Образование Забайкальского края как способ повышения федеративной устойчивости

В опросы оптимизации федеративного устройства являются актуальными для многих современных государств не только федеративного, но и унитарного политико-территориального устройства. В условиях усложняющихся политических отношений и демократизации ни одно сверхцентрализованное государство не способно осуществлять всю полноту необходимых функций только при помощи своих представителей. В современных государствах с унитарным типом политико-территориальной организации для оптимизации управления используется деволюция – передача полномочий от вышестоящего органа к нижестоящему, определяющая максимальный предел децентрализации, до которого унитарное государство может дойти, не превращаясь в федерацию. Вариантов деволюции может быть бессчетное множество – от ограниченного самоуправления до весьма широких прав автономии. Примерами деволюции могут служить политическая практика Великобритании, заключающаяся в передаче Шотландии и Уэльсу значительных полномочий в сфере исполнительной власти при сохранении в компетенции центра внешней, оборонной и финансовой политики; тенденции «федерализации» в Испании и Франции¹.

Современные федеративные государства также не представляют собой застывшую институциональную форму. Структурное преимущество федерации заключается в адаптивности, способности быстро и гибко реагировать на новые внутренние и внешние вызовы. Современное федеративное государство балансирует между центростремительными и центробежными тенденциями, между интегративно-унификационным началом и укреплением самостоятельности и разнообразия субъектов.

МАТАФОНОВА Юлия

Управляемость РФ как федеративного государства напрямую зависит от качественных и количественных характеристик входящих в нее субъектов. В состав РФ до начала политики укрупнения входило 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. В результате объединительных процессов число субъектов РФ сократилось до 83, произошла ликвидация сложносоставных субъектов, что способствовало оптимизации управления федеративным государством и росту федеративной устойчивости его субъектов.

Субъекты конституируют федерацию и обладают определенным конституционноправовым статусом, который и отра-жает его суверенную государственность. Федеративная устойчивость может быть рассмотрена как политическая категория, характеризующая принципы взаимоотно-шений между федеративным центром и субъектом федерации.

Федеративная устойчивость субъекта федерации обусловлена рядом факто ров. Ее параметры разнообразны и зави-сят от исторических, географических, национально культурных, геополитиче ских и других особенностей.

В системе современных политико -социальных процессов факторы, воздей ствующие на федеративную устойчивость субъекта РФ, можно дифференцировать на укрепляющие и подрывающие ее основы. К первой группе исследователи традици -онно относят рационально выстроенную политику федеративного центра по отно шению к субъектам1. К факторам, под -рывающим федеративную устойчивость, относят социально политические явле ния, нарушающие установленный поря док разработки и принятия политических решений, проявляющиеся как на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов. Примером такого явления может слу-жить коррупция. О.В. Лобцова указывает, что «в центрах сосредоточения наиболее влиятельных властных институтов (как правило, столицах государств и субъектов федерации) сложившаяся коррупцион-ная политическая сеть становится столь труднопреодолимой, что превращается в нечто совершенно естественное и при вычное, извращая тем самым не только основы государственности, но и психоло гию отношений, формирующихся между управляющими и управляемыми»2.

Отсутствие потенциальной конфликт ности нормативной базы федеративных отношений и последовательная, рацио -нально выстроенная политика федера тивного центра на основе оптимального сочетания централизации и децентрали зации являются определяющими фак торами, стабилизирующими политико территориальное устройство федератив ного государства.

До начала объединительной политики особенностью территориального устрой ства Читинской обл. являлось включение в состав ее территории Агинского Бурятского автономного округа (АБАО), что порож-дало некоторую правовую неопределен ность и проблемность (парадоксальность) выстраивания федеративных отноше ний. С одной стороны, взаимоотношения между Читинской обл. и АБАО квалифи цировались как политические отношения равноправных субъектов федеративного государства, т.к. Устав области3 провозгла-шал их выстраивание с учетом взаимных интересов на договорной основе в соответ ствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принятыми обязательствами.

С другой стороны, в соответствии со ст. 102 Конституции РФ соглашение между субъектами федерации об изме нении их границ подлежит утверждению Советом Федерации4. В то же время дого-вор между органами государственной вла сти Читинской обл. и АБАО был утверж ден лишь Читинской областной думой5, что указывало на иерархичность полити ческих отношений и позволяло характе ризовать их не только как федеративные, но и как внутрисубъектные.

Согласно Уставу Читинской области законы области в части полномочий, переданных области АБАО, являлись обязательными для исполнения на терри тории АБАО. Соответственно, политиче ские отношения между Читинской обл. и АБАО определялись как отношения орга нов государственной власти субъекта РФ и входящей в его состав административно территориальной единицы.

Возникал ряд закономерных вопросов: может ли в принципе один из равноправ ных субъектов федерации входить в состав другого? Если он полностью сам реали -зует свои права, то каков смысл вхожде ния? Если часть прав передается другому субъекту, то, строго говоря, равноправия уже нет.

В 2006 г. был инициирован объединительный процесс Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа.

В соответствии с приоритетными направлениями деятельности федеральных и региональных властей по образованию Забайкальского края можно выделить следующие этапы в объединительном процессе.

• 1.    Предварительный (конец 2003 – апрель 2006 г.) – активизация процесса политической управляемости субъектов РФ, в т.ч. и в связи с оформлением правовой базы процесса укрупнения. Постепенный переход проблемы укрупнения субъектов РФ из плоскости научных и политических дискуссий в плоскость политической практики.

• 2.    Организационный (5 апреля 2006 – середина января 2007 г.), в течение которого на всех уровнях была сформирована сеть по проведению референдума, шла подготовка к печати информационных материалов, разработка концепции информационной разъяснительной работы. В регионе создана двусторонняя рабочая группа для изучения опыта других регионов и организации подготовки к проведению референдума.

В июне–июле 2006 г. состоялись заседания двусторонней рабочей группы по объединению Читинской обл. и АБАО, в которых принимали участие руководители исполнительных и законодательных органов власти области и округа, экономисты и финансисты. В качестве основных направлений по дальнейшей подготовке объединения главы субъектов установили:

• 1)    подготовку документов, необходимых для организации референдума;

• 2)    определение концепции объединения;

• 3)    начало агитационной работы с населением области и округа;

• 4)    согласование даты проведения референдума, формулировки вопроса, который будет выноситься на референдум, и названия нового субъекта РФ.

Основной задачей дальнейшей организационной работы была признана подготовка совместного обращения в Администрацию Президента РФ за поддержкой предложенных инициатив. В июле регион посетил полномочный представитель Президента России в Сибирском федеральном округе А. Квашнин, одобривший как саму идею объединения, так и подготовительные работы по проведению референдума.

• 6    октября 2006 г. на внеочередном заседании Читинской областной думы единогласным решением депутатов принят проект обращения к президенту Владимиру Путину по поводу образования нового субъекта РФ в результате объединения Читинской обл. и АБАО. В обращении был сформулирован вопрос, предлагаемый к вынесению на референдум: «Согласны ли Вы, чтобы Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации – Забайкальский край, в составе которого Агинский Бурятский автономный округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации?» Однако дата проведения референдума была определена только после положительного ответа президента РФ. 15 декабря 2006 г. областная и окружная думы приняли постановления о назначении даты референдума на 11 марта 2007 г. и «Об обращении к жителям Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа».

3. Агитационно-разъяснительный (середина января 2007 г. – 11 марта 2007 г.), включивший два основных направления деятельности: непосредственно агитационную кампанию, направленную на разъяснение населению аргументов в пользу объединения, и аналитическую работу, включающую изучение общественного мнения по поводу объединения. По словам вице-губернатора Читинской обл. В.П. Буянова, проведенные социологические замеры свидетельствовали о постепенной поляризации гражданско-политических позиций забайкальцев.

27 декабря 2006 г. Избирательная комиссия Читинской области зарегистрировала группу участников референдума Читинской обл., образованную по инициативе губернатора, в которую вошли 28 чел., в т.ч. представители исполнительной и законодательной власти, творческой интеллигенции, традиционных конфессий, научных кругов и диаспор Читы.

Если в конце августа — начале сентября 2006 г. около 11% населения региона были против объединения, то в начале февраля это число выросло до 18%. Вместе с тем увеличилось и число сторонников — с 40% в августе 2006 г. до 49—50% в феврале. На этом этапе продолжилась агитационная работа в региональных СМИ. 25 января 2007 г. в Читинской обл. с рабочим визи-том побывал полномочный представитель Президента РФ в СФО А. Квашнин.

К разъяснительной работе была привле -чена созданная при Читинской областной думе Общественная молодежная палата и студенческая молодежь города.

Столь активная агитационная деятель ность обеспечила превышение порога необходимой явки. По данным областной администрации, на 14.00 явка избирателей на читинском референдуме по объедине нию с АБАО составила 55,36%, в Тунгиро-Олекминском районе на участки к этому времени пришли 85,29% избирателей.

По итогам голосования в информаци онный центр избирательной комиссии Читинской области поступила инфор мация о 42,89% бюллетеней, внесенных в протоколы отчитавшихся участковых избирательных комиссий по проведению референдума об объединении региона с АБАО. Из них 227 570 избирателей, или 90,83%, подали свои голоса за объедине-ние; 21 112 избирателей, или 8,43%, выска-зались против объединения; зафиксирован 1 871 недействительный бюллетень.

Объединение Читинской обл. и АБАО стало закономерным политическим про цессом, способствующим упорядочению федеративных отношений и повышению федеративной устойчивости субъекта РФ. Наличие сложносоставных субъек тов в РФ — фактор, дестабилизирующий устойчивость федеративной системы. Практика их ликвидации, в т.ч. и путем образования Забайкальского края, спо-собствует сглаживанию проблем управ ляемости региона и сохранению госу дарственной целостности.

Политика ликвидации сложносостав ных субъектов РФ соответствует тра дициям российского государственного управления и традиционному российскому политическому сознанию, основанным на системе сильной власти. Российские исследователи склонны отождествлять практику укрупнения субъектов РФ с политикой централизма, или реконсти туционализации, и с перераспределением полномочий в системе «центр — регионы». Зарубежные авторы акцентируют внима ние на выстраивании федерализма с рос сийским лицом. Ф. Хэнсон характеризует намерения В.В. Путина по усилению кон -троля центра над субнациональными пра вительствами как построение федерации с российским лицом, то есть с сильными элементами контроля со стороны центра1.

Рассмотренные этапы образования Забайкальского края показывают специ фику правосубъектных отношений в рам ках российской федеративной системы. Субъект РФ обладает правом участия в изменении собственного конституцион ного статуса. Однако поэтапный процесс образования Забайкальского края позво ляет характеризовать его как относитель ное, или потенциальное. Оно может быть реализовано только в конкретном право отношении при наличии юридического факта, в качестве которого де юре может выступать совместное обращение орга нов государственной власти Читинской обл. и органов государственной власти АБАО к президенту РФ. Де - факто обра -зование нового субъекта РФ в результате объединения Читинской обл. и АБАО с наименованием «Забайкальский край» инициировано федеральным центром в рамках политики укрупнения субъектов РФ, выстраивания вертикали власти, по строения эффективной федерации и укре пления федеративной устойчивости.

Тем не менее особенности российского федеративного устройства таковы, что федеративная устойчивость не может быть обеспечена путем простого сокращения числа субъектов и унификации их прав.

В данном случае ликвидацию сложносо ставногосубъектаРФнельзярассматривать как простое поглощение традиционного национально - территориального образова -ния административно территориальным. По сравнению с другими автономными округами, потерявшими статус субъекта РФ, АБАО прошел путь трансформации в национально территориальную единицу в составе сформированного субъекта РФ, добившись существенных преимуществ и особого статуса.