственная власть сосредоточена в руках главы государства (монархия); государственная власть разделена на две ветви власти (конституционная монархия); государственная власть разделена на три ветви власти (парламентская монархия или республика); правительство ответственно за свою деятельность перед главой государства (монархия или смешанная республика); правительство несет ответственность перед парламентом (парламентская республика или парламентская монархия). Данная классификация позволяет полагать, что статус главы государства в различных формах правления определяется его местом в системе разделения властей, точнее - его взаимоотношением с исполнительной и законодательной ветвями власти. Как правило, глава государства президентских и смешанных республик наиболее тесно взаимодействует с исполнительной властью, что не исключает его взаимодействие с другими ветвями власти [7].

В рассматриваемом случае следует также учитывать влияние механизма сдержек и противовесов на статус главы государства в его отношениях с законодательной властью. В основе взаимоотношения главы государства и парламента находится механизм их взаимного влияния, осуществляемый средствами сдержек и противовесов. Полагаем, что именно характер взаимного влияния главы государства и парламента определяет не только форму правления государства, но и статус главы государства в условиях данной формы правления. В этой связи механизм сдержек и противовесов, в отношении между главой государства и парламентом установленный конституционным законодательством Российской Федерации, учреждает в России смешанную республику с соответствующим статусом главы государства. В силу смешанного характера республиканской формы правления в Российской Федерации глава государства наиболее плотно взаимодействует с Правительством РФ, осуществляет общее руководство Правительством РФ. Это подтверждает п. а) - е) ст. 83 Конституции РФ, в которой закреплены полномочия главы государства в системе федеральной исполнительной власти. В связи с этим дискуссионно отрицание О. Е. Кутафиным данной роли главы государства в системе исполнительной власти [1, с. 16–19]. В силу смешанного характера республики место главы государства в системе публичной власти Российской Федерации выражается в преобладании властных полномочий исполнительной власти в лице главы государства над полномочиями палат Федерального Собрания РФ, особенно над полномочиями Государственной Думы. Понятие «президент» (от латинского praesidentis) «сидящий во главе». Оно в какой-то мере подтверждает мнение тех ученых, которые считают, что место главы Российской Федерации находится над системой разделения, то есть глава Российского государства не относится к какой-либо ветви власти.

В Конституции РФ конкретно не определено место Президента РФ в системе разделения властей, что породило разные позиции отечественных ученых по данному вопросу и в настоящее время. Полагаем, что одним из способов решения указанной проблемы в какой-то мере решило бы принятие Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации».

Следует принимать во внимание и то, что статус главы государства - это не статическая, а динамическая структура, элементы которой находятся в постоянном развитии. Очевидно, что приоритет тех или иных элементов данной структуры определяется целями и задачами государства, его формой правления, политическим режимом, возникающих на оп- ределенном этапе его исторического развития. Закономерно, что в государственно-правовой науке по такому дискуссионному вопросу как содержание конституционно-правового статуса Президента РФ, мнения ученых различаются. К элементам конституционно-правового статуса главы государства С. В. Березка относит: функции, полномочия, ответственность [3, с. 22]. Выделяются и такие элементы, как глава государства и глава исполнительной власти. Если с первым элементом статуса главы государства можно согласиться, то по поводу второго элемента, структуры статуса главы государства есть сомнения, которые вызваны тем, что Конституция РФ однозначно определяет Правительство РФ органом, осуществляющим исполнительную власть. Однако мы полагаем, что это не отрицает особую роль главы Российского государства в деятельности правительства.

Таким образом, важнейшим элементом структуры правового статуса главы государства являются его полномочия, устанавливаемые Конституцией РФ и другими источниками отрасли конституционного права, которые направлены на обеспечение Президенту РФ возможности решения, стоящих перед ним задач. Анализ законодательства позволяет утверждать, что Президент РФ имеет достаточные полномочия влияния на все ветви власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов в составе Российской Федерации. Наибольшие полномочия главы государства можно проследить в отношении Правительства РФ (ст. 83 Конституции РФ). Президент РФ осуществляет общее руководство правительством, председательствует на его заседаниях, отменяет неконституционные акты, отправляет правительство досрочно в отставку.

Итак, в законодательстве Российской Федерации наличествует механизм управления деятельностью правительства, как главой правительства, так и главой государства, что, по нашему мнению, является признаком смешанной формы правления и отражает особенность статуса главы государства в системе исполнительной власти Российской Федерации. Несмотря на непосредственное управление деятельностью Правительства РФ его главой, полномочия главы государства в отношении Правительства РФ в целом, как нам представляется, превышают полномочия председателя Правительства РФ. Это позво- ляет утверждать, что глава государства относится к системе исполнительной власти Российской Федерации [13, с. 2; 9, с. 435; 10]. Таким образом, указанное соотношение полномочий главы государства и председателя Правительства РФ в сфере управления правительством представляется закономерным в пользу главы государства, так как это обусловлено ролью правительства в непосредственной реализации приоритетных задач, которые глава государства ставит перед государственным аппаратом, особенно в современных условиях. Аналогичное происходило во Франции, когда сложившиеся политические и экономические условия определили необходимость учреждения в 1958 году в пятой Конституции Франции смешанной республиканской формы правления с характерным для нее преобладанием власти исполнительной по отношению к законодательной, и в частности полномочий главы государства в управлении правительством по сравнению с полномочиями главы правительства [5, с. 163–168]. В этой связи спорная позиция С. А. Авакьяна, который считает, что глава государства не входит ни в одну из ветвей государственной власти, а находится над ними, применяя метод исключения при анализе ст. 10, 11, 94, 110 Конституции РФ [1, с. 298–299]. Президент РФ как глава государства координирует деятельность ветвей власти, обеспечивая принцип единой системы государственной власти, установленный в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ.

Полагаем, что в основе координирующего характера полномочий главы государства находится ежегодное послание Президента РФ к Федеральному Собранию РФ, в котором глава государства определяет приоритетные функции, задачи на ближайшее время для всех ветвей власти. Очевидно, что в целях реализация приоритетных задач, поставленных главой государства для всего госаппарата на предстоящий год, предполагается участие главы государства не только в осуществлении исполнительной власти, но и в законодательной посредством его права на законотворческую инициативу.

Глава государства в соответствии со ст. 84, 85 Конституции РФ наделен достаточными полномочиями для реализации поставленных задач в его ежегодном послании Федеральному Собранию РФ. В этом контексте Президент РФ наделен широким объемом полномочий в федеральном законодательном процессе, позволяющим влиять на все ветви власти [9, с. 465]. Президент РФ может применить право законотворческой инициативы, в том числе и в отношении поправок к Конституции РФ. Для большей легитимности поправок к конституции следует внести в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» право граждан принимать участие в принятии поправки к конституции на всенародном референдуме, как это было проведено в 2020 году по инициативе Президента РФ.

Анализ механизма досрочного роспуска Государственной Думы Президентом РФ указывает на то, что у Президента РФ имеется существенный механизм влияния на Думу для реализации своих целей. К примеру, согласно ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, регулирующей досрочный роспуск Государственной Думы в случае трехкратного отклонения Думой кандидатуры председателя Правительства РФ, глава государства назначит после исчерпания лимита Государственной Думой неутвержде-ния предложенных главой государства кандидатур на должность председателя Правительства РФ нужную ему кандидатуру без альтернативы для Думы. Нет альтернативы у Государственной Думы и в соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции РФ, так как в конечном результате Президент РФ вправе досрочно распустить Государственную Думу. Следует учитывать механизм досрочного отрешения главы государства от исполнения полномочий, инициатором которого выступает Государственная Дума, являющейся сдерживающим фактором в отношении предупреждения неправомерных действия со стороны главы государства. В связи с этим мнение некоторых ученых, полагающих, что процедура импичмента Президента РФ слишком усложнена, чтобы она могла быть реализована, вызывает сомнение, так как данная процедура направлена на предупреждение возможного не правомерного воздействия на Президента

РФ в ущерб суверенитету и безопасности государства.

Полномочия Президента РФ в системе судебной власти представляют существенный по значимости элемент правового статуса главы государства, однако по некоторым вопросам представляются дискуссионными. В основе правового отношения Президента РФ с органами судебной власти, с позиции принципа разделения властей, должно лежать обеспечение баланса полномочий и самостоятельности органов трех ветвей власти. В этой связи нельзя не согласиться с мнением ученых, полагающих, что возложение на главу государства полномочия инициирования перед Советом Федерации вопроса о досрочной отставке судей Конституционного Суда РФ противоречит принципу разделения властей [4, с. 3–8]. В этой связи мы полагаем, что «если в механизм подготовки представления в Совет Федерации будут включены представители судейского сообщества, то это позволит несколько разрешить обсуждаемую проблему» [7, с. 72–79].

Итак, правовой статус главы государства Российской Федерации – это сложная по содержанию структура, элементы которой находятся в постоянном развитии в соответствии с динамикой изменения внутренних и внешних факторов, обусловливающих данные элементы. Неизменными элементами структуры статуса главы государства являются обязанности Президента РФ, возлагаемые на него в приносимой им присяге, которые отражают особенность статуса главы государства, его место в системе государственной власти. Несмотря на дискуссионность некоторых полномочий Президента РФ, в целом они достаточны для того, чтобы глава Российского государства эффективно реализовывал свой статус гаранта Конституции РФ, обеспечивал суверенитет и независимость государства, охрану прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Основным законом страны.