О некоторых вопросах возникновения и развития института прокуратуры в государственном механизме России в дореволюционный период

The keywords are : the state ,the Prosecuter's Office,legitimacy,law an order,government departmens, history of the Prosecuter Office.

Истоки отечественного института прокурорского надзора восходят к XVIII веку. Подвергаясь перманентному эволюционированию с учетом конкретной исторической обстановки, институт прокуратуры был призван обеспечивать контроль чиновничества. Так, согласно петровской концепции прокуратуры указанный институт рассматривался в контексте обвинительной власти.

В качестве предпосылок становления прокуратуры в России относят следующие. Так, в петровский период имели место частые случаи злоупотребления в сфере государственного управления, между тем, институт прокуратуры находился в стадии зарождения, существовал в зачаточной форме.

В рассматриваемый период исторического развития существовали следующие формы надзора за деятельностью должностных лиц:

• - установление финансовой отчетности воевод;

• - учреждение должности товарищей воевод для обеспечения взаимного надзора;

• - направление дьячих и подьячих за рубеж с целью осуществления проверки деятельности послов;

  -стимулирование частных доносов.

Следует отметить, что для уголовного процесса было характерно отсутствие особых органов уголовного преследования. Существовавшая модель частного обвинения с функционированием суда и полицейских органов представлялась малоэффективной, поскольку не обеспечивала решение задачи борьбы с преступностью.

Существенное реформирование уголовного процесса произошло в результате принятия Уложения 1649 г., учредившего институт публичного обвинения в случаях, когда при совершении тяжких преступлений потерпевший отсутствовал, уголовное преследование осуществлялось от имени царя.

Таким образом, в Московской государстве существовали предпосылки кардинального реформирования надзора, осуществляемого институтами публичной власти, которые охватывали не только административную, но и уголовную сферу. Между тем, идея создания специализированного органа в Московском государстве отсутствовала.

В результате заимствования европейского опыта и его адаптации к российской государственности возникала идея создания специализированного органа, связанная с именем Петра Великого.

В качестве первоначальной формы, явившейся следствием европейского заимствования, следует рассматривать институт фискалата. Институт фискалата впервые возник в Швеции, просуществовал там длительное время, кроме того, на практике зарекомендовал себя как высокоэффективный.

Так, в результате издания указа от 5 марта 1711 г. была учреждена должность фискала, который был призван «тайно надсматривать над всеми делами государственными». В России была сформирована иерархическая система фискальных органов, которую образовывали: -городские фискалы;

• -провинциал-фискалы, которые действовали при губернаторах;

• -фискалы, учрежденные при центральных учреждениях, задачей которых являлось осуществление ведомственного контроля;

  -обер-фискал, основной задачей которого являлось обеспечение повсеместного надзора за деятельностью государственных органов на всей территории Российской Империи.

В компетенцию рядового фискала входили следующие полномочия: -осуществление уголовного преследования должностных лиц, а также лиц, уголовное преследование которых осуществлялось без частного обвинителя ввиду отсутствия потерпевшего;

-осуществление  контроля за надлежащим использованием  казенного имущества;

-осуществление  надзора  за соблюдением должностными лицами законодательства.

Следует отметить, что на практике фискалы не осуществляли формального расследования, их деятельность сводилась к «проведыванию», «доносу», «обличению». Исходя из анализа монографической литературы следует вывод о том, что фискалы были лишены достаточных полномочий для обеспечения законности и интересов казны. Указанная государственноправовая конструкция оказалась нежизнеспособной ввиду отсутствия четкого представления о сущности и пределах полномочий соответствующих должностных лиц.

Так, С.М. Казанцев отмечал в качестве недостатков института фискалов отсутствие четкого разграничения функций надзора и преследования, которые на практике не различались1.

Таким образом, поиск новых механизмов и форм государственного надзора был продиктован неудачным опытом фискалата.

Формирование правового статуса прокуратуры приходится на эпоху правления Петра I. Институт прокуратуры был заимствован Россией из Франции в результате того, что особое внимание Петра I было направлено на Сенат, где, на его взгляд, допускались вопиющие нарушения законности.

В результате издания Указа от 12 января 1722 г. были учреждены должности генерал-прокурора и обер-прокурора.

Кроме того, 18 января 1722 г. должности прокуроров были учреждены и в провинциях, а также при надворных судах.

Важно отметить, что Табель о рангах закреплял высокое положение прокуроров в системе российского чиновничества. Так, должности прокуроров были приравнены к высшему рангу судей и администраторов. Регламентом адмиралтейств-коллегии от 5 апреля 1722 г. были определены права и обязанности состоящего при указанном органе прокурора.

Наряду с указанными актами статус прокурора также был определен Указами от 27 апреля 1722 г., устанавливающих полномочия генерал-прокурора при Сенате, а также прокуроров при коллегиях, конторах и надворных судах.

Впоследствии, 17 мая 1722 г. была создана прокуратура при Святейшем Синоде, указанная дата ознаменовала создание в России основы прокурорского надзора. Компетенция прокуроров при соответствующих государственных органах ограничивалась кругом вопросов, составлявших компетенцию соответствующего органа.

Важно отметить, что для присутственных мер было характерно решение тех или иных вопросов, между тем, прокуроры не принимали непосредственного участия в производстве по конкретным делам. Основная задача прокуроров сводилась к наблюдению за производством по конкретному делу. При этом прокурорский надзор не был формализованным, не дифференцировался на стадии, следовательно, прокуроры не решали самостоятельно дела.

Изначально в компетенцию прокуратуры был включен надзор за арестантскими делами. Указанная функция была обусловлена усиливавшейся тенденцией к злоупотреблениям в среде лиц, исполнявших наказание.

Кроме того, в компетенцию губернских прокуроров входила функция контроля над финансовыми делами, которая предполагала осуществление надзора за следующими направлениями государственной деятельности: -правильное и своевременное осуществление фискальных задач, связанных с сбором платежей в государственную казну;

• -    обеспечение безубыточности производства по подрядам и откупам; -правильность финансовой отчетности, касающейся казенных средств.

Весьма непривычной с точки зрения современного понимания сущности прокурорского надзора являлась функция прокуроров присутственных мест по обеспечению служебного порядка, сводившаяся к ведению учета времени прихода на работу и ухода с работы служащих, составлению по окончании определенного периода отчетов для руководства.

К одной из ключевых функций прокуратуры рассматриваемого периода следует также отнести и надзор за профессиональной подготовкой государственных служащих в учреждениях образования. Впоследствии указанная функция была упразднена.

Система надзора в указанный период формировалась следующим образом: систему надзора возглавлял генерал-прокурор, осуществлявший высший надзор, деятельность которого на местах дополнялась прокурорами при каждом государственном органе, основная функция которых сводилась к соблюдению законности на местах.

Ряд авторов к наиболее прогрессивным отличиям института прокуратуры от ранее существовавшего института фискалата относят следующие2: -прокурорский надзор, в отличие от системы фискалата, образовывал четкую иерархическую систему, возглавляемую генерал-прокурором;

• - прокурорский надзор осуществлялся постоянно, между тем, фискалат осуществлял свои надзорные полномочия эпизодически, поскольку не был прикреплен к соответствующим присутственным местам, в отличие от прокуратуры;

• - для прокуратуры было характерно наличие превентивных полномочий, направленных на предупреждение нарушений, между тем, функция фискалов сводилась к расследованию оконченных преступлений;

• - сфера надзорной деятельности фискалата охватывала неограниченный круг лиц, надзорная функция прокуратуры ограничивалась исключительно бюрократической сферой;

• - прокурорам был свойственен открытый характер деятельности, фискалы, напротив, осуществляли свою деятельность тайно.

Резюмируя изложенное, можно сделать вывод о том, что в России был сформирован самобытный и влиятельный орган, надзорные полномочия которого охватывали любые учреждения и должностные лица, с донесением сведений о выявленных нарушениях до верховной власти.

Во время царствования Екатерины II прокуратура подверглась радикальному реформированию, затронувшему как структурные, так и функциональные аспекты рассматриваемого института. Существенные изменения коснулись полномочий генерал-прокурора, статус которого стал приравниваться к статусу главы высшей администрации. Так, генерал-прокурор совмещал одновременно функции руководителя государственных финансов, государственного хозяйства, а также внутреннего управления. При этом за прокурором сохранялись функции по представлению государственных интересов во всех судебных инстанциях.

Как утверждал А.Д. Градовский, генерал прокурор сосредоточивал в своих руках одновременно полномочия министра финансов, внутренних дел и юстиции. При этом указанные полномочия изначально реализовывались в сенате, а затем-во всех государственных учреждениях.

Следующим историческим этапом развития института прокуратуры в России является XIX век. В результате издания Указа от 8 сентября 1802 г. произошло слияние должности генерал-прокурора с должностью министра юстиции. По сравнению с компетенцией генерал-прокурора полномочия министра юстиции были существенно уже, поскольку из их состава были исключены функции общего управления. В результате реформы полномочия министра юстиции ограничивались участием в деятельности судебных органов и губернском прокурорском надзоре.

Впоследствии Сенатом были конкретизированы надзорные полномочия прокуроров. Так, в 1805 г. Сенатом было разъяснено об отсутствии у губернаторов права давать прокурорам ордера или предписания, поскольку прокуроры были непосредственно подчинены министру юстиции.

В законодательстве рассматриваемого периода прослеживается попытка государства создать оптимальные условия для независимости прокуроров на местах от администрации3.

Представляется, что окончание формирования института прокуратуры приходится на начало XIX века, после многолетних поисков наиболее эффективных инструментов публичного надзора, осуществляемого за органами государственной власти.

Следующим этап радикального реформирования института прокуратуры связан с демократическими реформами Александра II. В частности, в результате судебной реформы 1864 г. институт прокуратуры обрел содержание, сохранившееся вплоть до революции 1917 г., несмотря на отсутствие единого нормативного акта, регламентировавшего правовой статус прокуратуры.

Существенным отличием постреформенной прокуратуры от дореформенной явилось следующее:

• -на смену общему надзору за присутственными местами пришла сложная, многоаспектная функция уголовного преследования;

• -прокурор от имени государства, подчиняясь непосредственно министру юстиции, был призван обеспечить общественный порядок и неприкосновенность закона;

• -прокуроры состояли при судах, их деятельность не поглащалась судебной властью, автономное от суда существование прокуратуры преследовало достижение общих целей правосудия;

  -государственный характер прокуратуры выражался в непосредственном и полном подчинении прокуроров министру юстиции и генерал-прокурору.

Система прокурорского надзора постреформенного периода дифференцировалась на две части:

-сенатская обер-прокуратура;

-прокурорский надзор, осуществляемый прокурорами, состоящими при судебной палате и окружных судах.

Важно отметить, что указанные звенья прокуратуры функционировали самостоятельно, подчиняясь непосредственно министру юстиции. Между тем, основная нагрузка приходилась на прокуратуру окружного суда, в которой наиболее широко были сосредоточены все прокурорские функции4.

К функциям прокурорского надзора по уголовным делам, закрепленным в Уставе уголовного судопроизводства, относились: -уголовное преследование от имени государства перед судом лиц, совершивших частные и частно-публичные преступления, которые были отнесены к подсудности общих судебных мест, вплоть до исполнения приговора;

• - принятие установленных мер и предварительных заключений, а также обеспечение законности при производстве по указанным делам;

  -обеспечение справедливости и законности в ходе уголовного преследования по уголовным делам, отнесенным к подведомственности мировых судей.

В полномочия органов прокуратуры в сфере гражданского судопроизводства, закрепленные Уставом гражданского судопроизводства, входили:

• - обеспечение законности при рассмотрении гражданских дел в общих и мировых судебных установлениях;

• - полномочия по предъявлению исков в казенных и общественных интересах по отдельным категориям дел.

В сфере административного судопроизводства прокурорский надзор охватывал:

• - исполнение обязанностей по содержанию мест заключения и содержания под стражей;

• - участие в работе различных комиссий, комитетов, административных присутствий.

Таким образом, в сфере практической деятельности существовали два основных направления: обвинительное и надзорное. Во всех видах судопроизводства деятельность прокурора предшествовала разрешению дела по существу. Так, по гражданским делам вынесению судебного акта предшествовала дача прокурором заключения по делу; по уголовному делу вынесению приговора предшествовало уголовное преследование, осуществлявшееся прокурором. Таким образом, в результате судебной реформы 1864 г. прокурор стал активным представителем публичной власти перед судом при рассмотрении дел.

Подводя итоги дореволюционного этапа становления и развития прокуратуры, можно сделать следующие выводы.

В результате петровских реформ, направленных на преобразование государственного строя, остро встал вопрос об осуществлении постоянного публичного надзора за государственным аппаратом. В частности, речь шла о необходимости обеспечения интересов государственной казны и общественной безопасности.

Именно прокуратура стала оптимальным инструментом решения указанных задач. В отличие от предшествовавших институтов сенатского и местного надзора, осуществляемого губернаторами, прокуратура воплотила статус правительственного контроля, основанного на принципе иерархической подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим.

Анализ научной литературы, посвященной правовому статусу прокуратуры в дореволюционный период, позволяет сделать вывод о том, что в России в результате судебной реформы 1864 г. был сформирован принципиально иной тип прокуратуры, в основу которого была положена концепция правового государства. Указанная концепция обусловила трансформацию прокуратуры из органа государственной власти, наделенного всеобъемлющими надзорными полномочиями, в орган уголовного преследования, функционировавший в структуре исполнительной власти.

Таким образом, в качестве очевидной тенденции исторического развития института прокуратуры в дореволюционной России следует назвать ограничение сферы ее деятельности поддержанием государственного обвинения в суде и надзором за предварительным следствием и дознанием.