О некоторых особенностях организации и правового регулирования государственной гражданской службы Республики Бурятия

Преобразования, происходящие в обществе на протяжении последних нескольких лет, предъявляют более высокие требования к качеству государственного управления, которое, в конечном итоге, определяется профессиональным уровнем кадров, обеспечивающих исполнение полномочий органов государственной власти. Именно кадры органов исполнительной власти были и остаются одним из главных факторов в решении задач социально-экономического развития Республики Бурятия. В связи с этим вопросы гражданской службы – предмет пристального внимания президента Республики Бурятия.

После принятия в 1995 г. федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации началось активное формирование нормативной основы государственной службы. Точкой отсчета, с которой начинается становление государственной службы Республики Бурятия, видимо, можно считать принятие в 1994 г. закона Республики Бурятия «О государственной службе», нормы которого определили квалификационные требования к государственным служащим, правовые и социально-экономические условия прохождения государственной службы.

После принятия в июле 2004 г. закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» значительная часть субъектов федерации тоже приняла аналогичные законы. Не стала исключением и Республика Бурятия, был принят закон РБ «О государственной гражданской службе Республики Бурятия» от 6 июля 2005 г.

В связи с проводимой в стране реформой го- сударственной службы происходит кардинальное обновление законодательства о государственной гражданской службе субъектов РФ.

Базовые законы в большинстве субъектов имеют схожие наименования – «О государственной гражданской службе (далее идет название субъекта Российской Федерации)». В ряде субъектов Российской Федерации вопрос решен по-другому: так, в Свердловской области закон носит название «Об особенностях государственной гражданской службы Свердловской области», в Ставропольском крае – «О некоторых вопросах государственной гражданской службы Ставропольского края», в Вологодской области – «О регулировании некоторых вопросов государственной гражданской службы Вологодской области», в Республике Марий Эл – «О регулировании отношений в области государственной гражданской службы Республики Марий Эл». В Омской области действует закон от 22 декабря 2004 г. № 601-ОЗ «Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области».

При этом в законотворческой практике обозначилось два подхода к содержанию базовых региональных законов о гражданской службе. В одних субъектах РФ эти законы были приняты в виде объемных комплексных документов, своеобразных кодексов, в которых консолидированы нормы федерального и регионального законодательства. В результате большая часть законов о гражданской службе Кировской, Орловской области, Коми-Пермяцкого автономного округа и г. Москвы попросту дублирует федеральный закон

«О государственной гражданской службе РФ». Несмотря на большой массив правовых норм, их действительный регулятивный потенциал невелик, к тому же нередко нормы федерального законодательства воспроизводятся с неточностями, искажениями – региональный законодатель словно стремится создать «улучшенную местную редакцию» [1] федерального закона, действующую в отдельно взятом субъекте РФ.

В Республике Бурятия законодатели, не претендуя на роль всеобъемлющего регулятора региональной гражданской службы, предпочли не заниматься переписыванием Федерального закона, а попытались сосредоточиться на регулировании только тех вопросов, которые действительно находятся в их компетенции. В результате получился компактный закон (21 статей) с определенным количеством бланкетно-отсылочных предписаний. Отдельные положения, носящие процедурный или оперативный характер, должны быть урегулированы соответствующими указами президента Республики Бурятия и постановлениями правительства Республики Бурятия.

Думается, что принятие таких компактных законов, в которых содержатся конкретные правовые нормы, более предпочтительно. Ранее государственная служба субъектов РФ полностью относилась к их ведению, что подразумевало широкую самостоятельность в ее регулировании. Федеральным законом устанавливались только правовые основы государственной службы субъектов РФ. Теперь же правовое регулирование региональной гражданской службы отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, причем на федеральном уровне регулирования сконцентрированы все ключевые основы организации и прохождения гражданской службы, правового статуса служащих. На долю же субъектов РФ оставлен только ряд вполне конкретных полномочий, регулировать которые уместнее в конкретных законах и на подзаконном уровне.

Вряд ли целесообразно и принятие единого законодательного акта (тем более называемого Кодексом) о лицах, замещающих государственные должности, и о гражданской службе, как это сделано в Омской области. В Республике Бурятия сформировано раздельное законодательство о лицах, замещающих государственные должности (закон РБ «О Правительстве РБ»[5]) и о гражданских служащих Республики Бурятия.

Закон РБ «О государственной гражданской службе Республики Бурятия» как базовый закон субъекта РФ урегулировал следующие вопросы:

• -    распределены сферы компетенции между Народным Хуралом и президентом РБ в сфере регулирования и организации гражданской службы;

• -    определен состав законодательства о гражданской службе субъекта РФ (указаны законы и иные нормативные правовые акты, которые будут приняты в развитие базового закона по отдельным аспектам организации и прохождения службы);

• -    определены понятия «государственная гражданская служба Республики Бурятия», «государственные должности Республики Бурятия», «представитель нанимателя» и «государственный гражданский служащий Республики Бурятия»;

• -    дана классификация должностей государственной гражданской службы Республики Бурятия и классных чинов государственной гражданской службы;

• -    определены квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для государственных гражданских служащих Республики Бурятия;

• -    урегулированы вопросы оплаты труда, поощрения и награждения государственного гражданского служащего Республики Бурятия;

• -    закреплены виды дополнительных государственных гарантий и основные условия их предоставления служащим.

Хотелось бы перечислить законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принимаемые в развитие базового закона по отдельным аспектам организации и прохождения гражданской службы. Вот только некоторые из них:

• -    Закон РБ от 22 сентября 2006 г. № 1838-III «О Реестре должностей государственной гражданской службы Республики Бурятия»;

• -    указ президента РБ от 14 ноября 2006 г. № 570 «О Правительственной аттестационной комиссии»;

• -    указ президента РБ от 3 октября 2005 г. № 488 «Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Республики Бурятия»;

• -    указ президента РБ от 14 сентября 2005 г. № 456 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Республики Бурятия».

Наряду с принятием нового законодательства идет процесс редактирования и отмены устаревших нормативных правовых актов субъектов РФ.

В течение переходного периода субъектам РФ предстояло решить ряд важных организационноправовых вопросов, связанных с определением должностных лиц, которые являются представителями нанимателя, с уточнением порядка учреждения должностей гражданской службы, статуса ранее учрежденных должностей государственной службы и замещающих их служащих, проведением квалификационных экзаменов и аттестаций, присвоением классных чинов и установлением соотношения ранее присвоенных квалификационных разрядов с классными чинами гражданской службы.

В законодательстве субъектов РФ, как правило, указывается, что представителем нанимателя для служащих органов исполнительной власти является высшее должностное лицо региона (президент, губернатор, глава администрации), для служащих законодательного собрания – его председатель, для других служащих – руководитель соответствующего государственного органа.

Представитель нанимателя может делегировать свои полномочия полностью или частично другому должностному лицу (своему заместителю, руководителю аппарата, подразделения государственной службы и кадров) путем издания соответствующего правового акта. Так, в Республике Бурятия по распоряжению правительства РБ от 23 июня 2005 г. № 365-р полномочия представителя нанимателя по утверждению должностных регламентов и заключению (переоформлению) служебных контрактов с государственными гражданскими служащими РБ, назначенными на должность президентом или Правительством РБ, их поощрению и привлечению к дисциплинарной ответственности закреплены:

• -    в Администрации президента и правительства Республики Бурятия, в республиканских агентствах, республиканских службах, находящихся в ведении правительства Республики Бурятия, иных исполнительных органах государственной власти Республики Бурятия – за заместителем председателя правительства Республики Бурятия; - за руководителем Администрации президента и правительства Республики Бурятия;

• -    в министерствах, республиканских агентствах и республиканских службах, находящихся в ведении соответствующих министерств – за министрами.

По-разному региональные законодатели под- ходят к вопросу о порядке учреждения должностей и ведения реестра должностей гражданской службы. В Республике Бурятия должности учреждены Законом о реестре, в Республике Мордовия – главой Республики. Другие субъекты РФ (Омская, Тюменская области, Республика Марий Эл, Новосибирская, Орловская) исходят из того, что реестр содержит только перечень унифицированных наименований должностей, классифицированных по государственным органам, категориям и группам, сами же должности учреждаются иными законами или нормативными правовыми актами. В Магаданской области должности гражданской службы учреждаются законом, а реестр должностей ведется администрацией области. Так, заместитель председателя уставного суда Свердловской области А.В. Гусев выражает следующее мнение: «…в современном понимании реестр должностей приобретает скорее сводно-классификационное, справочно-информационное, а не учредительное значение, поэтому уместнее поручить его оперативное ведение главе исполнительной власти региона» [1].

Думается, с такой позицией следует согласиться, т.к. спорным моментом действующего республиканского законодательства является то обстоятельство, что нередко меняющаяся структура органов исполнительной власти утверждена указом президента РБ от 7 августа 2007 г. № 486 «О структуре исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия». Соответственно каждый раз при создании нового исполнительного органа (или при его реорганизации, ликвидации) приходится вносить поправки в закон РБ «О Реестре должностей государственной гражданской службы Республики Бурятия», таким образом происходит не совсем логичная процедура: мы вынуждены «подгонять» правовой акт более высшей юридической силы (закон) под нижестоящий по иерархии правовой акт (указ президента РБ). Так было, например, при реорганизации Комитета по делам архивов Республики Бурятия в Управление по делам архивов Республики Бурятия, при ликвидации Управления племенного дела в животноводстве Республики Бурятия [4].

Говоря об особенностях гражданской службы Республики Бурятия при учете действия принципа единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъекта РФ, очень трудно выделить какие-то концептуальные специфические черты, тем более что у нас в республике стараются со- блюдать этот принцип. Так, после того, как президент РФ отменил квалификационное требование о наличии стажа по специальности не менее трех лет для старших должностей федеральной гражданской службы, на февральской сессии Народного Хурала РБ (27.02.2009 г.) внесли аналогичные поправки в закон РБ «О государственной гражданской службе Республики Бурятия». Также были внесены поправки в части представления госслужащим сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Теперь лица, замещающие государственные должности Республики Бурятия и должности государственной гражданской службы республики, а также граждане, поступающие на указанные должности, обязаны представлять сведения не только о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, но и о доходах членов своей семьи. Причем членами семьи являются супруг (супруга) и несовершеннолетние дети. Такую позицию законодателя вполне можно понять с точки зрения антикоррупционных целей, но не совсем понятно, почему именно таким образом сужен круг членов семьи. Цель, изначально заложенную в этой норме, недобросовестный чиновник может обойти, оформив, например, «серую» дачу на родителя, детей старше 18 лет.

Кроме того, гражданский служащий Республики Бурятия при прохождении службы вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную, определенную законодательством оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. В законодательстве (ни в федеральном, ни в региональном) механизм уведомления не прописан. Т.е. непонятно, носит ли порядок уведомления разрешительный характер или собственно уведомительный (в смысле информирования). Считаем, что требование о предварительном уведомлении снова продиктовано в целях предупреждения коррупции, поэтому гражданский служащий может реализовать такое право только после согласования с представителем нанимателя. Например, в аппарате Совета Федерации Федерального Собрания такой порядок уведомления прописан. В связи с этим считаем необходимым разработать проект указа президента Республики Бурятия под рабочим названием «Об утверждении порядка уведомления государственным гражданским служащим Республики Бурятия представителя нанимателя о выполнении иной оплачиваемой работы».

В сфере прохождения гражданской службы в республиканском законодательстве наиболее важными являются указы президента РБ от 14 сентября 2005 г. № 456 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Республики Бурятия» и от 25 мая 2005 г. № 270 «Об утверждения Положения о порядке работы Правительственной конкурсной комиссии, порядка и методики проведения конкурса на замещение вакантных должностей высшей и главной групп государственной гражданской службы Республики Бурятия, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом Республики Бурятия и Правительством Республики Бурятия». Эти два нормативных акта регулируют наиболее часто возникающие служебные отношения, причем своим действием они охватывают ту часть общественных отношений, которая не прописана в актах федерального уровня.

Необходимо отметить, что в области отношений по присвоению классных чинов государственным гражданским служащим Республики Бурятия предстоят существенные изменения. Это связано с недавними изменениями организационной структуры классных чинов, которая теперь ставится в зависимость от вида гражданской службы. Порядок присвоения и сохранения классных чинов гражданской службы субъекта Российской Федерации теперь должен определяться законом субъекта Российской Федерации.

В целом ядро массива законодательства о государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации сформировано, но наращивать его регулятивный потенциал еще необходимо.