Об условиях существования коррупции в системе государственного управления

Понятие «квалифицированный государственный служащий» предполагает, что сотрудники властных органов владеют не только необходимыми в их работе профессиональными знаниями, умениями и навыками, но и ведут себя в соответствии со стандартами и нормами административной этики. Это означает, что их взаимоотношения между собой и с населением в процессе реализации управленческих решений должны соответствовать критериям высокой нравственности.

Как показывает мировой опыт, коррупция не может быть искоренена мгновенно и полностью, в реальности можно говорить лишь о снижении уровня коррумпированности власти. Причем этот процесс сокращения степени коррумпированности государственных органов во всех странах происходит в течение достаточно длительного периода, по мере усиления гражданского общества. В процессе формирования и укрепления гражданского общества этические стандарты кодекса делового поведения постепенно интериоризируют-ся государственными служащими, его ценности внедряются в их повседневную деятельность, что содействует снижению уровня коррумпированности властных органов.

Как у всякого сложного социального явления, у коррупции не существует единственного канонического определения. В документах ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Это понятие включает в себя взяточничество

(дачу вознаграждения с целью совращения лица с позиций долга), непотизм (покровительство на основе личных связей) и незаконное присвоение общественных средств для частного использования.

Государственный служащий обязан принимать решения исходя из целей, установленных законодательными актами и соответствующих культурным и моральным нормам общества. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами и действиями должностного лица. Собирая на законном основании штрафы, налоги или иные платежи, чиновник распоряжается принадлежащими государству ресурсами. Именно потому, что он может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений, и существует государственная коррупция. Так, если чиновник, обязанный по закону принять конкретное решение в отношении определенного лица (выдать лицензию на какой-либо вид бизнеса), не делает этого, создавая искусственные преграды, то тем самым он понуждает своего клиента к даче взятки. Получение взятки противоправно еще и потому, что чиновник фактически покушается на чужую собственность, пытаясь обобрать данного клиента.

К наиболее типичным формам коррупции относится оказание влияния на принятие решения в чью-либо пользу за денежное вознаграждение или в обмен на оказание услуги – так называемая «торговля влиянием»; также широко распростра- нены нецелевое использование государственной собственности; присвоение или использование в личных целях бюджетных доходов; злоупотребление властью; неправомерное использование служебной информации.

Существует характерная форма коррупции, которую называют социальной коррупцией . В этом случае коррупционные связи сплетены в единый клубок с дружескими, родственными, земляческими, национальными, групповыми, этническими и прочими социальными отношениями. Существование таких сложных взаимосвязей обусловлено исторически сложившейся системой социальных отношений, которая может трансформироваться лишь постепенно, по мере развития демократического государства и рыночной экономики.

В странах с развитыми демократическими традициями существует триединство государственной власти, капитала и гражданского общества. Гражданское общество представлено прогрессивной общественностью, организованной юридически или каким-либо иным формальным образом.

Важнейшими характеристиками гражданского общества являются справедливое демократическое законодательство, плюрализм, гласность и т.д., но успех в конечном итоге зависит от использования этих условий самими гражданами, от их активности в этом направлении. В свою очередь, гражданская позиция населения базируется на его убеждениях и нравственных установках, следовательно, значимыми чертами гражданского общества можно назвать этические аспекты противодействия коррупции. Гражданское общество умеет оказывать воздействие на власть, стимулируя или принуждая ее быть прозрачной и открытой для участия граждан в принятии управленческих решений.

Преодоление коррупции возможно только при условии равенства сил государства, бизнеса и общественности, согласованности их действий по предупреждению коррупции, т.е. речь идет о мобилизации их совместных усилий по ликвидации причин и условий возникновения этого антиобщественного явления

Механизм гражданского общества соединяет усилия прогрессивной общественности, честного бизнеса и демократического государства в целях преодоления непрозрачности власти, формирования условий для гласной, открытой деятельности всех структур. Нарушения норм этики в виде попрания прав собственности, незаконного получения закрытой информации, рекламы, сообщающей недостоверную информацию, а также взятки, хищения, коммерческий и промышленный шпионаж деформируют отношения гражданского общества. Любое ограничение свободы потребительского выбора, отталкивающее покупателей, получение выгодных заказов (на выполнение работ, на производство продукции, на оказание услуг) вне конкурсных условий, т.е., за взятку или посредством угроз, представляют собой фактический отказ от этических норм, также разрушающий гражданское общество.

Коррупцию можно рассматривать и как форму нелегального поведения, ориентированного на доход (ренту). В данном случае имеется в виду скрытый доход чиновников, который возникает при государственном вмешательстве в экономику, вызывающем искажение условий конкуренции. Речь идет об экономических, бюрократических, административных привилегиях, предоставляемых от имени государства каким-либо частным компаниям Эти привилегии искусственно создают для них более благоприятные условия функционирования.

Между тем рыночное поведение – это поведение, ориентированное на прибыль, т.е. в рыночной деятельности используются экономические возможности для извлечения доходов. Поведение же, ориентированное на доход (ренту), означает использование политических возможностей для получения доходов.

Если политическая система и государственная экономическая политика способствуют тому, что политические возможности для получения доходов больше и выгоднее экономических, то коррупция приобретает размах. В этом случае в обществе превалирует непродуктивное поведение, ориентированное на ренту, а продуктивная деятельность, направленная на получение прибыли, отстает в развитии (1). Так, если благоприятные вышеуказанные условия сулят каким-либо экономическим или социальным группам существенную материальную выгоду, то они готовы нести значительную расходы на подкуп государственных чиновников, чтобы присвоить себе экономические преимущества. Практически в каждой стране можно встретить многие примеры на эту тему из области приватизации государственной и муниципальной собственности, из системы выдачи экспортных и импортных лицензий и т.п. Следовательно, в обществе всегда присутствуют определенные общественные группы, имеющие возможность превращать в материальное или денежное богатство свой политический капитал или свой личный «капитал связей».

Если в обществе недостаточно развита демократия и политическая активность подавляется, то для политической оппозиции отсутствует возможность ответственно влиять на положение дел в стране. Это стимулирует ее представителей разменивать политический капитал на экономический: постепенно осуществляется переход от полулегитимного лоббизма к неприкрытой коррупции.

Известно, что коррупция наиболее широко распространена в странах, находящихся в условиях модернизации, переживающих переход от централизованной экономики к рыночной. Разгул коррупции, поразивший эти страны, объясняется тем, что там имеют место последствия длительного периода полного господства государства в экономике . В таких странах все еще наблюдается высокая степень концентрации политической и экономической власти в руках государства, что позволяет ему не только непосредственным образом влиять на выработку и реализацию решений, но и фактически определять их.

Роль государства усиливается и тем обстоятельством, что частный бизнес, как и раньше, надеется на сильное государство, которое якобы во всем и всегда может навести порядок. При таких взглядах на роль государства в обществе и в экономике не получают должного развития, не раскрываются в полной мере предпринимательские способности бизнесменов. Это связано с тем, что они в своей деятельности рассчитывают не столько на свои собственные силы, сколько направляют свои устремления к государству, рассматривая его в качестве опоры и защитника. В этих условиях взаимодействие государственной власти с представителями бизнеса чревато возникновением ситуаций, способствующих коррупции: чиновник, реализуя делегированные ему государством полномочия, зачастую стремится удовлетворить предпринимательский спрос на свои услуги в обмен на личную выгоду.

В условиях постоянного, довлеющего присутствия государства в экономике, а также при сложных экономических обстоятельствах, обычно сопровождающих трансформационные процессы, таких как инфляция, отсутствие отработанных рыночных механизмов, предприниматели не идут на риск долговременных капиталовложе- ний. У них формируется определенный тип экономического поведения, предполагающий расчет на большую, хотя и рискованную, прибыль только в ближайшей перспективе, – по принципу «урвать и убежать». Для подобного типа поведения также характерен поиск выгоды с помощью коррупции.

Чиновник в рамках своих функций свободен в выборе: дать или не дать разрешение на решение какого-либо вопроса, находящегося в его компетенции, – это достаточно типичная ситуация, порождающая коррупцию. Подобные ситуации распространены в случаях, когда в обществе практикуется разрешительный принцип на государственные услуги . Речь идет о предоставлении кому-либо эксклюзивных прав или льгот, например, по экспорту и импорту, по отсрочкам налоговых платежей, на лицензирование, на продление кредитных договоров, на предоставление государственных гарантий и т.п., что служит благодатной почвой для коррупции. Известен пример с ответами госслужащих на вопросы при анкетировании российских правительственных ведомств в ходе подготовки проекта концепции административной реформы. Отвечая на вопрос о полномочиях, которые, на их взгляд, необходимо придать их ведомству, чиновники чаще всего указывали на право выдачи лицензий.

Коррупциогенной может быть и ситуация, если граждане не знают своих прав на получение услуг от чиновников, а также не знают их обязанностей на предоставление этих услуг. Государственные служащие могут быть не заинтересованы в повышении информированности граждан в этих вопросах, чтобы иметь возможность «погреть руки», скажем, предоставляя услугу, которую гражданин по закону мог бы получить беспрепятственно.

Ситуация, способствующая коррупции, возникает также и в том случае, если имеет место монополия ведомств на принятие властных решений или на предоставление услуг. Указанную монополию порождают структурные особенности органов власти и неоправданная сложность бюрократических процедур. В этих условиях гражданин фактически может лишиться возможности реализовать свои права на получение, например, услуги. Это означает, что государственная власть, ограничивая и регулируя деятельность граждан, заставляет их выплачивать ей различного рода обязательные платежи и штрафы. При этом зачастую ввиду неадекватности штрафов гражданам оказывается проще уклониться от их уплаты с помощью взяток.

В условиях недостаточно развитой демократии, когда нет свободной печати, независимых общественных институтов, сильного гражданского общества, коррупция приобретает широкое распространение. Для тоталитарных режимов характерен громоздкий государственный аппарат со стабильными бюрократическими структурами, способными хорошо приспосабливаться к выживанию при самых различных трансформациях. Замечено, что чем радикальнее преобразования, тем энергичнее активизируется аппарат, стремясь к собственному сохранению. В результате на фоне быстро изменяющегося общества бюрократические институты стремительно устаревают морально, отставая от этих изменений.

В процессе своего становления современное российское государство вводило дополнительные иерархические уровни власти, таким образом реагируя на возникновение многочисленных, разноаспектных, все усложняющихся проблем При этом разросся аппарат, было сформировано огромное число различного рода координационных структур, что сделало более громоздкой систему управления и создало наиболее благоприятные возможности для распространения коррупции. Коррупция – это сигнал, означающий, что действия государственной машины неоправданны и неэффективны .

Одним из важнейших аспектов демократических преобразований государства является перестройка всей работы его административного аппарата в направлении усиления законодательной защиты прав собственности, обеспечения неукоснительного соблюдения правил рыночной игры. До тех пор, пока государство не научится всей мощью закона защищать права свободных агентов рынка, они будут искать и находить такую защиту у конкретных чиновников, для которых характерно известное рентоориентированное поведение, нацеленное на получение негласного дохода, на извлечение личной выгоды из своих административных полномочий. Именно таким образом устанавливаются связи, которые легко превращаются в коррупционные.

Неэффективность российского демократического государства проявляется во все еще несовершенной системе отбора госслужащих, что создает условия для проникновения на государственную службу лиц, которые стремятся использовать свое служебное положение в личных интересах.

Кроме того, в этих обстоятельствах существует возможность для определенных общественных групп (коммерческих или даже криминальных) пристраивать своих людей в административные структуры. Очевидно, что данная ситуация чревата широким распространением коррупции.

Согласно концепции идеальной бюрократии одного из великих социологов прошлого М. Вебера, чиновник руководствуется в своей деятельности законами и политическими установками; он не проявляет личных пристрастий и функционирует строго в пределах данных ему прав и обязанностей. При этом правовое государство выполняет роль контролирующей инстанции и может применять жесткие санкции, такие,как лишение высокого социального статуса, увольнение и т.д.

Однако реальная действительность осложнена многими обстоятельствами, которые не предполагает теория. Так, в деятельности чиновника объективно всегда присутствуют ситуации, которые не регламентированы законом и в которых он действует по собственному усмотрению. Это поведение чиновника, даже если оно рентоориентировано, не обязательно является противозаконным, оно не может рассматриваться в качестве коррупционного до тех пор, пока он не преступает закон.

Если правовая система предоставляет возможность находить такие источники дохода, значит, сама система несовершенна. Степень совершенства правовой системы зависит от институциональной среды, которая сама находится в состоянии трансформации во время глобальных общественных изменений. Следовательно, в условиях несовершенной правовой системы то, каким образом тот или иной чиновник использует предоставленную ему законом свободу действий, зависит от его внутренних этических установок. В этом смысле представляется очень важным оценить настоящее значение нравственных начал государственной службы.

Согласно концепции идеальной бюрократии, личные интересы чиновников при исполнении ими служебных обязанностей не играют какой-либо роли. Фактически же это теоретическое положение далеко от реальной действительности. На самом деле чиновники обладают чертами известного homo economicus. Это значит, что, исполняя свои служебные обязанности, чиновники проводят анализ затрат и результатов, при этом они сначала думают о себе и только потом – о других (2). Формально госслужащие нанимают- ся для обеспечения государственных функций и интересов. Однако на практике, особенно в условиях глобальных экономических и политических перемен, большая часть госслужащих бывает ориентирована на удовлетворение прежде всего собственных нужд, т.е. они служат не государству, не обществу, а себе.

Эти неутешительные выводы еще раз подтверждают, насколько большое значение имеет в деятельности государственных служащих необходимость соответствовать критериям высокой нравственности. Только в этом случае есть возможность избежать морального перерождения и профессиональной деградации аппарата государственной власти. Кроме того, учитывая роль и значение государственной власти в жизни общества, следует предвидеть опасность деструктивного влияния госслужащих как на моральные устои общества, так и на сферу экономики.