Организационно-правовые основы функционирования советской прокуратуры в правоохранительной сфере (1945 - середина 1950-х годов)

Прокуратура как государственноправовой институт (правоохранительный орган) в России появился, как известно, в начале XVIII в. усилиями Петра I, который в соответствующем Указа от 12 января 1722 г. отмечал следующее: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору... Ныне ни в чем так надлежит трудиться, чтобы выбрать и мне представить кандидатов на вышепи-санные чины, а буде за краткостью времени всех нельзя, то чтобы в президенты коллегий и в генерал- и обер-прокуроры выбрать … в сии чины дается воля выбирать изо всяких чинов, а особливо в прокуроры, понеже дело нужное есть» [1]. Нужда объяснялась распространением должностных преступлений, и прежде всего связанных с коррупцией, которую император при всех своих огромных возможностях и полномочиях не был в состоянии контролировать [2; 3]. В этом смысле характерно обращение императора к генерал-прокурору в 1724 г.: «Господин генерал-прокурор! Которые прокуроры от кол- легий здесь, прикажи им, чтоб они свои конторы здесь гораздо смотрели, так ли делается, как надобно, и, ежели что не так, чтоб тебе рапортовали, и оных бы, сыскав и освидетельствовав, наказать, понеже за глазами, чаю, много диковинок есть» [4]. И уже тогда, в петровскую эпоху, прокуратура, фактически, стала одним из «высших государственных органов» [5, с. 81]. Со временем этот институт трансформировался как с точки зрения своих функций, так и с точки зрения организационноструктурного построения, и соответственно значимости в российской правоохранительной системе.

После октябрьской революции 1917 г., уже в совершенно новой общественноэкономической формации, прокуратура по-прежнему оказалась необходимой, и это «свидетельствует об определенной универсальности, востребованности прокуратуры при любом общественном строе и типе государства» [6, с. 434]. Более того, в СССР произошло некоторое расширение функций прокуратуры, в частности, в 1928 г. этому ведомству было передано следствие (впоследствии, при уточнении юрисдикции, частично возращенное органам внутренних дел и иным ведомствам). При этом прокуратура, оставаясь по-прежнему ведущим координирующим правоохранительным органом в сфере борьбы с преступностью, приобрела также обширные надзорные функции практически во всех областях социальноэкономической жизни общества, являясь, в этом смысле, «оком государства» [7].

Теперь обратимся к рассматриваемому периоду. В эти годы статус Прокуратуры СССР как правоохранительного органа определялся довоенным законодательством, согласно которому на Прокуратуру возлагались такие задачи, как: «а) надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти - Конституции СССР, постановлениям и распоряжениям правительства Союза ССР; б) наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями; в) возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР; г) надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и исправительно-трудовых учреждений; д) общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик» [8]. При этом, однако, требуется сделать замечание, которое заключается в том, что в отношении деятельности органов госбезопасности (в разные годы, до 1954 г. - ОГПУ, НКВД, НКГБ, МВД, МГБ) прокуратура свои надзорные полномочия осуществляла сугубо формально, так как органы безопасности в то время в силу сложившейся тогда политико-правовой системы априори были «безупречны» - до тех случаев, когда правящая элита (прежде всего Сталин) полагала, что отдельные должностные лица из госбезопасности сами должны понести ответственность по конъюнктурнополитическим причинам.

При этом по такого рода делам обвинение как раз и поддерживала прокуратура, приводя принятые решения в надлежащую правовую форму. Об отстраненности прокуратуры от надзора в области госбез- опасности можно судить, например, то тому факту, что в объемном справочнометодическом пособии для судебнопрокурорских работников (1949 г.) [9], лишь однажды упоминается министерство госбезопасности, в то время, как милиции посвящена целая глава. В организационном плане прокуратура была построена по строго централизованному принципу: Прокуратура СССР - прокуратура союзной республики - прокуратура автономной республики, края, области или города республиканского подчинения. Основу данной пирамиды составляли районные и городские прокуратуры.

Кроме территориальных прокуратур, в систему прокуратуры СССР входили военная и транспортная прокуратуры. При этом все звенья прокурорского аппарата (кроме районных) состояли из отделов общего надзора, следственного, уголовносудебного, гражданско-судебного, надзора за органами милиции и надзора за местами заключения. В 1951 г. прокуроры городов республиканского значения (в РСФСР -Горький, Куйбышев, Молотов, Новосибирск, Ростов, Омск, Саратов, Свердловск, Сталинград, Челябинск, Севастополь и Сочи) были подчинены прокурорам соответствующих краев и областей. Однако прокуратуры городов союзного значения сохранили свою самостоятельность. Следует заметить, что указанные выше прокурорская вертикаль по сути своей сохраняется и до настоящего времени. В рассматриваемый период по-прежнему сохранялась и роль прокуратуры как координатора деятельности различных органов по борьбе с преступностью.

Одновременно именно прокуратура фактически осуществляла анализ развития преступности, основываясь «на исследовании статистических данных, полученных от органов милиции о числе зарегистрированных и раскрытых преступлений, органов предварительного следствия о количестве лиц, преданных суду, и органов Министерства юстиции (судов) о числе осужденных и мерах наказания» [10, с. 9]. Это было очень важным аспектом, учитывая, что в предвоенные годы были ликвидированы и без того маломасштабные криминологические структуры, то есть отсутствовал научный подход к формированию государственно-правовой политики по борьбе с преступностью. На наш взгляд, это объяснялось тем, что зафиксированные в партийно-программных документах и высказываниях Сталина суждения о преступности представляли собой истину в последней инстанции, не нуждающейся в чьем-либо обсуждении. Сама координация деятельности правоохранительных органов со стороны прокуратуры осуществлялась путем регулярных совещаний по борьбе с преступностью на областных районных и городских уровнях. В них участвовали представители милиции, судов, партийных и советских органов, общественных формирований.

На этих совещаниях заслушивались доклады о состоянии борьбы с важнейшими и наиболее распространенными преступлениями, а также обсуждались меры, «направленных на дальнейшее улучшение борьбы с различными преступлениями, их предупреждение, ликвидацию вскрытых в процессе работы прокурорско-судебных органов серьезных недостатков в работе тех или иных государственных учреждений, ведомств и предприятий, способствующих или облегчающих совершение преступления» [10, с. 13].

Эффективность указанных совещаний в целом нельзя назвать высокой. Дело в том, что «чаще всего большую часть этих совещаний занимали взаимные претензии представителей различных правоохранительных органов, а завершались они рекомендациями, повторяющимися из года в год - о необходимости улучшения следственной и оперативной работы, взаимодействия с судами и т.д. На крайне низком уровне оставалось изучение преступности. Единая для всех правоохранительных органов система уголовной статистики так и не была создана. Каждая правоприменительная служба (Министерство юстиции, МВД, Прокуратура) самостоятельно анализировала ситуацию с тем или иным видом преступности. Обзоры прокуратуры и суда по борьбе с тем или иным видом преступлений носили чисто статистический характер, то есть сколько человек осужде- но за данное преступление, их возрастной, социальный состав, меры репрессий и т.д. Органы же МВД при изучении преступности более занимали криминалистические аспекты - методы действия преступников, формы совершения того или иного преступления и т.д. Кроме того, полученные данные не анализировались, изучение самих преступников не велось» [11, с. 478].

Как следствие такого уровня деятельности, имело место «отсутствие институтов изучения преступности привело к тому, что и в правоохранительных органах отсутствовало четкое представление о природе преступности, процессах, происходящих в криминальном мире в те годы. Помимо этого, негативное воздействие на работу прокуратуры оказывали и непростые отношения с партийными органами на местах. Если прокуратура стремилась стать «независимым арбитром », подчиняющимся только руководству страны и контролирующим законность деятельности местных властей в уголовно-правовой и гражданско-правовой сферах, то партийные органы на районном, областном и республиканском уровне видели в этом попытку уйти от партийного контроля. Соответственно сложилась целая система оказания воздействия на сотрудников органов юстиции. Так, хотя официально руководители правоохранительных органов на местах подчинялись лишь своим вышестоящим начальникам, фактически они серьезно зависели от районных и областных партийных инстанций, а при вступлении в должность прокуроры, представители судов и подразделений МВД утверждались партийными райкомами, горкомами и обкомами. Кроме того, имела место зависимость прокурорских сотрудников от местных территориальных органов власти в сфере улучшения бытовых условий, поэтому, чтобы обеспечить нормальные условия жизни и работы своим подчиненным, прокурорам приходилось поддерживать «нормальные рабочие отношения» с секретарями райкомов и председателями райисполкомов. Наиболее серьезные конфликты между партийными и прокурорско-судебными органами вспыхивали при попытках работников партаппарата при- влекать прокуроров и судей к выполнению несвойственных им функций – в качестве «уполномоченных» райкомов и обкомов во время посевных и уборочных, выборов в Верховный Совет СССР и так далее, а также при попытках заставить сотрудников юстиции возбудить или прекратить уголовное дело, воздействовать на ход того или иного расследования» [11, с. 478479]. Следует признать, что подобная порочная практика по ряду аспектов не изжита до сих пор (это касается и не всегда конструктивных взаимоотношений органов прокуратуры и полиции).