Обеспечение безопасности лиц, подлежащих государственной защите, как функция полиции

С тратегия национальной безопасности Российской Федерации1 относит к числу стратегических национальных приоритетов государственную и общественную безопасность. Достижение целей обеспечения данного вида безопасности осуществляется путем реализации государственной политики, направленной на усиление роли государства как гаранта безопасности личности и прав собственности, повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и специальных служб по защите основ конституционного строя Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, совершенствование единой государственной системы профилактики преступности, обеспечение реализации принципа неотвратимости наказания за совершение преступле- ния, а также на формирование в обществе атмосферы нетерпимости к противоправной деятельности.

В целях эффективной реализации мер по обеспечению государственной и общественной безопасности государство наделяет конкретных лиц правами по отправлению правосудия, а также полномочиями по осуществлению правоохранительной деятельности. Эти лица пользуются доверием, поскольку от их действий зависит исполнение функций государства. Кроме того, в орбиту уголовного судопроизводства ежегодно попадают миллионы людей в качестве потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного процесса. Государство, предоставляя своим гражданам возможность участвовать в этой сфере, а в некоторых случаях обязывая их становиться субъектами соответствующих правоотношений, должно создать для них условия, необходимые для эффективного выполнения поставленных задач.

В настоящее время в Российской Федерации уделяется большое внимание обеспечению безопасности судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также участников уголовного судопроизводства, которые, как показывает проведенное нами исследование, нередко подвергаются преступному воздействию в целях воспрепятствования их законной деятельности или участию в уголовном процессе. В ответ на такие действия в целях недопущения причинения вреда законным интересам этих лиц государство применяет различные механизмы воздействия на преступный элемент уголовно-правового, уголовно-процессуального, административно-правового и оперативно-розыскного характера. На наш взгляд, совокупность таких механизмов стоит рассматривать как комплексную деятельность государства по созданию надлежащих условий для отправления правосудия и осуществления деятельности правоохранительных и контролирующих органов.

Говоря об уголовно-правовых механизмах воздействия, стоит отметить, что УК РФ содержит уголовно-правовые запреты, которые направлены на предупреждение проти- воправного воздействия на должностных лиц судебных, правоохранительных и контролирующих органов, а также участников уголовного судопроизводства, они закреплены в главах 31 («Преступления против правосудия») и 32 («Преступления против порядка управления»), что является одной из гарантий соблюдения законности и прав рассматриваемой нами категории лиц. Кроме того, необходимо отметить, что УК РФ относит к отягчающим обстоятельствам совершение преступления в отношении лица в связи с исполнением им общественного долга, в том числе в виде дачи свидетельских показаний, помощи в раскрытии и пресечении преступлений (п. «б» ч. 2 ст. 105, п. «а» ч. 2 ст. 111, п. «б» ч. 2 ст. 112 УК РФ).

Подвергая анализу уголовно-процессуальные механизмы, следует уточнить, что в первую очередь их объектом являются участники уголовного судопроизводства. Так, при необходимости обеспечить безопасность потерпевшего, его представителя, свидетеля, их близких родственников, родственников и близких лиц следователь вправе в протоколе следственного действия, в котором они участвуют, не приводить данные об их личности (ч. 9 ст. 166 УПК РФ), а в целях обеспечения безопасности опознающего предъявление лица для опознания по решению следователя может быть проведено в условиях, исключающих визуальное наблюдение опознающего опознаваемым (ч. 8 ст. 193 УПК РФ), также могут применяться и иные меры обеспечения безопасности в ходе предварительного расследования и на судебных стадиях рассмотрения уголовного дела (ч. 3 ст. 11, ч. 9 ст. 166, ч. 2 ст. 186, ч. 8 ст. 193, п. 4 ч. 2 ст. 241 и ч. 5 ст. 278 УПК РФ.).

КоАП РФ в ст. 17.13 устанавливает административную ответственность, направленную на защиту общественных отношений, складывающихся в сфере обеспечения конфиденциальности сведений о защищаемых лицах и об их имуществе, а также в области защиты персональных данных лиц.

Следует признать, что применение только превентивных административно-правовых и уголовно-правовых, а также уголовно-про- цессуальных мер в ряде случаев может оказаться недостаточным, поэтому при наличии реальной угрозы преступного воздействия в отношении вышеперечисленных лиц, принимается решение об осуществлении государственной защиты в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» (далее – Закон о госзащите потерпевших и свидетелей) и Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (далее – Закон о гос-защите судей и должностных лиц). В отношении вышеперечисленных категорий лиц при наличии достаточных данных, свидетельствующих о реальности угрозы их безопасности, в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации порядком применяются меры безопасности, в связи с чем рассматриваемые лица принимают статус защищаемого лица1. Так, в период с 2006 г. по 2022 г. число защищаемых лиц, которые являлись участниками уголовного судопроизводства, составило более 39 тысяч человек, за указанный период в отношении защищаемых лиц осуществлены более 94 тысяч мер безопасности2.

Осуществление мер безопасности в отношении судей, арбитражных заседателей, присяжных заседателей, прокуроров, следователей, судебных исполнителей, должностных лиц контролирующих органов, потерпевших свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства по уголовным делам, находящимся в производстве ОВД, а также суда или Следственного комитета Российской Федерации, возлагается на органы внутренних дел, в частности на полицию.

Проблема, обозначенная в названии данной работы, логически предполагает рассуждения о прямо не названной в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г.

N 3-ФЗ «О полиции» (далее – Закон о полиции) категории «функция полиции». Следует отметить, что в юридической литературе стало аксиомой понимать функцию как практическую реализацию задачи. Так, по мнению Ю.П. Соловья, под функциями органов государственного управления понимаются взятые из общественного арсенала виды деятельности, которые необходимы для выполнения его социального назначения [13, с. 92]. В качестве другой иллюстрации данного тезиса можно привести точку зрения А.Ф. Малого, согласно которой термин «функция» используется в нормативных актах для обозначения направления деятельности органа государственной власти. Однако, как подчеркивает автор, данная категория не всегда используется законодателем при формировании компетенции государственных органов, должностных лиц, но всегда подразумевается при закреплении за участниками правовых отношений определенных полномочий [11]. Приведенные выше суждения позволяют нам сделать вывод о том, что данная правовая конструкция применяется законодателем при характеристике направлений деятельности полиции.

Ю.П. Соловей в ходе рассуждений о сущности предшественницы современной полиции пришел к следующему выводу: «Вопрос о задачах и функциях милиции – это вопрос о характере и пределах ее вмешательства в частную и общественную жизнь, и поэтому четкое их отображение в законе служит, в свою очередь, фактором последующего адекватного правового регулирования милиции» [14, с. 124]. Данное изречение и в настоящее время не теряет актуальности.

Закон о полиции включает в себя такие категории, как «назначение» и «направления», характеризующие деятельность полиции, их содержание выражает предназначение полиции, ее функции как механизма, встроенного в систему обеспечения национальной безопасности, а также роль и место в структуре правоохранительных органов.

Назначением современной полиции является защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности. В ст. 2 Закона о полиции имеется указание на девять основных направлений деятельности полиции, одним из которых является государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также иных защищаемых лиц (далее в качестве равнозначного – государственная защита). Таким образом, считаем возможным говорить о государственной защите как об одной из функций, реализуемых полицией.

Далее предпримем попытку рассмотреть государственную защиту как элемент полицейской деятельности.

О.И. Бекетов, В.И. Сургутсков, О.Ю. Филиппов считают, что полицейская деятельность – это деятельность соответствующих органов государственной, а также муниципальной администрации, направленная на поддержание общественного порядка и противостояние опасностям, угрожающим обществу и отдельным лицам. Такая деятельность включает комплекс организационных, управленческих, ограничительных, принудительных и других актов, выраженных в форме официальных действий, решений, мероприятий и других мер. Последние должны осуществляться в соответствии с принципом верховенства права и этическими принципами гражданского демократического общества посредством применения превентивных и при необходимости репрессивных методов работы полиции и других органов, осуществляющих полицейские функции [2, с. 9].

Ю.П. Соловей, раскрывая содержание полицейского права, определяет полицейскую деятельность как деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц) и иных уполномоченных на то субъектов, осу- ществляемую в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства, сопряженную с непосредственным вторжением (гласным, принимающим форму принуждения, либо негласным) в права и свободы физических и юридических лиц и протекающую вне рамок уголовного и уголовно-исполнительного процессов [12, с. 9]. О.И. Бекетов дополняет данное определение указанием на то, что эта деятельность сопряжена с отражением опасности, предупреждением и пресечением правонарушений [3, с. 16]. Очевидно, что государственная защита как правовой институт полностью охватывается полицейским правом в таком понимании. В качестве обоснования высказанного нами тезиса отметим следующее.

Во-первых, деятельность по осуществлению государственной защиты осуществляется специальными органами и подразделениями. Так, в 2008 г. в соответствии с пп. «б» п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 6 сентября 2008 г. N 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» в органах внутренних дел Российской Федерации в пределах их установленной штатной численности на базе подразделений по борьбе с организованной преступностью созданы подразделения по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите.

В целях реализации данного Указа Президента Российской Федерации приказом МВД России от 12 сентября 2008 г. N 795 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 6 сентября 2008 г. N 1316» созданы Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, МВД России, центр по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, МВД России, а также центры (группы) по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, МВД России, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации.

Основной задачей специально созданных подразделений полиции по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите (далее – подразделения ГЗ), является защита жизни и здоровья лиц, в отношении которых в установленном порядке принято решение о применении мер государственной защиты, а также обеспечении сохранности их имущества. В соответствие с положениями приказа МВД России от 31 марта 2023 г. N 199 «Об утверждении Перечня оперативных подразделений органов внутренних дел Российской Федерации, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность» подразделения ГЗ имеют статус оперативных и могут осуществлять оперативно-розыскную деятельность в полном объеме, предусмотренном Федеральным законом от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – Закон об ОРД). Как справедливо отмечает В.А. Гусев, на современном этапе комплекс прав оперативных подразделений полиции регламентирован двумя основными законодательными актами: Законом об ОРД и Законом о полиции. Безусловно, основной перечень этих прав и юридический базис их реализации содержится в Законе об ОРД, однако Закон о полиции также включает ряд весьма прогрессивных норм, значительно расширяющих и дополняющих права оперативных подразделений полиции. Автор делает вывод, что правовые положения полицейского законодательства достаточно гармонично восполняют некоторые пробелы оперативно-разыскного закона [6, с. 123].

В настоящее время подразделениям ГЗ удалось достигнуть определенных успехов в обеспечении безопасности защищаемых лиц. За достаточно непродолжительный период их существования сформировано определенное кадровое ядро, обладающее потенциалом для решения поставленных задач, во многих подразделениях созданы отделения физической защиты, непосредственно осуществляющие личную охрану, обеспечивается психологическое сопровождение защищаемых лиц, на должном уровне организовано взаимодействие с другими правоохранительными, контролирующими и судебными органами, а также внутриведомственное взаимодействие. Кроме того, подразделениями ГЗ совместно с научным сообществом разработаны опреде- ленные организационно-тактические приемы реализации мер безопасности и осуществления оперативно-розыскных мероприятий, осуществляемых в целях недопущения криминального воздействия на защищаемых лиц.

Во-вторых, рассматриваемая нами деятельность направлена на противостояние опасностям, угрожающим обществу и отдельным лицам, в частности лицам, подлежащим государственной защите, указанным в соответствующих законах, и сопряжена с предупреждением и пресечением правонарушений в отношении них. Исчерпывающие перечни лиц, подлежащих государственной защите, определены в ст. 2 Закона о госзащите судей и должностных лиц и в ст. 2 Закон о госзащи-те потерпевших и свидетелей.

В-третьих, деятельность по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, включает комплекс организационных, управленческих, ограничительных, принудительных и других актов, выраженных в форме официальных действий, решений, мероприятий и других мер.

Примером выражения данного признака является принятие органом, осуществляющим меры безопасности, решения о применении конкретных мер безопасности, указанных в профильных законах (ст. 5 Закон о госзащите судей и должностных лиц, ст. 6 Закона о госзащите потерпевших и свидетелей). Так, в соответствие с ч. 4. ст. 18 Закона о госзащите потерпевших и свидетелей орган, осуществляющий меры безопасности, избирает необходимые меры безопасности и определяет способы их применения. Законодательные положения предполагают выбор конкретной меры или совокупности мер безопасности, основой такого выбора будет являться анализ ряда факторов, таких как степень угрозы, сведения о личности защищаемого лица и «угрозоносителей» и др. Таким образом, решение принимается на усмотрение должностных лиц такого органа, посредством принятия акта правоприменения, находящего выражение в постановлении об избрании меры безопасности. По мнению Н.Н. Цуканова, усмотрение можно охарактеризовать как правовое явление, возникаю- щее при наличии у субъекта правоотношения возможности или необходимости принимать юридически значимые решения на основе выбора [18].

Постановление об избрании меры безопасности можно отнести к индивидуальному акту управления, под которым в административно-правовой доктрине понимается основанный на законе юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное индивидуальное дело, обладающий государственно-властным характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченным на то субъектом управления (чаще всего это органы исполнительной власти или их должностные лица) в соответствии с установленной процедурой [16, с. 7].

Кроме того, его также можно охарактеризовать как внешний индивидуальный, под которым в юридической литературе понимается влекущий правовые последствия, а также иные юридически значимые решения акт, вынесенный субъектом управления в отношении определенных лиц за рамками должностного взаимодействия [10, с. 101].

Также считаем важным обратить внимание на положения, установленные Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне», согласно которым сведения о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах деятельности по обеспечению безопасности лиц, в отношении которых принято решение о применении мер государственной защиты, данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения, а также отдельные сведения об указанных лицах относятся к государственной тайне. В связи с этим акты управления, издаваемые в сфере государственной защиты, могут носить негласный характер. Как справедливо отмечает М.С. Десятов, подробно исследовавший акты правоприменения в оперативно-розыскной деятельности, факт наличия ограничительного грифа на правоприменительном акте не является препятствием к его исполнению и использованию в правоприменительной деятельности оперативно-разыскных органов [7, с. 126]. Выписки из постановления о применении мер безопасности, имеющего ограничительный гриф, могут направляться заинтересованным лицам с соблюдением требований конфиденциальности сведений, содержащихся в них.

В-четвертых, деятельность по осуществления государственной защиты сопряжена с непосредственным вторжением в гласной либо негласной форме в права и свободы физических и юридических лиц. Ю.П. Соловей пришел к выводу, что мера вторжения в сферу личной свободы гражданина, заключенная в том или ином полицейском правомочии, должна быть пропорциональна социальной ценности той законной цели, ради которой предоставляется данное правомочие [15, с. 21]. Мы считаем, что социальная значимость деятельности по осуществлению государственной защиты не должна ни у кого вызывать сомнения в связи с ее направленностью на защиту жизни, здоровья и имущества конкретных лиц, участвующих в отправлении правосудия и осуществляющих правоохранительные и контролирующие функции.

Объектами, в отношении которых осуществляется такое вторжения в рассматриваемой нами сфере полицейской деятельности, будут являться как сами защищаемые, так и лица, от которых им поступают угрозы, а также предприятия, учреждения и организации, в адрес которых органами, обеспечивающими государственную защиту, направлены решения, принятые в соответствии с их компетенцией.

Законодательством предусмотрен обширный инструментарий, позволяющий решать задачи обеспечения безопасности защищаемых лиц и нейтрализации поступающих в их адрес угроз. Так, наряду с защитными мероприятиями, к компетенции подразделений ГЗ отнесено выявление, предупреждение и пресечение преступлений, связанных с угрозой посягательства на жизнь, здоровье и имущество защищаемых лиц. В целях успешного решения указанных задач в соответствии с Законом о госзащите потерпевших и свидетелей и Законом о госзащите судей и должностных лиц могут проводиться оперативно-розыскные мероприятия (далее – ОРМ) в порядке, установленном Законом об ОРД, где в ч. 5 ст. 7 в качестве одного из оснований для проведения ОРМ установлено постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц. По нашему мнению, это обусловлено тем, что обеспечение безопасности защищаемых лиц будет неполноценным без применения оперативно-розыскных мер, которые стоит рассматривать как важный и необходимый составной элемент такой деятельности. Осуществление подразделением ГЗ только мер безопасности не всегда может позволить нейтрализовать поступающие угрозы. Достижению этой цели может способствовать деятельность, направленная на привлечение к уголовной ответственности лиц, от которых эта опасность исходит. Тайный характер их действий обуславливает необходимость применения негласных сил, средств и методов. Ярко и убедительно об этом говорит В.А. Гусев, справедливо отмечая, что оперативно-розыскные силы, средства и методы являются уникальным инструментарием, позволяющим негласно проникать в асоциальную среду и конспиративно выявлять противоправные намерения потенциально опасных для общества граждан [5, с. 13].

Однако, не умаляя значимости проведения ОРМ в решении задач осуществления государственной защиты, посредством проведения которых может положительно решаться задача нейтрализации угроз защищаемым лицам, выразим солидарность с мнением Д.А. Воробья и А.А. Зарубина, согласно которому ОРМ являются обеспечивающей частью применяемых мер безопасности [4]. Действительно, меры безопасности, представляющие собой совокупность мероприятий организационного, информационного, защитного, процедурного, режимного характера, являются основным средством обеспечения безопасности защищаемых лиц.

А.В. Куянова указывает, что для норм полицейского права действует принцип обязывания – или обязательно действовать определенным образом, или обязательно не дей- ствовать определенным образом [9, с. 40]. В рассматриваемой нами в рамках статьи деятельности данный принцип проявляется в целом ряде законодательных предписаний.

Во-первых, орган, осуществляющий меры безопасности, вправе требовать от защищаемых лиц соблюдения условий применения в отношении их мер безопасности, выполнения законных распоряжений, связанных с применением указанных мер. Так, одним из элементов правового механизма применения мер безопасности является заключаемый в соответствии с гражданским законодательством договор между органом, осуществляющим меры безопасности, и защищаемым лицом, в котором определяются условия применения избираемых мер безопасности, а также права и обязанности органа, осуществляющего меры безопасности, и защищаемого лица при их применении [8, с. 125]. В практике подразделений ГЗ нередко встречаются случаи нарушения защищаемыми лицами условий применения мер безопасности, поэтому сотрудникам необходимо на постоянной основе проводить индивидуальную профилактическую работу с защищаемыми лицами. Кроме того, на наш взгляд, в такой работе усматриваются определенные элементы полицейского надзора. О.И. Бекетов, детально исследовавший проблемы данного комплексного правового института, к числу его особенностей относит субъектный состав полицейских надзорных органов (служб, подразделений), правоохранительный характер, специальные правовые средства принудительного обеспечения и методы, негласное (оперативно-розыскное) обеспечение, строго определенные объекты [1, с. 9]. Все эти признаки находят отражение в деятельности подразделений ГЗ по проверке соблюдения условий применения мер безопасности.

Во-вторых, в обоих профильных федеральных законах нормативно установлено, что решения органов, обеспечивающих безопасность, принятые в соответствии с их компетенцией, обязательны для исполнения должностными лицами предприятий, учреждений и организаций, в адрес которых они направлены, однако упоминание об ответ- ственности таких должностных лиц встречается только в Законе о госзащите судей и должностных лиц. Анализ уголовного закона и КоАП РФ позволяет констатировать отсутствие норм, устанавливающих какую-либо ответственность за неисполнение решений органов, обеспечивающих безопасность защищаемых лиц. Как справедливо отмечает И.Л. Трунов, обязанность, не закрепленная ответственностью за невыполнение этой обязанности, остается декларацией [17, с. 18]. По нашему мнению, данный пробел в нормативном регулировании требует научной проработки и последующего законодательного закрепления норм об ответственности за неисполнение законных требований соответствующих органов.

В-пятых, отметим, что эффективная деятельность полиции по обеспечению безопасности защищаемых лиц, как и любая деятельность правоохранительных органов, немыслима без надлежащего правового регулирования. В Российской Федерации создана обширная законодательная и подзаконная правовая основа деятельности полиции и иных правоохранительных органов по обеспечению безопасности судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также участников уголовного судопроизводства, которая обладает определенным внутренним единством. Следует обратить внимание на тот факт, что общественные отношения, возникающие в сфере государственной защиты, помимо двух профильных законов в той или иной степени подвергаются правовой регламентации более чем в 10 федеральных законах. Кроме того, МВД России как органом, осуществляющим меры безопасности, в пределах своих полномочий издаются приказы, регламентирующие организацию и тактику осуществления мер безопасности.

На основании изложенного мы приходим к выводу, что всю совокупность действий подразделений государственной защиты можно отнести к полицейской деятельности как элементу полицейского права.

Подводя итог сказанному, можно утверждать, что деятельность полиции по государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц как составная часть деятельности государства по обеспечению государственной и общественной безопасности относится к числу приоритетных направлений государственной политики, а ее обеспечение является разновидностью государственно-управленческой деятельности, в которой реализуются различные по своей правовой природе правоотношения: административно-правовые, уголовно-правовые, гражданско-правовые, уголовно-процессуальные и оперативно-розыскные.