О предложениях по созданию международного судебного органа по защите прав и свобод граждан

Будаев К. А. О предложениях по созданию международного судебного органа по защите прав и свобод граждан // Вестник Бурятского государственного университета. Юриспруденция. 2024. Вып. 2. С. 40–49.

Как известно, наше законодательство установило правовую базу для применения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Еще в 1993 г. в Конституции РФ была заложена эта правовая база, где в части 4 статьи 15

Конституции РФ было закреплено положение, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Эти конституционные положения получили свое развитие в отдельных федеральных законах, в частности в статье 5 федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». После вступления России в Совет Европы на нашу страну стала распространяться юрисдикция Европейского суда по правам человека. 30 марта 1998 г. был принят федеральный закон № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней».

20-летию вступления в силу для Российской Федерации Конвенции о защите прав человека и основных свобод в 2018 г. был посвящен выпуск Российского ежегодника Европейской конвенции по правам человека1. На его страницах ведущие специалисты в области конституционного и международного права высказались о роли Европейской конвенции в деле защиты прав человека в России и тех проблемных вопросах, которые на протяжении 20 лет накопились во взаимоотношениях Европейского суда по правам человека и судов Российской Федерации. Вот некоторые из высказанных позиций.

А. И. Ковлер (судья Европейского суда по правам человека в отставке, заведующий Центром зарубежного законодательства и сравнительного правоведения ИЗиСП)

Имея за плечами 13-летний опыт работы судьей Европейского суда, могу засвидетельствовать, что у каждого судьи свой «образ» Конвенции и ее положений. Тем более увлекательным представляется сравнение этих «образов» по особым мнениям судей, а практически каждый из ныне действующих и прошлых судей «отметился» особым мнением по тому или иному делу.

За годы своего существования суд вынес более 20 000 постановлений, в которых раскрывается суть конвенции. Фактически на ее фоне происходит встреча двух великих правовых систем: писаного права и прецедентного права. Таким образом, расшифровка содержания конвенции и путешествие по прецедентному праву Европейского суда очень увлекательное занятие, сулящее немало открытий.

Важнейшей особенностью конвенции было и остается то, что она впервые в истории человечества воплотила мечту, которую лелеяли еще Данте и Гуго Гроций, о создании международного суда с обязательной юрисдикцией для принуждения государств к уважению прав человека как homo universalis , существа универсального, а не прикованного оковами гражданства к своему государству, — идея, реализации которой долго сопротивлялись (и продолжают сопротивляться) «суверенисты» всех оттенков. Именно поэтому конвенция была не великодушным даром государств своим гражданам, а результатом давления правозащитников на свои правительства — достаточно обратиться к истории подготовки и принятия конвенции и восьми томам Travaux preparatories .

В России у конвенции трудная судьба: периоды увлечения ею сменялись периодами неприятия и даже отторжения. Но то, что она применялась в правовой системе России на протяжении 20 лет, позволяет надеяться на необратимость процесса интеграции ее положений в отечественное законодательство и правоприменительную практику.

Д. И. Дедов (судья Европейского суда по правам человека от Российской Федерации)

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод является важным достижением человеческой цивилизации. Она представляет собой новый этап в развитии правовой культуры. То есть это прежде всего культурный феномен. Как и все достижения культуры, этот феномен переживает взлеты и падения. К нему обращаются и от него отворачиваются.

Х. И. Гаджиев (судья Европейского суда по правам человека в отставке, заведующий отделом судебной практики и правоприменения ИЗиСП)

Сколько бы времени ни отделяло нас от дня принятия Конвенции, мы не перестаем с благодарностью восхищаться мудростью составителей ее текста. Всего несколько основных прав и свобод, им провозглашенных и охраняемых, но как они мудро избраны и описаны, предлагая себя для динамичной интерпретации в исполнении Европейского суда. Конвенция поддерживает в нас веру и любовь к свободе, надежду на восстановление нарушенного права, служит источником энергии для созидания и обновления.

А. Ю. Бушев (доцент кафедры коммерческого права Санкт-Петербургского государственного университета, судья ad hoc от Российской Федерации в Европейском суде по правам человека)

Мне посчастливилось принимать участие в качестве судьи ad hoc в нескольких заседаниях Европейского суда по правам человека, окунуться в атмосферу работы суда, начиная с «гардероба» (столовой, в которой вместе трапезничают и персонал, и судьи), кабинетов руководителей суда и заканчивая восхитительной библиотекой, вобравшей в себя тематические фолианты со всего мира. Но главное, конечно же, что неминуемо притягивает, — это люди: «кадры, как известно, решают все». Высококлассным профессионалам, работающим в суде экспертам по различным правовым дисциплинам, доверено служение идее Конвенции по правам человека. Это не только удивительные специалисты, увлеченные своим делом, но и люди чрезвычайно интересные, с широким культурологическим кругозором. Разумеется, присутствуют и «человеческий фактор», взаимные симпатии, неформальные лидеры и многое другое, без чего работа такого сложного коллектива была бы уж слишком идеальной и поэтому, возможно, приторной. Роль конвенции здесь объединяющая и примеряющая.

С текстом конвенции я был знаком давно, она вызывала интерес еще в далекие студенческие годы — за много лет до присоединения к ней России. Этот интерес подогревался и тем, что идеи прав человека не только отражены в отечественной Конституции, но и поставлены ею «во главу угла» деятельности государства, они служат мерилом оценки эффективности публичной власти.

Однако не следует идеализировать ситуацию. Пресловутый «человеческий фактор» облекся в форму «судейского активизма», который подчас приводит к искажению по некоторым рассмотренным ЕСПЧ делам смысла и роли конвенции как специфического источника международного права. Недаром Конституционный

Суд России в ряде своих последних решений подчеркнул субсидиарный характер юрисдикции Европейского суда, активизировав споры о пределах вмешательства международных органов в национальную правоприменительную практику.

• А.    Х. Абашидзе (заведующий кафедрой международного права РУДН)

Конвенцию по правам человека в целом, а также в контексте участия в ней России на протяжении вот уже 20 лет необходимо оценивать в следующих измерениях:

• 1.    Участие России в конвенции способствует выполнению конституционных

• В.    Д. Зорькина, «правооткрывательный» характер деятельности судов как таковых, особенно высших — яркий след оставил канувший в Лету ВАС РФ, не говоря уже о Конституционном Суде РФ, который создан именно «открывать» право. Мне кажется, что такое изменение подхода к роли суда и значению судебной практики внутри нашей страны во многом было предопределено присоединением России к конвенции и как следствие приобщением к результатам взаимообогащения и конвергенции европейских правовых систем. Стратегически ЕСПЧ и Конституционный Суд РФ обречены на союзничество, в случае конфронтации со своими функциями в должной мере не справится ни тот, ни другой.

• С.    А. Грачева (старший научный сотрудник отдела судебной практики и правоприменения ИЗиСП)

Конвенция по правам человека, несмотря на ее межгосударственное происхождение и природу, для отечественных юристов, особенно тех, которые чтят Конституцию России и регулируемые ею права и свободы, за 20-летний период действия стала столь же «родным» базовым правовым регулятором, как и собственный Основной закон.

Для большинства юристов конвенционная проблематика видится ключевой при рассмотрении вопросов определения правового положения личности в государстве, соотношения частных и публичных ценностей/интересов, гарантий основных прав и их ограничений, взаимодействия национального и международного права.

М. А. Никонов (адвокат)

Для меня как практикующего адвоката положения конвенции и развивающей ее практики Европейского Суда — это прежде всего дополнительные аргументы, усиливающие ходатайства, жалобы, выступления в российских судах. Такой подход не всегда находит понимание у судей и сотрудников правоохранительных органов, но есть надежда, что мои попытки и попытки моих коллег рано или поздно все-таки переведут «количество в качество» и конвенция из утилитарного инструмента ad hoc станет катализатором глубинных правовых изменений в нашей стране, а конвенционные стандарты и гарантии будут задавать тон национальному правоприменению.

• В.    О. Нешатаева (доцент кафедры международного права Российского государственного университета правосудия, координатор программы HELP в России)

Европейская конвенция по правам человека является уникальным международно-правовым актом, который известен не только юристам-международникам, но и обычным гражданам.

Уникальность конвенции в том, что положения, сформулированные в середине XX века, позволяют не только обеспечивать защиту классических прав человека, но и адаптировать ее требования к новым, развивающимся сферам законодательства, где требуется защита прав личности.

С момента ратификации Россией Конвенции о правах человека в 1998 г. количество обращений наших граждан в Европейский суд неуклонно возрастало. Так, в 2001 г. ЕСПЧ обратилось 2 490 заявителей, в 2002 г. — 4 716, в 2003 г. — 6 602, в 2004 г. — 7 855, в 2005 г. — 10 009, в 2006 г. — 19 000. В 2016 г. в Европейском суде количество поступивших жалоб против России снизилось и составило

7 821, количество зарегистрированных жалоб также значительно уменьшилось, составив 5 591 [11].

Тем не менее согласно показателям работы Европейского суда по жалобам в отношении России тенденция последних 10 лет состоит в том, что, несмотря на значительное сокращение жалоб, Россия лидирует по количеству вынесенных против нее постановлений. В период с 2007 по 2011 г. наша страна была второй, а с 2012 г. стала лидером среди стран по количеству вынесенных против государства постановлений ЕСПЧ. В 2016 г. в отношении России было вынесено 228 постановлений (против 116 в 2015 г.). Это в разы превосходит показатели других стран, признающих юрисдикцию ЕСПЧ. Такая статистика привела к необходимости предусматривать в федеральном бюджете России отдельную строку на ежегодные компенсации, выплачиваемые гражданам по итогам решений ЕСПЧ. Так, в 2015 году общая сумма удовлетворенных против России жалоб составила 388 млн рублей.

Первое десятилетие вхождения России в сферу европейской судебной юрисдикции характеризовалось активным взаимодействием ЕСПЧ и российских судов по поводу внедрения общепризнанных принципов и норм международного права, развиваемых конвенцией и практикой ее толкования ЕСПЧ. Особенно значимым стало направление совершенствования судебной системы и судопроизводства в России в соответствии с европейскими стандартами [11].

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на необходимость учитывать положения Конвенции и правах человека в их истолковании данном ЕСПЧ в практике российских судов. В своем постановлении от 5 февраля 2007 г. высший орган судебного конституционного контроля подчеркнул и обязанность федерального законодателя опираться на Конвенцию о правах человека и практику ЕСПЧ при формировании отраслевого законодательства. К этим же выводам приходил и Верховный суд РФ в постановлении пленума от 10 декабря 2003 г. «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации».

Показательна, отмечает А. С. Исполинов, динамика использования решений ЕСПЧ в решениях Конституционного Суда РФ. Если в 2000–2004 гг. ссылки на решения ЕСПЧ присутствовали в 15,9 % постановлений Конституционного Суда РФ, то в 2005–2009 гг. эта цифра выросла до 39,1 %, а в 2010–2014 гг. — до 41,2 % [5].

Однако взаимоотношения ЕСПЧ и Конституционного Суда РФ пережили и период споров и расхождений. Наиболее серьезные из них связаны с тремя делами 2010–2013 гг., имевшими широкий резонанс и повлиявшими на дальнейшее развитие законодательства: дело «Константин Маркин против Российской Федерации», дело «Анчугов и Гладков против Российской Федерации» и дело «ОАО «Нефтяная компания "Юкос" против Российской Федерации». В отношении последнего дела в России многими специалистами были высказаны мнения о его высокой политической составляющей [11].

В первой половине 2022 г. в связи с началом специальной военной операции произошел выход России из Совета Европы, что повлекло за собой и отказ от признания юрисдикции ЕСПЧ [1].

К этому моменту у многих российских юристов накопилось достаточно большое количество вопросов к Европейскому суду. В частности, высказывалось мнение о политической мотивированности многих его решений. Как отметил Сергей Степашин, жители Донбасса многократно обращались в ЕСПЧ с жалобами на нарушение украинскими властями их базовых прав, гарантированных Конвенцией о правах человека, однако столкнулись с полнейшим безразличием [9].

После выхода России из Конвенции о правах человека и отказа от ЕСПЧ возник резонный вопрос — куда теперь жаловаться? По мнению сенатора РФ Андрея Клишаса, эту нишу должен занять Конституционный Суд России. Как отмечает адвокат Дмитрий Казаков, логично было бы упростить процедуру обращения граждан в Конституционный Суд, расширив его правозащитный потенциал и превратив в окончательную инстанцию по защите прав человека [1].

Поддерживая идею Дмитрия Казакова об упрощении и расширении доступа граждан к правосудию в Конституционном Суде, я хотел бы напомнить, что недавно у нас в стране произошло обратное, особенно в расширении доступа граждан к конституционному правосудию. С 1 января 2023 г. в России перестают действовать конституционные (уставные) суды в субъектах Российской Федерации, их меняют на конституционные советы при законодательных органах власти субъектов. Количество судей в Конституционном Суде РФ сократили с 19 до 11, почти в два раза. За годы своей деятельности Конституционный Суд РФ вынес более 500 постановлений, из них более 2/3 — по защите конституционных прав граждан России по их обращениям. По Конституции РФ 1993 г. состав Конституционного Суда РФ состоял из 19 судей, работали двумя палатами, в одной палате — 10 судей, в другой — 9. Основная масса решений была принята двумя палатами, как мы помним, палаты были упразднены в 2010 г., далее дела стали рассматривать всем составом из 19 судей. Так было до внесения поправок в Конституцию РФ в 2020 г., теперь состав суда состоит из 11 судей.

В соответствии с ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.1994 г. (ст. 79) решение Конституционного Суда РФ окончательно и не подлежит обжалованию. Ряд известных ученых считают, что наличие нескольких инстанций в рамках судебной системы призвано обеспечить такое ее строение, которое в наибольшей степени гарантирует суды от ошибок, позволит более тщательно анализировать как юридическую, так и фактическую сторону дела. Без такой многоступенчатой системы невозможно обеспечить реализацию права граждан на обжалование судебных решений, что не согласуется с положениями большинства международных конвенций и пактов [6].

В связи с этим у нас возникает идея, не вернуть ли обратно деятельность конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации, но уже в новом качестве: во-первых — вернуть их в список судебной системы (ст. 118 Конституции РФ), поправками в Конституцию 2020 г. они были исключены из этого списка, во-вторых — создать эти суды во всех субъектах РФ (ранее они были только в 18 субъектах РФ), в-третьих — создание и назначение судей оставить за субъектами РФ, но в обязательном порядке (ранее они были на усмотрение субъектов РФ), а финансирование передать федеральным органам власти (как мировых судей в настоящее время), в-четвертых — для них создать в Конституционном

Суде РФ апелляционные составы из трех судей (их может быть несколько). Кроме того, необходимо создать несколько составов из трех судей Конституционного Суда РФ для рассмотрения обращений граждан и запросов органов власти как суда первой инстанции, затем создать в Конституционном Суде РФ одну или две апелляционные и кассационные палаты в составе семи или девяти судей. В конце создать большую палату или пленум Конституционного Суда РФ, как принято в судах общей юрисдикции во главе с Верховным судом РФ. Тогда никакой необходимости в создании международного суда не будет. Возникает вопрос об увеличении состава судей в Конституционном Суде РФ, но я думаю, что этот вопрос можно решить, ведь поправками к Конституции РФ в 2020 г. увеличили же количество сенаторов до 200, добавив дополнительно 30 штатных единиц сенаторов.

Если это наше предложение не получит поддержки общественных органов России (Совета по правам человека при Президенте РФ и др.), высших судебных органов, органов государственной власти РФ и ее субъектов, то можно рассмотреть другие предложения Ассоциации юристов России.

Летом 2022 г. председатель Ассоциации юристов России Сергей Степашин сообщил, что создана рабочая группа для подготовки базы нового суда по правам человека. По его словам, новый судебный орган может функционировать на базе одного из трех уже существующих международных объединений — БРИКС, СНГ и Евразийское экономическое сообщество. Как считает председатель Ассоциации юристов России, такой суд должен быть свободен от всякой политической ангажированности и не зависим от всех стран-участников объединения [9].

Мы думаем, что с созданием международного суда стран БРИКС, СНГ или Евразийского экономического сообщества будут проблемы. Да, они в экономическом, политическом и в других показателях не сравнимы с Шанхайской организацией сотрудничества (ШОС). Вот показатели стран ШОС: Шанхайская организация сотрудничества создана в 2011 г. в Шанхае Казахстаном, Киргизией, Китаем, Россией, Таджикистаном и Узбекистаном. В 2017 г. к ним присоединились Индия и Пакистан, а в 2022 г. — Иран. Государствами-наблюдателями при ШОС выступают Монголия, Афганистан и Белоруссия. Заявки на этот статус также подали Бангладеш, Непал, Шри-Ланка, Камбоджа, Азербайджан и Армения. Среди государств-партнеров по диалогу Турция и Египет.

Только на государства-члены ШОС приходится 23 % общей площади Земли и 43 % населения планеты. Суммарный внутренний валовой продукт (ВВП) стран организации в 2021 г. составил 23,5 трлн долларов. В 2021 г. по сравнению с 2020 г. ВВП стран ШОС увеличился на 7,8 %, а их доля в мировом ВВП составила 24,5 %.

На страны ШОС приходится 38 % продукции мирового сельского хозяйства, 44 % мировых запасов и 31,4 % мировой добычи газа, 40 % мировых запасов и 25 % добычи нефти. Доля в мировом экспорте Шанхайской организации сотрудничества в 2021 г. 17,6 % (а в 2016 г. было 15,1 %), доля в мировом импорте стран ШОС 16,3 % (в 2016 г. — 14,2%) [4, c. 2].

Исходя из вышесказанного рабочей группе предлагаем рассмотреть вариант создания международного суда по правам человека на базе этой организации. Авторитет ШОС недавно был наглядно показан на их саммите в г. Самарканд Республики Узбекистан.