Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности как предмет административно-правовой регламентации полномочий войск национальной гвардии Российской Федерации

Государственная деятельность в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности является важнейшим направлением реализации прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации и основополагающих международных конвенциональных актах1. Выступая в качестве основного субъекта властных полномочий, государство определяет систему, компетенцию и подведомственность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, на которые возложено решение конституционных задач по реальному созданию правовых, материальных и организационных условий обеспечения прав и свобод.

Эффективность решения вышеназванных задач во многом зависит от правильного, научно обоснованного понимания компетенции, то есть места и роли, функций, структуры, взаимосвязей и взаимодействия каждого из государственных органов. В конечном итоге, как подчеркивал Б. М. Лазарев, «компетенция определяет специфическую роль каждого субъекта ивтоже время обеспечивает согласованность их действий» [1,с. 12].

Поддержание охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности выступает составной частью административно-правовой регламентации подведомственности таких государственных органов, как полиция, Федеральная служба безопасности, прокуратура, а также воинских организаций, наделенных правоохранительными функциями, в первую очередь войск национальной гвардии Российской Федерации. Специфика организации и деятельности данных органов, их компетенции, в свою очередь, являются предпосылкой формирования особого вида управленческих связей, направленных на регулирование охраны общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и образующих предмет подведомственности.

В ст. 1 федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»2 закреплена цель, определяющая специальную (отраслевую и межотраслевую) компетенцию указанной государственной военной организации, - обеспечение государственной и —

• ¹    Конституция Российской Федерации (принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. с изм., одобренными в ходе общерос. голосования 1 июля 2020 г.) // Офиц. интернет-портал правовой информации : сайт. URL: http://pravo.gov.ru/constitution/ (дата обращения: 10.02.2023); Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10дек. 1948 г.) // Рос. газета. 1998. № 22-23 ; и др.

• ²    О войсках национальной гвардии Российской Федерации : федер. закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ (ред. от 6 февр. 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016.№ 27 (ч.I).Ст.4159.

общественной безопасности, а также прав и свобод человека и гражданина. В нормах ст. 2 указанного закона цель конкретизируется в виде ряда задач, составляющих основу компетенции и определяющих единство прав и обязанностей войск национальной гвардии: участие в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности, а также решение иных задач, включая те, что возложены Президентом РФ.

Из указанных нормативных положений следует, что рассмотрение вопроса о специальной компетенции войск национальной гвардии как субъекта публичного права становится методологически обоснованным при условии анализа нормативного содержания средств, форм и методов поддержания административно-правовых режимов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

Ю. А. Тихомиров раскрывает сущность административно-правового режима на основе поведенческого подхода, указывая, что режим проявляется в особой упорядоченной деятельности субъектов публичных правоотношений [2, с. 321]. Административно-правовому режиму присуща форма, которая, по мнению И. И. Веремеенко, представляет собой систему согласованных средств воздействия на конкретные группы общественных отношений [3, с. 18]. Указанные средства представляют собой нормативные и ненормативные методы государственного управленческого преобразования отношений, составляющих предмет администрирования. В связи с этим, по замечанию Д. Н. Бахраха, средства обусловлены централизованным порядком, императивным методом и различием правового статуса субъектов публичных правоотношений в пределах конкретного административно-правового режима [4, с. 280].

Приведенные положения позволяют получить развернутую теоретическую конструкцию, отражающую содержание административно-правовых режимов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности как предмета компетенции войск национальной гвардии.

Полагаем, что наиболее развернутое и в полной мере соответствующее вышеприведенным методологическим правилам определение общественного порядка было предложено А. Г. Елагиным: «Общественный порядок - это социально-правовая категория, содержащая совокупность правомерных действий людей, а также выполнения ими обязанностей в социуме и среде обитания, соответствующих правовым нормам социального и технического характера, правил безопасности, обычаев, традиций общества, соблюдение которых регулирует правоотношения и создает безопасные условия жизнедеятельности» [5, с. 90].

Дефиниция категории «общественная безопасность» в действующем законодательстве отсутствует, в том числе в нормах федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»1. Тем не менее телеологическое толкование пп. 1 п. 5 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации2 позволяет сделать вывод, что для решения конституционных задач государственного управления категория «общественная безопасность» понимается как «состояние защищенности». Режим общественной безопасности ставит своей целью защиту «от внешних и внутренних угроз» и обеспечивает «реализацию конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, гражданский мир и согласие в стране» и прогрессивное достижение других показателей социально-экономического и политического развития государства.

В специальной литературе высказано мнение, что режим охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности представляет собой согласованную охранно-защитную деятельность государственных органов, общественных организаций и граждан [5, с. 91].

Полагаем, что более развернутую характеристику сущности режимов охраны и защиты можно найти в работах В. А. Лебедева и 3. В. Поповой, несмотря на то что теоретические разработки данных авторов имеют иную отраслевую принадлежность и касаются характеристики конституционно-правового механизма охраны и защиты прав. В. А. Лебедев и 3.В. Попова, характеризуя сущность конституционно-правового механизма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, определили ряд структурных узловых элементов, которые образуют механизм как обособленное явление правовой действительности [6, с. 148; 7, с. 12]. По мнению указанных авторов, данный механизм представляет собой единство закрепленных в праве форм, способов и средств охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Предложенная В. А. Лебедевым конкретизация указанных элементов подразумевает, что формы механизма представлены самозащитой, государственной и общественной охраной и защитой, а также другими мерами восстановления прав и вытеснения аномальных вариантов развития общественных отношений. Способы, как составная часть механизма, охватывают всю совокупность законодательно установленных приемов и методов, применяемых управомоченными субъектами в целях охраны прав и свобод, а также восстановления нарушенного права. Средства понимаются как установленные законом меры, обеспечивающие исполнение юридической обязанности и защиту права [6, с. 149].

Теоретическая модель В. А. Лебедева и 3.В. Поповой, раскрывающая сущность конституционно-правового механизма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, носит обобщенный характер, вследствие чего она может применяться в качестве инструмента научного анализа всех видов социально-правовых механизмов, в том числе механизма, отражающего содержание административно-правовых режимов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

Применительно к рассматриваемой теме необходимо отметить, что предусмотренные ст. 4 федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» принципы законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, единоначалия, централизации управления направлены на поддержание имеющейся социально-политической организации российского общества за счет многих факторов государственного развития, в том числе и за счет существования войск национальной гвардии, которые самим фактом своего присутствия обеспечивают реализацию превентивных управленческих функций, к примеру, мотивационной, то есть стимулирующей правомерное поведение.

В то же время вытеснение аномальных вариантов развития общественных отношений посредством установления административно-правовых режимов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности осуществляется сотрудниками и военнослужащими войск национальной гвардии на основе полномочий по применению мер, ограничивающих права и свободы гражданина. При этом ст. 4.1 федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» устанавливает гарантии соблюдения законности. В частности, сотрудник или военнослужащий войск национальной гвардии не только обязан указать причину и цель обращения к гражданину, но и назвать свои должность, звание, фамилию и предъявить служебное удостоверение. Наряду с этим сотрудник обязан назвать причину и основания применения мер, ограничивающих права и свободы гражданина, а также возникающие в связи с этим ограничением права и обязанности гражданина.

Наконец, положения федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» устанавливают основания не только защиты, но и самозащиты при обеспечении вышеуказанных административно-правовых режимов. Согласно ст. 4.1 данного закона, при возникновении обстоятельств, создающих непосредственную угрозу жизни и здоровью сотрудника войск национальной гвардии и иных лиц, а также при необходимости незамедлительного пресечения уголовного преступления или административного правонаруше- ния либо преследования лиц, их совершивших, сотрудник войск национальной гвардии вправе не исполнять требования об информировании гражданина и некоторые другие требования, гарантирующие принцип законности.

Анализ административных норм и теоретических положений специальной литературы показывает, что основными методами, на основе которых осуществляется деятельность войск национальной гвардии по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, являются административно-разрешительный и административно-надзорный.

Общее содержание административно-разрешительного метода наиболее точно, на наш взгляд, определил Д. Н. Бахрах: «Разрешительная система - это урегулированная правом совокупность общественных отношений между субъектами административной власти и гражданами (организациями), возникающих в связи с выдачей разрешения на занятие определенной деятельностью и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности» [4, с. 451]. И. И. Евтихиев и В. А. Власов, характеризуя функциональное содержание административно-разрешительного метода, подчеркивали, что он в значительной мере способствует «охране государственного порядка, общественной и личной безопасности граждан от всех противоправных посягательств» [8, с. 328].

В специальной литературе принята классификация административно-разрешительного метода на четыре правореализационные формы: собственно дозволение, лицензия, государственная регистрация, паспортизация [9, с. 679-689].

Действующее законодательство в качестве одной из основных форм реализации административно-разрешительного метода войсками национальной гвардии закрепляет лицензирование. Применительно к вопросу методологии административного права наибольший исследовательский интерес связан с полномочиями по предоставлению гражданам и организациям лицензий на приобретение гражданского и служебного оружия, а также по контролю соблюдения законодательства об обороте оружия. Указанные полномочия установлены нормами пп. 15 п.1 ст. 9 федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» и положениями Административного регламента Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия от 14 января 2020 г.1.

С точки зрения методологии административного права лицензионную деятельность Федеральной службы войск национальной гвардии в области контроля за оборотом оружия нами предлагается рассматривать как средство преобразования административно-повелительного (императивного) метода правового регулирования в административно-разрешительный (дозволительный). До момента совершения гражданином или организацией регистрационных действий существует ряд законодательно определенных оснований реализации Федеральной службой войск национальной гвардии полномочий по принуждению обязанных субъектов к выстраиванию действий в точности таким образом, каким этого требует императивная норма. Например, гражданин наделяется правом владения оружием только при наличии лицензии. Полномочия контроля за точным соответствием действий гражданина по приобретению права владения оружием условиям лицензирования осуществляют подразделения Федеральной службы войск национальной гвардии. Получение лицензии представляет собой качественно новый методологический этап административно-правого регулирования. С этого момента основным методом регулирования отношений Федеральной службы войск на- циональной гвардии и гражданина является административно-разрешительный. В субъектно определенных, пространственных и временных пределах, предписанных дозволительной нормой и конкретизированных лицензией, гражданин вправе самостоятельно определять состав, последовательность и содержание своих действий по отношению к оружию - вплоть до неиспользования. Полномочия Федеральной службы войск национальной гвардии на этом этапе заключаются в административном контроле либо в осуществлении административного надзора за соблюдением законодательных и лицензионных условий, в пределах которых гражданин осуществляет право владения оружием по своему усмотрению.

Сущность административно-надзорного метода наиболее точно, на наш взгляд, отражает семантическое содержание терминов «надзирать» и «надзор». В русском языке лексема «надзирать» обладает семантическим значением «наблюдать с целью присмотра, проверки», а лексема «надзор» - «орган, группа лиц для наблюдения за кем-нибудь или чем-нибудь, за соблюдением каких-либо правил» [10, с. 379].

В административном праве надзорный метод регулирования неразрывно связан с компетенцией органов исполнительной власти. А. А. Кармолицкий подчеркивал, что полномочия по надзору составляют специальную компетенцию органов государства, так как функции по наблюдению осуществляют только «специально уполномоченные государством для этой деятельности органы управления» [11, с. 30]. На особый статус органов государственного управления, уполномоченных осуществлять надзор, указывал и М. И. Еропкин. Раскрывая специфику данного метода, автор отмечал, что «административный надзор - это узкоспециализированное наблюдение уполномоченных органов исполнительной власти за точным и неуклонным соблюдением гражданами, должностными лицами, организациями общеобязательных правил с использованием в предусмотренных законом случаях административного принуждения» [12, с. 88].

Российское законодательство возлагает ряд полномочий по осуществлению административного надзора на войска национальной гвардии. Характерной чертой правового регулирования является классификация надзорных полномочий по объекту охраны, что позволяет предельно точно разграничить надзорную компетенцию войск национальной гвардии от надзорных функций иных государственных органов.

Согласно п. 1 ст. 2 федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» функции федерального государственного надзора за соблюдением законодательства указанные войска выполняют в отношении оборота оружия, частной охранной и частной детективной деятельности, обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, деятельности подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, деятельностью подразделений вневедомственной охраны.

Особый исследовательский интерес вызывает законодательно закрепленная специализация войск национальной гвардии на осуществлении административно-надзорных полномочий в отношении топливно-энергетического комплекса - объектов частного права, которые перешли в гражданский оборот в результате приснопамятной приватизации госимуще-ства. В этой связи полагаем уместным привести высказывание Я. С. Магазинера, который отмечал, что иногда политическая обстановка складывается таким образом, что «тот же публичный интерес требует, чтобы некоторые частные интересы рассматривались как публичные» [13, с. 184].

На наш взгляд, наделение войск национальной гвардии административно-надзорными полномочиями в отношении топливно-энергетического комплекса объясняется политической необходимостью обеспечить максимальную эффективность государственного управления объектами, которым принадлежит особая роль в национальной экономике, причем управления косвенного, так как речь идет об опосредованном управлении объектами гражданского оборота, которые подчиняются законам рынка. Таким образом, войска национальной гвар- дии рассматриваются как эффективное средство государственного управления обеспечением общественной безопасности в области экономики. Административно-надзорные полномочия войск национальной гвардии позволяют осуществлять результативное управляющее воздействие публичной власти на отношения, связанные с функционированием критически важных частных объектов гражданского оборота, способствуя точному и неуклонному соблюдению конкретными хозяйствующими субъектами общеобязательных правил общественного порядка и общественной безопасности.

Подводя итог рассмотрению вопросов нашей темы, необходимо отметить, что компетенция войск национальной гвардии позволяет решать значительный круг задач государственного управления в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.