Образовательная политика развивающихся стран: нормативно-правовой аспект

В статье на основе анализа нормативно-правовых актов в сфере образования рассматриваются особенности образовательной политики государств Азии и Африки, принадлежащих к религиозной и традиционной правовым семьям. Подчеркивается, что в этих странах набирает силу тенденция к осуществлению глубоких качественных изменений в сфере народного образования.

В странах традиционной и религиозной правовых семей, для которых характерны преимущественно неразвитые социальная и экономическая инфраструктуры, большое внимание уделяется начальному профессиональному и дополнительному обучению, переквалификации работников, а также вопросам повышения квалификации. Здесь силу закона имеет нормативный акт, исходящий от государственного исполнительно-распорядительного аппарата, что можно объяснить действием сильных патриархальных традиций, неурегулированностью отношений образования на законодательном уровне либо отсутствием профильного закона.

Для системы традиционного и религиозного права характерным источником права об образовании является закон, но чаще всего органы государственной власти принимают не сам закон (как нормативный акт, отражающий общие направления политики в данной сфере, и его декларативные предписания), а планы социально-экономического развития страны на трех-пяти-десятилетний период, где область образования представлена достаточно широко и подробно. Такие планы, как руководящие направления, одобренные высшим руководством страны или парламентом, имеют практически ту же силу, что и законы. Конкретизация направлений развития образования находит отражение в планах развития отдельных видов образования и принятых во исполнение данных планов постановлениях министерства образования, директивах министра. Закон парламен та выступает как первичный нормативный акт, содержащий не только доктринальные и декларативные, но и нормативно-обязательные, императивные положения. Распоряжения и постановления министерства — как конкретно-обязательные, распорядительные предписания.

Источники права в религиозном обществе

Одна из характерных черт развития народного образования в Азии заключается во внедрении планирования. Несмотря на различные уровни развития политических и экономических систем, почти все страны составляют планы развития, в том числе и для системы образования. При национальных министерствах образования созданы государственные органы по планированию. В большинстве стран план развития образования является частью плана социально-экономического развития, хотя проблемы органичной увязки одного со вторым еще далеки от решения. Реальное содержание плановой деятельности в отдельных странах зависит от их социальной ориентации, избранного пути, достигнутого уровня развития, конкретного влияния двух мировых общественных систем.

В настоящее время в конституциях, законах и других документах азиатских и арабских стран зафиксированы следующие положения:

• а)    всеобщее право на образование, включая женщин, без расовой и религиозной дискриминации;

• б)    начальное образование взрослых, ликвидация их неграмотности;

• в)    распространение образования в деревне;

• г)    тесная связь планов образования с планами социально-экономического развития, его совершенствование, внимание к его профессиональным аспектам¹.

Во исполнение данных проектов на территории большинства азиатских и арабских стран проводятся реформы образования.

В Турции достигнуто соглашение об увеличении срока обязательного обучения с 5 до 8 лет. Таким образом, оно будет включать в себя еще 3-летний период промежуточного образования. Однако в настоящее время обязательным является только пятилетнее начальное обучение. И хотя стоимость этого проекта, ведущего к значительному росту числа учащихся в школе, в стране с высокими демографическими показателями огромна, увеличение срока обязательного обучения до 8 лет может быть осуществлено уже в 2005 г.

Впервые за период с 1980-х гг. государственная политика Пакистана настроена на всемерный — организационный, финансовый и кадровый — охват всех ступеней и форм обучения. К данному вопросу привлечено внимание не только гражданского общества с его организационным и образовательным потенциалом, но и религиозных структур — исламских школ.

После установления Палестинской автономии здесь в 1994 г. начались действия по развитию и внедрению новой образовательной системы и учебных программ.

Несмотря на то что система управления образованием в Саудовской Аравии была сформирована в 1953 г., лишь сегодня она признала необходимость интеграции промышленных технологий в сферу образования в качестве элемента, направленного на реализацию политики глобализации.

В Объединенной Арабской Республике в 1998 г. разработана новая программа развития народного образования и подготовки национальных кадров, необходимых для развивающейся экономики страны. Предполагается несколько сократить количество гуманитарных факультетов в вузах и расширить факультеты, готовящие технических специалистов для промышленности, врачей, преподавателей. Разработаны предложения по улучшению системы начального и среднего общего образования. Срок обучения в начальной школе сокращен с 6 до 5 лет. В подготовительных (следующих за начальной) школах срок обучения сохраняется прежним — 3 года. Выпускники этих школ могут поступить в среднюю школу (также 3 года обучения), а затем в вуз. Созданный специальный координационный центр занимается распределением оканчивающих эти школы и направляет их в центры по подготовке рабочих средней и высшей квалификации, в средние технические школы, на курсы по подготовке учителей начальных школ и в общеобразовательные средние школы для последующего продолжения образования в вузах.

Согласно национальному плану образования Бангладеш к 2005 г. должно быть завершено осуществление всеобщего начального образования детей. В докладах, зачитанных ранее на сессиях Международной конференции по образованию, представитель Бангладеш указывал на трудности и проблемы, с которыми приходилось при этом сталкиваться: отсутствие эффективных механизмов по выполнению программ развития образования, социальные препятствия на пути обучения девочек, бедность семей, неадекватные методы управления, нехватку подготовленных кадров и т. д.2

Источники права в традиционном обществе

Проблемы образования принадлежат к числу ключевых проблем общественного развития в странах Африки. Значительное расширение и радикальное обновление систем образования, унаследо- ванных от колониализма, резкий подъем образовательного и культурного уровня всего народа, формирование кадров государственного аппарата и интеллигенции, преданных идеалам национального освобождения, создание собственного научнотехнического потенциала являются для этих стран задачами первостепенной государственной важности, от решения которых во многом зависят перспективы социально-экономического развития.

В Кении в 1982 г. было принято решение о переходе от прежней 13-летней (7 + 4 + 2) общеобразовательной средней школы к 12-летней (6 + 4 + 2). Переход к новой 12-летней структуре был завершен в 1985—1988 гг.

Народная Ассамблея Республики Мозамбик в 1983 г. приняла закон о новой национальной системе образования, в основе которой лежит 12-летняя общеобразовательная школа: 7 лет — начальная школа, 3 — неполная, 2 — полная средняя школа (предуниверситетский курс)3.

В Зимбабве, вставшей в 1980 г. на путь независимости, к концу 1980-х гг. сложилась следующая образовательная система: дошкольные учреждения для детей от 3 до 5 лет; начальная школа со сроком обучения 7 лет; средняя школа — 6 лет (2 года — младшая, 2 — среднего уровня, 2 года — полная, дающая подготовку к поступлению в университет).

В Танзании структура общеобразовательной школы в 1980-х гг. осталась прежней, однако произошли большие изменения в содержании образования, прежде всего в неполной четырехлетней средней школе. С 1979/80 учебного года в неполной средней школе обучение осуществляется дифференцированно, учащиеся получают специализацию по 4 направлениям: сельскохозяйственному, домоводческому, техническому и коммерческому. В результате фактически устранен прежний сугубо академический характер этой ступени среднего общего образования4.

В середине 1980-х гг. в 10 странах Тропической Африки (Ботсвана, Гамбия,

Замбия, Кения, Кот-д’Ивуар, Малави, Мозамбик, Сьерра-Леоне, Уганда и Эфиопия) все еще не были приняты законы об обязательном обучении. В восточной части Камеруна такой закон для детей в возрасте от 6 до 12 лет существовал, а в западной — нет. Всеобщность и обязательность обучения непременно предполагают его бесплатность. В Ботсване и Кении только в начале 1980-х гг. было объявлено о бесплатности начального образования, однако оно до сих пор не является обязательным. В Кении при отсутствии закона об обязательном обучении начальной школой охвачено 72 % детей соответствующего возраста, а в Мали, где возраст обязательного обучения составляет от 6 до 15 лет, — всего лишь 24 %.

Практическое применение в отдельных африканских странах в 1980-х — начале 1990-х гг. получила теория рюрализации (от англ, и фр. rural — сельский) образования. Признавая, что существующее ныне в развивающихся странах образование не отвечает условиям и потребностям национального развития, и принимая во внимание преобладание в этих странах сельского населения и сельского хозяйства, сторонники рюрализации утверждают, что «путь к подъему экономики этих стран лежит скорее через сельскохозяйственное развитие, нежели индустриализацию». Отсюда выводится ориентация на «сельское» содержание образования, на условия жизни села, на сельскохозяйственное производство, включая соответствующую профессионализацию начального образования. Рюрализация образования, однако, не учитывает то обстоятельство, что начальная школа не в состоянии дать подготовку, необходимую для настоящей модернизации сельского хозяйства. Кроме того, «сельское» содержание начального образования приведет к неравной подготовке выпускников.

Оценивая в целом многочисленные планы и проекты рюрализации, следует подчеркнуть, что все они предусматривают проведение дискриминационной политики в области народного образования по отношению к детям из беднейших слоев африканского общества. Специальные школы и сельскохозяйственные курсы, создаваемые для этих детей, не дают им сколько-нибудь серьезного образования и в то же время закрывают доступ к полноценному образованию.

Наряду с теориями западноевропейских и американских идеологов в африканских странах серьезное место стали занимать идеологические воззрения местных политических лидеров. Одна из них — концепция негритюда — сложилась и получила распространение в среде интеллигенции бывших французских колоний Западной Африки. Основными целями зарождавшейся концепции были обретение расового самосознания, реабилитация национальных культурных ценностей, возвышение достоинства человека с черной кожей. Основополагающим тезисом негритюда является положение о специфическом типе негро-африканского человека, который обладает оригинальной, строго определенной и генетически наследуемой умственной структурой. Исходя из различий негро-африканского и европейского типов человека, идеологи концепции делают вывод о неприемлемости для Африки путей развития Европы, о необходимости выбора своего специфического пути. С позиций негритюда осуществляется анализ африканской действительности, а сам негри-тюд противопоставляется марксизму-ленинизму.

С конца 1960-х — начала 1970-х гг. в Африке все большую силу набирает тенденция к осуществлению глубоких качественных изменений в сфере народного образования. Наиболее часто встречающимся законодательным положением в области управления системами образования является закон, регулирующий взаимоотношения государственных и частных миссионерских (религиозных) школ. Такое внимание к этой категории школ не случайно, поскольку колониализм, насаждая миссионерское образо вание, оставил много проблем в данной области. До 1960 г. примерно 90 % всех школ в Африке принадлежало миссионерским и другим частным организациям. Подобное положение не могло устроить правительства независимых африканских государств, которые начали проводить политику секуляризации образования. Повсюду на континенте наблюдается увеличение роли государства в решении проблем просвещения. Одни страны приняли законы о национализации школ, другие — законы, ограничивающие частное образование или устанавливающие над ним ту или иную степень контроля. Под свой контроль взяли учебные заведения, например, правительства Гвинеи, Сомали, Нигерии и др. В 1972 г. правительство штата Лагос (Нигерия) объявило о своей полной ответственности за образование, включая финансирование всех школ штата и управление ими, с целью повышения эффективности обучения. Аналогичные постановления приняли правительства других штатов Нигерии.

В Габоне частные школы контролируются государством, которое следит за программами обучения и должно давать разрешение на подбор учителей. В Мали государство и католические власти подписали конвенцию, в силу которой частные католические учебные заведения должны быть интегрированы в национальное образование. Один из важнейших пунктов конвенции — верность католических школ государственным программам и государственный контроль над этими школами. В Камеруне декрет от 3 сентября 1976 г. о режиме частных учебных заведений предусматривал установление над ними контроля со стороны государства. Различные регламентации для частных школ предусматривают определенное количество учащихся, срок функционирования, экзамены и пр.

Большое внимание уделяется созданию единых правил для системы образования, унификации всего школьного процесса. Проведение мероприятий в этой области дает возможность государ- ству эффективнее влиять на систему образования, устранять неравенство отдельных школ или категорий школ, создавать равные условия обучения для всех учащихся. Например, все граждане Сейшельских островов в соответствии с реформой системы образования, проведенной в 1980 г., имеют равные права на получение образования. В 1982 г. в юговосточном штате Нигерии были введены общие вступительные экзамены в учительские колледжи и другие экзамены для поступления во все государственные и субсидируемые средние школы.

Успешно развивается процесс создания национальных органов, ведающих экзаменами. Ранее функции экзаменационного контроля выполняли созданные колонизаторами учреждения или органы просвещения метрополии. В Восточной Африке (Кения, Уганда, Танзания) с 1983 г. обязанность наблюдения за всеми прежними так называемыми внешними (выпускными) экзаменами и выдачи сертификатов передана местным властям каждого государства под контролем Восточноафриканского экзаменационного совета. До образования в 1967 г. этого совместного органа прием экзаменов по окончании средней школы осуществлял начиная с 20-х гг. XX в. экзаменационный синдикат Кембриджского университета. Новые правила получения восточноафриканского сертификата об образовании делают особый упор на местную действительность, африканскую идентичность и т. д. В Нигерии с 1986 г. ликвидирована система сдачи экзаменов, контролируемая Великобританией. В Камеруне в 1983 г. принято решение об упразднении практики, когда результаты экзаменов на звание бакалавра по окончании средней школы утверждались во Франции.

Другая группа мероприятий в свете реформ школьного образования предусматривала строительство новых школ или расширение старых, введение всеобщего начального обучения, отмену платы за учебу и расширение практики предоставления стипендий,ликвидацию мно гоступенчатости начальной и средней школы, отмену ряда промежуточных экзаменов, сокращение продолжительности общеобразовательного курса, постепенный переход к преподаванию на местных языках, особенно при ликвидации неграмотности.

Практически все африканские страны проводят политику упразднения многоступенчатости школы. В колониальное время многоступенчатость школы служила главным препятствием на пути получения африканцами образования, оставляла за порогом учебного заведения миллионы учащихся. В 1980-е гг. общеобразовательный уровень детей значительно повысился, что во многом объясняется полным или частичным отказом от многоступенчатости школы на всех уровнях. В Сенегале с 1972 г. отменен дополнительный предварительный экзамен на степень бакалавра, остался только основной экзамен на аттестат зрелости. С 1971 г. в Кении упразднен экзамен за курс младшей средней школы в целях поощрения учащихся к получению дальнейшего образования.

Заслуживают внимания также мероприятия по облегчению условий, необходимых для получения того или иного школьного свидетельства или диплома. Меньшее значение стало придаваться и отметкам по европейскому языку, хорошее знание которого прежде было необходимым условием получения выпускных свидетельств.

Целый комплекс мероприятий связан с увеличением числа учащихся высшей школы. В Танзании по новой системе образования, провозглашенной в 1980 г., успешная сдача экзамена в средней школе не является единственным критерием для допуска выпускников в высшие учебные заведения. Отныне принимается в расчет и успеваемость школьника начиная с 1-го класса.

В результате реформы высшего образования, осуществленной в Демократической Республике Конго, создана система циклов, по которой не окончивший полного курса студент может получить диплом (или сертификат). С другой стороны, в стране облегчен прием учащихся в вузы. Даже имея половину проходного балла, каждый африканский выпускник средней школы принимается в высшее учебное заведение и получает стипендию.

В Нигерии для подготовки студентов из отсталых в экономическом отношении штатов правительство в 1970-х гг. открыло И школ основных знаний. Последней важнейшей группой законов и постановлений, принятых в 1990-х гг., являются законы, связанные с изменением содержания образования. К ним относятся такие акты, которые имеют в виду унификацию, обновление или адаптацию к африканским условиям учебных планов и программ, составление новых национальных учебников и учебных пособий, расширение изучения естественно-научных и технических дисциплин, обеспечение всевозрастающей связи обучения с жизнью, постепенный переход к обучению на местных языках, а также пересмотр национальных концепций образования, применение новых идей, форм, методов и средств в воспитании и обучении.

Существенные изменения вносят реформы просвещения в цели и задачи обучения и воспитания. Если в колониальный период целью просвещения была подготовка служащих для местной администрации или работников, обладающих минимумом знаний, для работы на иностранных предприятиях, то ныне школы призваны готовить сознательных строителей нового общества. Особое значение имеют меры, направленные на развитие общего и политехнического образования, трудового обучения, сознательного выбора профессии. В частности, в большинстве африканских стран осуществляются планы и программы придания системе образования дифференцированного характера.

Процесс создания национальных систем образования в африканских государствах неразрывно связан с развитием национальной педагогической мысли, представителям которой принадлежит всевозрастающая роль в разработке проблематики народного образования, в подготовке, научном обеспечении и реализации школьных реформ. Пожалуй, ни в какой иной области социального знания стран Африки, за исключением экономической, не наблюдается таких высоких и устойчивых темпов роста научной информации и числа научных исследований, как в педагогической. Под эгидой Африканского бюро наук об образовании в настоящее время действуют около 80 национальных институтов педагогических исследований.

На проходившей в 1982 г. в Хараре (Зимбабве) региональной конференции африканских государств по проблемам развития образования вопросы организации и планирования педагогических исследований, определения наиболее актуальных и перспективных направлений научно-исследовательской работы в этой области находились в центре внимания. В частности, указывалось, что для правильной ориентации и успешного проведения школьных реформ африканские государства должны отдать приоритет развитию исследований по образованию, выделив для этой цели необходимый персонал или освободив полностью или частично от других функций имеющиеся научно-педагогические кадры. Введение универсального начального образования в середине 1990-х гг. в Уганде пробудило сознание и потенциал населения. Сегодня оно представляет себе образование в качестве неотъемлемого права человека и гражданина, видит пользу образованного человека для экономического благосостояния своей страны. В Буркина-Фасо разработан 10-летний план развития основного образования. Его цель — достижение к 2010 г. 70 % охвата обучением детей5. В Самоа проводятся мероприятия по интеграции экономики страны в общекультурное мировое пространство, в связи с чем в образовательную систему государства внедряют- ся такие учебные программы и курсы, с преподаванием на английском языке, которые позволяют учащимся адаптироваться во внешнем мире.

Участниками состоявшегося в мае 2001 г. в Каире Панафриканского форума, посвященного будущему детей, были приняты два архиважных документа, определивших будущую образовательную политику на континенте, — Африканская декларация и План действий до 2020 г. На основании данных документов Организации африканского единства (ОАЕ) было поручено разработать в консультации с государствами-членами и соответствующими африканскими и международными учреждениями, а также организациями гражданского общества общую позицию африканских стран.

План действий к Африканской декларации — программный документ, он имеет своей целью реализацию прав ребенка путем выполнения целей, воплощенных в рамочной программе «Африка, отвечающая чаяниям детей». На континентальном уровне План действий в первую очередь представляет собой комплекс руководящих принципов для разработки национальных планов действий, подкрепленных региональными механизмами в области партнерских связей и мониторинга.

Национальные планы должны отражать многообразие потенциала правительств стран Африки и других действующих лиц и нестабильное качество сотрудничества в области международного развития. Планы действий должны учитывать интересы конкретных стран, быть разработанными, спланированными и согласованными со всеми участниками в каждой стране в соответствии с определенной целью реализации прав ребенка.

На основании Плана действий предполагается уделять приоритетное внимание детям и молодежи. Любые эффективные меры зависят от наличия как национальных, так и международных ресурсов. В Плане подчеркивается, что об разование не может быть предметом торга. Свободное и обязательное начальное образование — это обязанность, которую несут все, образование должно быть бесплатным и предоставляться без каких-либо условий. Обеспечение надлежащего роста и развития детей путем предоставления семьям, попечителям и общинам информации по вопросам здравоохранения, ухода за детьми в раннем возрасте и о службах развития и питания, а также подготовка кодекса этических норм, регулирующих поведение и отношения в семьях и обществе, должны стать первостепенными мерами по защите права ребенка на высоконравственное воспитание и качественное обучение. На правительства государств ложится обязанность принять законодательные меры, с тем чтобы обеспечить недопущение дискриминации в школе или на рабочих местах в отношении детей или молодых людей.

Согласно Плану действий образование является одним из основных прав, дающих каждому ребенку возможность полностью реализовать свой потенциал. Для обеспечения этого права правительства должны:

• а)    подтвердить свою приверженность делу осуществления целей десятилетия образования ОАЕ и обеспечить координацию усилий региональных экономических сообществ, направленных на эффективное осуществление этих целей;

• б)    предпринять решительные усилия по предоставлению качественного, бесплатного и обязательного базового образования, добиться от международного сообщества доноров и финансовых учреждений, включая Всемирный банк и Международный валютный фонд, обязательства поддержать эту цель;

• в)    формировать партнерские отношения с сектором неформального образования, организациями гражданского общества и общинами для достижения цели бесплатного и всеобщего образования;

• г)    срочно приступить к решению проблемы предоставления актуального об-

• разования, построенного с учетом национальных социально-экономических нужд, текущего уровня развития и сил глобализации;

• д)    извлечь уроки из опыта функционирования новых форм образования, например «новых базовых школ», которые в настоящее время распространяются в государствах Западной Африки и в которых основное внимание уделяется обучению в контексте местных культурных и нравственных ценностей, на местном языке, а также преподаванию основ гражданственности;

• е)    при разработке учебных программ и организации учебного процесса учитывать национальные потребности, местные реалии, языки и знания коренных народов, особые учебные потребности детей, нуждающихся в специальных мерах, девочек и детей из кочевых общин;

• ж)    укреплять и вовлекать общины в мобилизацию ресурсов, управление школами, пересмотреть штатные расписания с учетом потерь системы образования в результате эпидемии ВИЧ/СПИДа, пересмотреть размеры вознаграждения преподавателей и обеспечить непрерывное образование учителей;

• з)    повысить качество преподавания естественных наук и обучения использованию новой информации и технологий, а также поддерживать новаторские учебно-методические подходы и методы;

• и)    ликвидировать различия между положением мужчин и женщин в области образования путем принятия специальных мер, направленных на улучшение доступа в школы для девочек, повышение показателей их приема и удержания в школах;

• к)    укреплять программы профессионально-технического образования, внедрять практику обучения необходимым жизненным навыкам и создавать другие

возможности профессиональной подготовки для подростков, с тем чтобы они получали нужные для устройства на работу навыки и имели возможности для саморазвития;

• л)    обеспечить интеграцию преподавания основ мира, демократии, прав человека, гуманитарного права, сексуального просвещения, медицинского просвещения и охраны окружающей среды в систему образования и т. д.⁶

Обязательство добиться того, чтобы к 2010 г. была достигнута цель создания «Африки, отвечающей чаяниям детей», должно действительно подразумевать готовность решать проблемы, о которых говорят молодые африканцы и африканские дети и которые их волнуют. Указанное выше должно проявиться в их всестороннем участии в обзоре итогов десятилетия и целей и стратегий на последующее десятилетие.

Предполагается, что государства-участники должны создавать механизмы для политического контроля и наблюдения на высшем уровне за осуществлением национальных программ в интересах детей и при их участии, что общины, организации гражданского общества также должны следить за осуществлением этих программ, за случаями грубого обращения с детьми и нарушения их прав.