Оценка ущерба (вреда) от загрязнения атмосферного воздуха для стимулирования внедрения наилучших доступных технологий в России

Состояние окружающей среды на территориях Российской Федерации, где сосредоточены бо́льшая часть населения страны, производственных мощностей и наиболее продуктивные сельскохозяйственные угодья, оценивается как неблагополучное по экологическим параметрам. Согласно данным государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2017 году» в 44 городах России уровень загрязнения воздуха характеризуется как высокий и очень высокий. Важность целенаправленной экологической политики определяется Указом Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 года № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года». Начавшийся с 1 января 2019 года переход к системе наилучших доступных технологий (далее также – НДТ) важен для модернизации российской промышленности. Однако следует подчеркнуть, что в настоящее время отсутствует сбалансированная государственная экономическая политика, а формирование экономических механизмов экологизации промышленности только начинается.

НДТ направлены на улучшение экологической обстановки и снижение промышленных загрязнений за счет модернизации технологий и оборудования, на инновационные решения в промышленности. Переход на НДТ определяет промышленную экологическую политику в долгосрочной перспективе.

Существующие справочники содержат информацию о НДТ для отдельных отраслей промышленности: технологические показатели, объемы допустимых сбросов, выбросов и образования отходов. На основании справочника предприятию выдается комплексное экологическое разрешение (далее – КЭР) на семь лет, в котором указаны объемы сбросов и выбросов. При соблюдении этих показателей, если выбросы осуществляются в пределах, подтвержденных справочниками, предприятия перестают осуществлять экологические платежи.

Статья подготовлена при поддержке Российского научного фонда (РНФ) по проекту № 18-18-00488 «Исследование возможностей долгосрочного научно-технического развития экономики в условиях глобальных технологических сдвигов и кризисов».

Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее – Минприроды России) утвержден перечень 300 объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, относящихся к категории I 1, вклад которых в суммарные выбросы, сбросы загрязняющих веществ в Российской Федерации составляет не менее 60 процентов. Предполагается переход предприятий, имеющих такие объекты, на КЭР до 2022 года, остальных предприятий – до 2024 года.

Законодательное обеспечение экономического стимулирования НДТ в России

Существующее федеральное законодательство в области экономической безопасности России, промышленной политики и политики в сфере охраны окружающей среды создает основу для развития экономических мер стимулирования современных технологий, инноваций (Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2017 № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года», Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации», Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом Российской Федерации 30.04.2012). Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» включает положения о государственной поддержке природоохранной деятельности в России. Статья 17 этого закона «Государственная поддержка хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды» выделяет инвестиции в НДТ в качестве направления государственной поддержки. В пункте 3 статьи 17 перечислены основные экономические меры содействия НДТ, такие как льготы при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду, бюджетные средства всех уровней, налоговые льготы в рамках общего налогового законодательства страны. Пунктом 4 статьи 17 констатируется, что государственная поддержка осуществляется при внедрении наилучших доступных технологий.

Министерством промышленности и торговли Российской Федерации (далее – Минпромторг России) потребность в инвестициях для перехода на НДТ оценена в 8,2 триллиона рублей. В отраслевом разрезе потребность в инвестициях для перехода на НДТ по отдельным видам экономической деятельности различна. Наибольшие инвестиционные ресурсы требуются в отрасли по добыче и переработке нефти и газа – почти 2 триллиона рублей. В химической промышленности потребность в инвестициях оценена в 1,2 триллиона рублей. Такая же оценка получена для отрасли по обращению с отходами (см. [4, с. 154]).

Весьма показательно сопоставление потребности в инвестициях для перехода на НДТ, определенной Минпромторгом России (см. [4, с. 154]), с фактическими инвестициями в годовом измерении, указываемыми Росстатом для 2016 года (см. [5, с. 45]). По нашим расчетам наибольшее превышение потребности в инвестициях в 2017 году над фактическими инвестициями 2016 года наблюдается для отрасли по очистке городских стоков и отрасли по обращению с отходами (в 11 раз). В целлюлозно-бумажной промышленности – 7-кратное превышение требуемых инвестиционных ресурсов к фактическим, в горнодобывающей про- мышленности – 3-кратное, в черной металлургии – 2-кратное превышение. Только в отраслях по добыче и переработке нефти и газа и в производстве тепловой и электроэнергии инвестиционные потребности ниже годовых инвестиций (см. [5, с. 45]. Потребности в инвестициях по отраслям и секторам экономики в сравнении с фактическими инвестициями за 2016 год представлены в таблице 1.

Таблица 1

Потребность в инвестициях для НД по отраслям в 2017 году ²

Отрасль промышленности	Потребность в инвестициях
	млрд р.	процент к 2016 году
Добыча и переработка нефти и газа	1 985	76
Химическая промышленность	1 279	311
Производство тепловой и электроэнергии	721	84
Горнодобывающая промышленность	717	330
Черная металлургия	680	201
Цветная металлургия	645	Нет данных
Целлюлозно-бумажная промышленность	378	715
Производство цемента и извести	227	683
Стекольная промышленность	65
Производство керамики	79
Очистка городских стоков	245	1 115
Обращение с отходами	1 200

В условиях необходимости масштабных инвестиций для модернизации, совершенствования технологий, замены оборудования, главным образом за счет собственных источников финансирования, особую важность приобретают меры экономического стимулирования.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду

Платежи за негативное воздействие на окружающую среду в силу целевой направленности на снижение выбросов и сбросов загрязняющих веществ, отходов выступают в качестве одного из экономических инструментов улучшения экологической обстановки.

Индексация платежей за негативное воздействие позволяет учитывать текущую экономическую ситуацию. Действующие ставки платежей установлены Правительством Российской Федерации в 2016 году, проиндексированы на 2019 год по отношению к 2018 году (см. постановления Правительства Российской Федерации [6 и 7]). Одновременно введен корректирующий коэффициент 0 к ставкам платы за выбросы в пределах технологических нормативов при переходе на НДТ. В сочетании с корректирующими коэффициентами 25 и 100 в зависимости от превышения объема не-

² Таблица составлена авторами с использованием данных, представленных в источниках [4 и 5].

гативного воздействия с учетом категории объекта это должно стимулировать предприятия переходить на лучшие, ресурсо- и энергоэффективные, экологически чистые технологии.

Система платежей за загрязнение окружающей среды была создана в России в начале 1990-х годов для стимулирования природоохранной деятельности предприятий и возмещения вреда окружающей среде. Первоначально управление платежами за загрязнение осуществляли территориальные органы федерального экологического ведомства. Доходы от платежей за загрязнение поступали в федеральный бюджет и экологические фонды трех уровней – федеральный, региональный и местный, которые впоследствии были упразднены.

Платежи за загрязнение, как считалось, достаточны для компенсации вреда, причиняемого загрязнением окружающей среды. Однако низкие базисные ставки для исчисления размера платежей за загрязнение не стимулируют компании кардинально изменять свое отношение к воздействию, которое они оказывают на окружающую среду, и не компенсируют экономический ущерб. По нашим оценкам, удельный вес платы за загрязнение в издержках промышленных предприятий не превышает 0,07 процента и в прибыли 0,5 процента 3 в целом по промышленности. Действующие платежи по факту стали исключительно фискальной мерой и служат в качестве доходной статьи государственного бюджета.

По данным Федерального казначейства, в 2018 году поступления в консолидированный бюджет Российской Федерации от платы за негативное воздействие на окружающую среду составили 13 миллиардов рублей, из них 12,4 – поступления в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации (см. [8]). Распределение платы за негативное воздействие на окружающую среду по уровням бюджета неравномерное, основная часть направляется в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Значимость этого платежа для федерального бюджета относительно низкая – 0,1 процента от суммарных платежей при пользовании природными ресурсами. Основными статьями дохода при пользовании природными ресурсами служат текущие и разовые платежи за использование полезных ископаемых, лесов, водных объектов, водных биологических ресурсов, а также утилизационный и экологический сборы. Напротив, в бюджетах субъектов Российской Федерации плата за негативное воздействие составляет 40 процентов от суммарных платежей при пользовании природными ресурсами. Следует обратить внимание на то, что из 12,4 миллиарда рублей платежей за негативное воздействие, поступивших в бюджеты субъектов Российской Федерации, 7,7 миллиарда рублей составляют платежи за размещение отходов (см. [8]), что свидетельствует о важности таких платежей для региональной экономики. Состав платежей за негативное воздействие по уровням государственного бюджета и по составляющим загрязнения природных сред представлен в таблице 2.

В последние годы наблюдается снижение платы за негативное воздействие на окружающую среду: в 2018 году плата, поступившая в консолидированный бюджет страны, сократилась более чем вдвое по сравнению с 2015 годом (см. табл. 3). Уместно предположить снижение значимости этого экономического инструмента в перспективе, особенно в результате освоения предприятиями лучших технологий. В переходный период представляется целесообразным адресное использование инструмента для стимулирования технологических изменений посредством значительной корректировки коэффициентов платы за выбросы, сбросы, размещение отходов, превышающих допустимые нормы и лимиты, а также для объектов, относящихся к категориям I и II. Кратное увеличение размера платежей

Таблица 2

Плата за негативное воздействие на окружающую среду в бюджеты различных уровней в 2018 году, млн р. ⁴

Платежи	Бюджет
	федеральный	консолидированные субъектов Российской Федерации	консолидированный Российской Федерации
при пользовании природными ресурсами	344,421	31,733	376,155
за негативное воздействие на окружающую среду в том числе: за выбросы в атмосферу	651	12,398	13,050
	93	1,789	1,882
за сбросы в водоемы	131	2,495	2,627
за размещение отходов	406	7,728	8,135
за выбросы при сжигании попутного газа	20	385	405

Таблица 3

Плата в консолидированный бюджет Российской Федерации за негативное воздействие на окружающую среду, млрд р. ⁵

Год 2007 2010 2015 2016 2017 2018 Плата за негативное воздействие на окружающую среду 16,9 20,5 26,8 22,2 14,2 13,1 повышает их финансовую значимость для предприятий и в сочетании с иными мерами государственной поддержки может выполнять стимулирующую функцию.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о налоговой или неналоговой форме рассматриваемых платежей. Изначально юридический статус платежей за негативное воздействие был определен недостаточно полно, что вызывает дискуссии как в научной литературе, так и в практической деятельности на межведомственном уровне. Представляется весьма своевременным исторический экскурс о юридических коллизиях таких платежей.

Решением Верховного Суда Российской

Федерации [10] плата за загрязнение была отнесена к налоговым платежам. Впоследствии Конституционным Судом Российской Федерации пересмотрено решение Верховного Суда, и в определении [11] признано, что плата за загрязнение окружающей среды по своей сути не является налогом, а имеет характер фискального сбора.

Конституционным Судом Российской Федерации подчеркнута разная правовая сущность налоговых и неналоговых платежей. Налоговый платеж является индивидуально безвозмездным для финансирования государственного бюджета. Напротив, неналоговая плата является индивидуально возмездной, это условие получить право

⁴ Таблица составлена авторами с использованием данных, представленных в источнике [8].

⁵ Таблица составлена авторами с использованием данных, представленных в источниках [1, 8, 9].

и разрешение на хозяйственную деятельность, вызывающую загрязнение окружающей среды. Такая плата является компенсационной за природоохранную деятельность государства. Таким образом, хотя трансформация платежей в налоговые поступления может обеспечить четкость, лучшую наполняемость, прозрачность и контроль, сохранение платежей в компетенции природоохранного ведомства позволяет в большей мере стимулировать предприятия к «зеленой» модернизации.

Ущерб (вред) окружающей среде, причиненный загрязнением атмосферного воздуха

Следует выделить экономический инструмент взысканий за нанесение вреда окружающей среде в том числе при пользовании природными ресурсами. Теоретическая категория ущерба от загрязнения окружающей среды разрабатывалась академиком Т.С. Хачатуровым, академиком Н.П. Федоренко, К.Г. Гофманом, А.А. Гусевым, О.Ф. Балацким (см. [12–14]). В мировой научной литературе методология экстерналий, учета внешних эффектов в природопользовании развивалась такими учеными, как Paul A. Samuelson, A.K. Hamilton, J. Dixon, M. Clemens (см. [15–17]). Понятие ущерба имело значимость как для развития теории и практики определения эффективности капитальных вложений, так и как самостоятельное направление становления экономики природопользования. В современных условиях, когда создана нормативная правовая база в области экологии и пользования природными ресурсами, появилась возможность применять инструмент возмещения вреда. В 1990-е и 2000-е годы разработаны теоретические и методические подходы к экономической оценке вреда, наносимого окружающей среде и природным ресурсам (см. [17–22]). Имеется целый спектр методик, разработанных в рамках Минприроды России, Росрыболовства, которые позволяют получить стоимостные оценки вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в сфере природопользования, состояния воздушного и водного бассейнов, земельных, лесных, рыбных ресурсов, животного мира, заповедников и иных особо охраняемых природных территорий, запасов полезных ископаемых (см [23–27]). По данным Минприроды России, за десятилетний период количество исков о возмещении вреда возросло в 12 раз, в 2017 году их сумма превысила 2 миллиарда рублей (см. [1]). При совершенствовании методик стоимостных оценок инструмент компенсации нанесенного вреда может стать действенным стимулом технологических и инновационных сдвигов в российской промышленности.

Следует подчеркнуть, что по действующим методикам вред, причиненный окружающей среде, рассчитывается в стоимостном выражении только по степени повреждения природных объектов, что делает невозможным применение адекватных причиняемому ущербу экономических инструментов. Вместе с тем согласно зарубежным исследованиям 94–96 процентов ущерба от загрязнения окружающей среды приходится на ущерб, вызываемый заболеваемостью и смертностью населения, обусловленными выбросами загрязняющих веществ в атмосферу (см. [28]). В отечественной природоохранной системе ущерб здоровью населения, причиняемый загрязнением атмосферного воздуха, водных объектов и почв, в оценку вреда, причиняемого окружающей среде, не включается.

Методика оценки ущерба от загрязнения атмосферного воздуха отсутствует. Вред окружающей среде, причиненный загрязнением атмосферного воздуха, как таковой не оценивается и не измеряется в стоимостном выражении. При этом в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2017 года № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» отмечено, что в случае превышения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду предполагается, что в результате их действий причиняется вред. Также вызывают вопросы применяемые официальные методики оценки вреда от загрязнения почв и водных объектов с позиций отражения в них ущерба здоровью. Анализ величин ущерба для страны в целом системно не проводится. Изменения произошли после того, как Президент Российской Федерации в поручениях Правительству указал на необходимость включения фактора здоровья в разработку экологической политики и экологизацию экономики.

В России ущерб от загрязнения атмосферного воздуха выбросами, отходящими от стационарных источников, весьма значителен. Консервативная оценка ущерба от загрязняющих веществ, выбрасываемых только стационарными источниками загрязнения без учета ущерба от выбросов автотранспорта и применяемого в жилых домах топлива, проведенная по удельным стоимостным показателям ущерба, определенных в новейших исследованиях этого вопроса в странах Европы (страны Еропей-ского союза, Великобритания, Ирландия) и США с учетом вреда здоровью населения, в 2017 году составила 1 182 миллиарда рублей (около 1,8 процента ВВП) (см. [30]).

По некоторым экспертным оценкам, также выполненным с использованием данных западных исследований, суммарные экономические издержки для здоровья населения России, связанные с загрязнением воздуха и воды, достигают в среднем не менее 4–6 процентов от ВВП (см. [31]). При этом в 2017 году затраты на охрану атмосферного воздуха согласно официальным источникам составили 101 миллиард рублей. Эта сумма в 11 раз меньше стоимости причиненного ущерба.

В настоящее время в России определить вред окружающей среде, причиненный загрязнением атмосферного воздуха, и адекватные ему удельные стоимостные показатели, которые требуются для разработки и принятия действенных экономических инструментов снижения загрязнения (таксы, платежи, налоги и т. д.), ориентируясь на отечественные исследования, не представляется возможным. Исследования вреда (ущерба) на макроуровне не проводились с конца 1980-х годов, когда этим вопросом занималась Академия наук СССР. Последнее подобное исследование было проведено в 2002 году в девяти субъектах Российской Федерации. При этом для расчета ущерба использовалась германская модель «Экосенс» (программный комплекс), переданная Штутгартским университетом Московскому государственному университету им. Ломоносова.

Оценки вреда от загрязнения атмосферы приобрели актуальность в условиях технологической трансформации российской промышленности. Необходимость масштабных вложений в обновление основных фондов промышленности ставит вопрос об экономическом обосновании. Для демонстрации возможности и значимости оценок вреда (ущерба) сопоставим их с потребностью в инвестициях для НДТ.

На макроуровне оценки ущерба от загрязнения окружающей среды в российском контексте представлены в статье «Оценка ущерба от загрязнения атмосферного воздуха в России. Современные подходы и методика» 6. Авторы этой статьи использовали результаты новейших зарубежных исследований ущерба, полученные Британским агентством по охране окружающей среды DEFRA (см. [31]), Европейским агентством EEA (см. [32]), Ирландским агентством EnvEcon (см. [33]). Удельные ущербы от загрязнения атмосферы на 1 тонну выброса изменяются в большом диапазоне в зависимости от страны, ингредиента. Максимальное значение в странах Европейского союза имеет выброс диоксинов – 2 триллиона рублей на 1 тонну выброса, минимальное – 75 тысяч рублей на 1 тонну выброса оксида азота (валютный перевод по действующему курсу). Для дальнейших сравнительных оценок используем значение удельного ущерба от выброса сернистого ангидрида – 734,4 тысячи рублей на 1 тонну выброса. Исходя из данных российской статистики по отраслевым выбросам загрязнителей в атмосферу это позволяет оценить ущерб по отраслям экономики. Черная металлургия имеет наибольший объем выбросов – 3 752,2 тысячи тонн в 2017 году и ущерб в стоимостной форме – 2 756 миллиардов рублей. При отраслевой потребности в инвестициях для внедрения НДТ 680 миллиардов рублей их окупаемость по отношению к предотвращению экологического ущерба составит менее года. Аналогичный срок окупаемости в отраслях по добыче и переработке нефти и газа, производству тепловой и электроэнергии, горнодобывающей промышленности. Инвестиции в НДТ химической промышленности окупаются за 4,4 года, однако более детальный учет выбросов по токсичности ингредиентов может резко повысить оценки наносимого ущерба. Аналогичная ситуация с удалением отходов производства и потребления и городскими стоками (см. табл. 4).

Таблица 4

Ущерб от загрязнения окружающей среды и потребность в инвестициях для НДТ по отраслям в 2017 году ⁷

Отрасль промышленности	Выбросы в атмосферу, тыс. т	Ущерб * , млрд р.	Инвестиции, млрд р.	Окупаемость инвестиций, годы
Добыча и переработка нефти и газа	3 285.5	2 413	1 985	< 1
Химическая промышленность	399,4	293	1 279	4,4
Производство тепловой и электроэнергии	3 542,6	2 602	721	< 1
Горнодобывающая промышленность	2 306.7	1 694	717	< 1
Черная металлургия	3 752,2	2 756	680	< 1
Целлюлозно-бумажная промышленность	110,1	81	378	4,7
Производство цемента и извести	357,5	263	227	1,4
Стекольная промышленность			65
Производство керамики			79
Очистка городских стоков	99,3	73	245	3,4
Обращение с отходами	393,6	289	1 200	4,2

* Ущерб рассчитан исходя из стоимости ущерба 734 400 рублей за 1 тонну.

Как видно из таблицы 4, отраслевая структура ущерба позволяет выделить наиболее эффективные отрасли для внедрения чистых технологий, проранжировать на- правления инвестиций по эколого-экономической значимости.

Большое значение для размещения новых технологий имеет территориальная структура ущерба от загрязнения атмосферы стационарными источниками, которая в дополнение к отраслям позволяет выделить наиболее эффективные регионы для внедрения чистых технологий, проранжиро-вать направления инвестиций по экологоэкономической значимости по отдельным регионам страны.

Таким образом, объединение отраслевой и территориальной структуры ущерба может выявить первоочередные предприятия с позиции эколого-экономической эффективности инвестиций для технологической трансформации. Также стоимостные оценки ущерба целесообразно использовать для экономического обоснования инвестиционных проектов.

Выводы

Встраивание оценок вреда (ущерба) с учетом вреда, причиняемого здоровью населения, в систему экономических мер регулирования внедрения НДТ возможно по следующим направлениям:

• 1)    включение в систему выбора НДТ, указанную в справочниках, помимо экологических критериев, оценку их общественной (эколого-экономической) эффективности, основанной на принципах анализа «затраты – выгоды» и «затраты – результативность»;

• 2)    распространение оценки общественной (эколого-экономической) эффективности на все крупные проекты и включение подобной оценки в процедуру Стратегической экологической оценки (СЭС);

• 3)    введение расчетов будущего (проектного) ущерба в проектную документацию осуществляемых инвестиций и проектов с разработкой механизма его компенсации, включая отдаленные последствия, связанные с ликвидацией объектов;

• 4)    направление полученных средств от проектного ущерба на реализацию компенсационных природоохранных мероприятий, перечень которых должен определяться в разрезе субъектов Российской Федерации

с учетом реальной экологической ситуации и природно-климатических и экономических условий;

• 5)    исследование на макроэкономическом уровне оценки влияния загрязнения атмосферы на здоровье населения, сектора экономики и природные экосистемы для получения объективных стоимостных характеристик ущерба;

• 6)    исследование на макроэкономическом уровне оценки влияния загрязнения водных объектов и почв на здоровье населения, сектора экономики и природные экосистемы для получения объективных стоимостных характеристик ущерба;

• 7)    введение единых стандартов стоимостной оценки экологического ущерба, применяемых для разных управленческих целей;

• 8)    разработка системы экономических инструментов, направленных на улучшение экологической ситуации в ближайшее время и в долгосрочной перспективе при одновременном устранении влияния экологических угроз для здоровья человека и повышение эффективности использования природного потенциала страны;

• 9)    применение различных мер государственной поддержки и других экономических и правовых инструментов, стимулирующих установку более эффективного оборудования и технологий, апробированных отечественной и международной практикой.