Оптимизация документооборота при подготовке, принятии и реализации управленческих решений в системе МВД России

Оптимизация деятельности как в целом системы МВД России, так и ее структурных подразделений требует осуществления комплексных мер по научной организации деятельности (далее – НОД). Следует обратить внимание, что совершенствование делопроизводства – это: во-первых, одно из важнейших направлений НОД в любой сфере; во-вторых, средство, позволяющее оптимизировать работу организации, путем непрерывного документационного сопровождения всех направлений деятельности;

в-третьих, – это форма закрепления управленческих решений.

В системе Министерства неоднократно в течение последних лет ставились на разрешение задачи оперативного и стратегического характера, предпринимались системные мероприятия по совершенствованию делопроизводства и оптимизации документооборота. Так, в апреле 2005 г. было издано распоряжение МВД России от 29.04.2005 № 1/2610 «О сокращении документооборота в системе МВД России». Это фактически первый целенаправленный шаг, позволивший пересмо- треть организацию документооборота и начать поэтапный процесс его оптимизации. В этих целях приказом МВД России от 18.10.2005 № 840 устанавливался запрет на запрос и истребование информации, статистических и иных сведений из нижестоящих подразделений органов внутренних дел без письменного разрешения Министра или его заместителей (п. 3.1).

Эффективные результаты были достигнуты за счет реализации поручений по итогам исследования организации делопроизводства в деятельности ОВД, проведенного на базе УМВД России по Калужской области (от 30.07.2012 № 5/5-1513)1.

В рамках работы коллегиальных, совещательных органов Министерства (совещание при Министре внутренних дел Российской Федерации 29 октября 2013 г., протокол № 8; заседания Коллегии МВД России) широкое обсуждение получил вопрос об оптимизации документооборота и дополнительных мерах по совершенствованию его организации и учета2. Так, во исполнение решений заседания Коллегии МВД России от 09.03.2017 № 1 км были проанализированы сведения 33 подразделений центрального аппарата МВД России, органов и организаций системы МВД России на предмет исполнения в 2017 г. распоряжения МВД России от 20.11.2013 № 1/10888 «Об оптимизации документооборота в системе органов внутренних дел». В целях совершенствования документационного обеспечения управления был создан Координационный совет в сфере защиты государственной тайны, документационного обеспечения управления и работы с обращениями граждан и организаций МВД России (приказ МВД России от 29.05.2017 № 3193).

Проблемы документационного обеспечения управления анализировались по итогам инспекторских проверок четырех территориальных органов МВД России, проведенных в марте-апреле 2017 г.4, по итогам целевых выездов в 2017 г. в УМВД России по Тверской области и в 2019 г. в УМВД России по Тульской области. В последние годы документооборот неоднократно становился предметом научно-прикладных исследований как ученых, так и практиков [2].

Анализ состояния документационного обеспечения деятельности позволил сделать заключение о системных недостатках в сфере документооборота, которые были обобщены и представлены в докладной записке заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации генерал-полковника полиции А.А. Гостева от 27.04.2017 № 5/5-960, в докладной записке от 07.11.2017 № 5/5–2603 «О проблемах документационного обеспечения управления в системе МВД России» и в иных организационно-распорядительных документах.

В последующем путем правового, организационного и методического обеспечения делопроизводства по некоторым направлениям оптимизации документооборота удалось достичь положительной динамики [2].

Обзор литературы

Методологические основы и прикладные аспекты, связанные с документационным обеспечением управления, многократно становились предметом познания различных отраслей научных знаний, сопряженных с теорией управления, общей теорией научной организации труда, организацией правоохранительной деятельности [1, 4, 5, 12], что позволило на основе их всестороннего анализа разработать научно обоснованные положения и рекомендации прикладной направленности по оптимизации документооборота, в том числе при реализации управленческих функций.

Известные российские ученые и практики: Н.Н. Куняев [6, 7,], А.А. Гостев [2], Н.Д. Дугина [12], Е.Ю. Семенов [10], И.Ю. Захватов и И.П. Можаева [9, 12], А.Ю. Звонарева [3], С.Ф. Мазур [8], – а также зарубежные исследователи внесли весомый вклад в разработку теоретико-прикладных аспектов документационного обеспечения управления.

Результаты исследования

Модернизация документационного обеспечения управления в системе МВД России проводится достаточно последовательно. Это позволяет в современных условиях не только вычленить, охарактеризовать комплекс проблем, но и на основе системного подхода к изучаемому явлению (процессу), с учетом предшествующего положительного опыта организации делопроизводства, в том числе накопленного в федеральных органах исполнительной власти, предложить модель оптимизации документооборота.

Данная модель позволит сформировать организационно-правовой механизм, соответствующий современным условиям и концептуальным основам реформирования правоохранительных органов, а также выстроить систему делопроизводства в ОВД с учетом тенденций цифровизации общества и федеральных органов исполнительной власти в сфере правоохранительной деятельности. В настоящее время на государственном уровне осуществляется формирование модели электронного делопроизводства, позволяющей непрерывно осуществлять информационное и документационное сопровождение управленческой деятельности.

В связи с этим комплексное изучение состояния документооборота в ОВД, в целях поиска путей его оптимизации позволит выработать организационно-правовой и научно-методический механизмы документооборота. Выработка научно обоснованных предложений и рекомендаций в этой области организационной деятельности даже в условиях оптимизации штатной численности органов и подразделений внутренних дел способна послужить сохранению стабильности их функционирования и повышению эффективности правоохранительной деятельности. В этой связи возможно выделить.

Меры правового характера. Структурно-содержательный анализ документационного обеспечения управления позволил выявить наиболее типичные недостатки (проблемы, ошибки и просчеты) документооборота в системе МВД России и по его результатам предложить научно обоснованную систему мер по оптимизации документооборота . Выявленные организационно-правовые проблемы при осуществлении документооборота дали основание выработать систему мер по оптимизации.

В качестве мер, направленных на решение проблем правового характера , которые возникают при осуществлении документооборота, предлагаются следующие [9, 12] .

• I.    В целях конкретизации перечня видов документооборота в деятельности органов внутренних дел, а также для устранения несогласованности и расширительного толкования терминологического плана предлагаем внести коррективы в Инструкцию по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденную приказом МВД России от 20.06.2012 № 615¹:

• 1)    пункт 17 приказа МВД России от 20.06.2012 № 615 привести в соответствие с ГОСТ Р 7.0.82013, изложив в следующей редакции: «Делопроизводство в органах внутренних дел – дея-

• тельность, обеспечивающая документирование, документооборот, оперативное хранение и использование документов»;

• 2)    из абз. 1 п. 18 Инструкции исключить слово «основные», поскольку оно снимает ограничения на использование в управленческой практике любых видов документов, в том числе отсутствующих в перечне, определенном Инструкцией;

• 3)    дать толкования содержащимся в п. 18 Инструкции понятиям «указания», «заключения», «пояснительные записки» либо исключить эти термины из закрепленного Инструкцией перечня видов документов;

• 4)    согласовать понятийный аппарат, определенный пунктами 18 и 43 Инструкции (полное совпадение содержания понятий есть лишь по позициям «протокол», «распоряжение», «директива», «акт», «докладная записка», «план»; неполное – по позициям «справка» – п. 18, «аналитическая справка» – п. 43)²;

• 5)    классифицировать документы, издаваемые в органах внутренних дел: а) по юридической силе: нормативные правовые акты Министра внутренних дел РФ; правовые акты руководителей, наделенных соответствующим правом; индивидуальные правовые акты (персонального характера, действие которых исчерпывается однократным применением); распоряжения; директивы; указания; б) по месту в управленческом цикле: информационные; аналитические; информационно-аналитические, содержащие прогноз развития оперативной обстановки; планирующие; информационно-методические документы³; документы, относящиеся к контрольной деятельности; в) документы уголовно-процессуального, оперативно-розыскного, профилактического и административно-практического характера; г) документы, относящиеся к переписке по внутриведомственным и вневедомственным вопросам; д) документы, связанные с обращениями граждан и организаций; е) документы, относящиеся к финансово-хозяйственной деятельности; ж) архивные документы;

• 6)    из п. 43 Инструкции исключить формулировку «и другие», что позволит практически без каких-либо ограничений расширительно толковать комплекс организационно-распорядительных документов, создаваемый в органах внутренних дел.

• II.    Необходимо отметить, что «неавтоматизированный» (ручной) ввод дополнительных рекви-

• зитов на этапе регистрации документов работниками делопроизводства не может рассматриваться в качестве меры, положительно влияющей на состояние документооборота по следующим основаниям:

• 1)    правилами делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти определен Перечень обязательных сведений о документах, используемых в целях учета и поиска документов в системах электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, который фиксируется в регистрационных карточках и вручную заполняется работником подразделения делопроизводства и режима. Включение дополнительных реквизитов аналитического характера при регистрации документа ведет к негативным моментам: а) повышению уровня минимальных квалификационных требований к работнику делопроизводства; б) увеличению временных затрат делопроизводителя на регистрацию каждого документа; в) регулярным нарушениям срока доклада документов руководителю; г) появлению основания увеличить штатную численность делопроизводственных подразделений;

• 2)    способом решения проблемы облегчения поиска документов в СЭД, в том числе для аналитической работы, может стать использование технологий автоматизированного распознавания текста из образа документа с возможностью последующего полнотекстового поиска.

Организационно-методические меры. Выявленные в ходе анализа организационные и методические проблемы, которые могут возникать в процессе документооборота, позволили выработать систему мер по оптимизации. В связи с этим комплекс мер, направленных на оптимизацию документооборота, связанного с подготовкой, принятием и реализацией управленческих решений, может заключаться в следующем.

Важно в процессе совершенствования документационного обеспечения управления учитывать внешние и внутренние условия и факторы. При этом внешние факторы, позволяющие существенно снизить потоки документооборота, непосредственно связаны с сокращением объема той информации и ее источников, которые формируются в целях решения задач управленческой деятельности. Для этого представляется возможным провести мониторинг основного и дополнительного функционала, который в настоящее время возложен в рамках компетенции на органы внутренних дел в целях выявления и анализа несвойственных для Министерства функций и проработки механизма их перераспределения (передачи по компетенции).

Также существенным потенциалом обладает децентрализации управления, т.е. передача управленческих функций с регионального уровня на районный (низовой) уровень.

Важную роль играет организационно-правовой механизм ускоренного прохождения документов по всем стадиям документооборота, устранения дублирующих друг друга этапов прохождения (в том числе регистрация, обработка документов, исполнение, согласование, и др.). Это позволяет существенно рационализовать трудовую деятельность. Рассматриваемая проблема актуальна и для электронного документооборота, поскольку и в этом случае ценно ускорить процесс рассмотрения и согласования документов за счет устранения излишних звеньев.

Представляется целесообразным предложить определенный комплекс мер по оптимизации документооборота, связанного с реализацией информационной функции управления, а именно.

• 1.    В целях сокращения вневедомственного информационного обмена с субъектами правоохранительной деятельности, с органами государственной власти, институтами гражданского общества и населением важно продолжить регулярное проведение мониторинга правовой регламентации механизма информационного обмена в сфере координации правоохранительной деятельности и выработать направления его оптимизации. Указанный мониторинг, а также выявление недостатков и выработка рекомендаций по рассматриваемому направлению осуществляется Департаментом делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций МВД России (далее – ДДО МВД России), Договорно-правовым департаментом МВД России (далее – ДПД МВД России).

• 2.    В целях оптимизации информационного обмена – упорядочения деятельности подразделений центрального аппарата МВД России и территориальных органов МВД России, уполномоченных запрашивать информацию:

• 3.    Для повышения эффективного проведения служебных совещаний и сокращения документооборота, связанного с подготовкой информации и обеспечения должного уровня проведения совещаний, можно предложить следующие меры:

в процессе управленческой деятельности, осуществляемой на всех уровнях следует руководствоваться требованиями распоряжения МВД России от 26.04.2018 № 1/4646 «Об оптимизации документационного обеспечения управленческой деятельности в системе МВД России»;

при осуществлении управленческой деятельности на всех уровнях руководствоваться требованиями приказа МВД России от 8.06.2012 № 574 «Вопросы подготовки проектов отдельных документов» (в ред. от 22.12.2017), предполагающего минимизацию объема информации, запрашиваемой из территориальных органов МВД России.

в планы оперативных совещаний включать вопросы, касающиеся предметов оперативно-служебной деятельности заслушиваемого на совещании подразделения. Для уменьшения документооборота при подготовке оперативных совещаний следует ограничиться подготовкой информационно-аналитической справки с приобщением ее к протоколу соответствующего совещания;

локальными правовыми актами, издаваемыми территориальными органами МВД России, определить порядок и периодичность проведения служебных совещаний и сроки, так как в настоящее время периодичность проведения служебных совещаний в территориальных органах МВД России нормативно не установлена;

оптимизировать форму протоколов по итогам проведения совещаний. Протоколы совещаний должны быть максимально формализованы и содержать: а) конкретные указания, сроки и формы их исполнения; б) списки исполнителей; в) сведения о реквизитах отчета об исполнении; г) адресацию направления отчетов.

Меры по оптимизации документооборота, связанного с реализацией планирования как функции управления.

В рамках подготовки данной научной статьи были исследованы Положения о структурных подразделениях центрального аппарата Министерства, что позволило заключить следующие: во-первых, задачи и функции по подготовке и реализации документов стратегического планирования не нашли своего системного закрепления, за исключением Положения об организационно-аналитическом департаменте МВД России; во-вторых, в целях упорядочения подготовки и реализации документов стратегического планирования необходимо закрепить в Положениях о структурных подразделениях центрального аппарата МВД России, являющихся ответственными исполнителями документов стратегического планирования, универсальные формулировки функций по разработке, корректировке, мониторингу и контролю за реализацией вышеуказанных документов.

Заслуживает внимания предложение о введении в территориальных органах МВД России на районном уровне упрощенного порядка формирования отчетности о реализации плана работы органа, предусматривающего проведение анализа выполнения мероприятий плана только по завершении планируемого периода – отчетного года. Однако имеются объективные опасения, что это может отразиться на системности работы органа, привести к нарушению сроков выполнения запланированных мероприятий и т.д.

Меры, направленные на оптимизацию документооборота, связанного с реализацией контроля как функции управления.

• 1.    Провести мероприятия по изменению системы контроля за содержанием информационно-аналитических материалов, качеством проработки проблемных вопросов деятельности органов внутренних дел.

• 2.    В целях дальнейшей конкретизации требований к качеству и объему документов, к срокам их предоставления в рамках зонального контроля проработать возможность исключения в локальных правовых актах, издаваемых территориальными органами МВД России, дополнительных документов и увеличения сроков их предоставления.

• 3.    Привести локальные правовые акты, издаваемые территориальными органами МВД России в рамках зонального контроля, в соответствие с Инструкцией по организации зонального контроля Министерства внутренних дел Российской Федерации за деятельностью территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденную приказом МВД России от 03.02.2012 № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации».

Меры по оптимизации документооборота в процессе использования и дальнейшего совершенствования электронного документооборота [6, 7, 10, 11]¹ .

• 1.    Совершенствование механизма правового регулирования сервиса электронного документооборота.

• 2.    Использование возможностей сервиса электронной почты (СЭП).

• 3.    Повсеместное использование возможностей сервиса видео-конференц-связи (СВКС-м).

• 4.    Введение в СЭД автоматизированных классификаторов, позволяющих анализировать структуру документопотоков в системе МВД России;

• 5.    Модернизация сервисов ИСОД: за счет развития сервисов «Документы», «Электронные

• 6.    Реализация норм, закрепленных законодателем, о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, об организации предоставления государственных и муниципальных услуг предполагает проведение мероприятий, направленных на автоматизацию двустороннего обмена документами при рассмотрении обращений между Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций и МВД России; усовершенствование порядка заполнения сведений и т.д. ¹

образы», «Контроль исполнения документов», «Работа исполнителя с документами»; путем создания искусственной нейронной сети; выработки комплекса мероприятий, способствующих максимальному вовлечению существующих информационных массивов ИСОД МВД России в процесс организации управленческой деятельности в системе МВД России.

По результатам исследования представляется целесообразным в качестве мер, направленных на методическое обеспечение документооборота, предложить следующее.

• 1.    Необходимо функцию контроля и мониторинга документооборота (электронного документооборота), а также целенаправленную выработку и последовательную реализацию системы мер, направленных на оптимизацию документооборота, вменить в функциональные обязанности подразделений МВД России, деятельность которых касается вопросов документационного обеспечения управления.

• 2.    Разработать структурно-содержательную модель (алгоритм) организации методической помощи при разработке и реализации путей оптимизации документооборота в системе МВД России.

• 3.    В целях повышения исполнительской дисциплины, с учетом оценочных критериев документационного обеспечения управления на уровне отраслевых методик и методики оценки эффективности делопроизводства и соблюдения установленного порядка работы с документами территориальных органов МВД России на окруж-

• ном, межрегиональном и региональном уровнях разработать квалификационные требования к руководителям и сотрудникам подразделений делопроизводства и режима.

• 4.    Оптимизировать систему обучения в сфере делопроизводства. При организации и осуществлении образовательного процесса, научно-исследовательской деятельности в образовательных и научных организациях системы МВД России; при обучении в рамках служебной подготовки и повышении квалификации сотрудников центрального аппарата и территориальных органов МВД России необходимо обеспечить системный подход к формированию знаний, умений, выработке навыков по делопроизводству, связанного с подготовкой, принятием и реализацией управленческих решений.

Обсуждение и заключения

Резюмируя изложенное, считаем необходимым продолжить комплексные научно-прикладные и прогнозные исследования правовых, организационно-управленческих, научно-методических и иных проблем оптимизации документооборота на тактическом, оперативном и стратегическом уровнях. При этом дифференциация указанных проблем на правовые, организационно-управленческие, научно-методические позволяет сосредоточить усилия по правотворчеству, правоприменению и научно-методическому обеспечению делопроизводства.

Разрешение проблем оптимизации документооборота как представлено в данной статье, системно осуществляется в Министерстве путем централизации усилий территориальных органов МВД России под контролем и научно-методическим сопровождением центрального аппарата МВД России. При этом имеет комплексный, долгосрочный характер и требует объединенных усилий как научных, образовательных организаций так и подразделений центрального аппарата и территориальных органов МВД России, включая выявление, распространение и использование положительного опыта этой деятельности.