Организационно-правовые подходы к выделению видов туризма с целью удовлетворения общественных потребностей

To view a copy of this license, visit

В последние годы в связи с быстрым развитием выездного туризма, а потом и внутреннего, произошла переоценка роли туризма в экономике страны, а особенно - его роли в региональных экономиках ряда субъектов РФ, обладающих значительными туристско-рекреационными ресурсами. Во многом это связано с проводимыми в последнее десятилетие исследованиями о его мультипликативном эффекте, выраженном во влиянии на развитие смежных с туризмом секторов экономики.

Переосмысление роли туризма в региональной и национальной экономике нашло отражение в нормативно-правовом регулировании отрасли. Для её ускоренного развития приняты программные и стратегические документы, что следует оценить положительно, но необходимо создавать и эффективную систему их реализации. Не вызывает сомнений, что стратегии, программы и проекты, оторванные от конкретных видов туризма, конкретных территорий и не адаптированные к ним, не способны в должной мере создать условия для формирования и продвижения качественного, конкурентоспособного туристского продукта, усилить социально-экономическую роль туризма.

Цель нашего исследования - используя организационно-правовые подходы к выделению видов туризма, определить необходимые основы их классификации для эффективного управления и правового регулирования.

Методология исследования

Туризм представляет вид деятельности, в котором сосредоточены интересы экономики, социологии, геополитики, юриспруденции и др., то есть отличается высокой степенью интегрированности, поэтому при его изучении принято использовать как общенаучные, так и специальные, частные методы познания, обусловленные его специфичностью относительно других отраслей экономики. Поэтому при исследовании отдельных вопросов актуальным будет применение таких методов, как синтез, типологический, логический, формально- юридический и др.

Методологической основой исследования являются принципы, приёмы, подходы, которые детерминируют получение нового знания, определяют характер познавательного процесса в сфере туризма и туристической деятельности, понятия которых различаются в силу разных объектов изучения. Например, с экономической точки зрения туризм - отрасль экономики, характеризующаяся значительным мультипликативным эффектом; социологи обращают внимание на удовлетворение общественных потребностей, связанных с оздоровлением, восстановлением физических сил человека в сочетании с культурно-познавательной, духовно-нравственной, развлекательной и рекреационной деятельностью; юристы в основном оперируют законодательными формулировками, разрешают возникшие в этой сфере конфликты.

Поэтому целесообразно использовать комплексный организационно-правовой подход, который направлен на обеспечение развития сферы туризма путем разработки и реализации целенаправленных воздействий, базирующихся на совокупности принципов управления (эффективность, экономичность и результативность) и верховенства права (справедливые законы, подчинённость субъектов только праву, защита прав человека и гражданина), что позволяет рассматривать туризм как системное образование, организованную совокупность элементов (субъекты, объекты, средства, виды деятельности и т.д.), которые находясь во взаимосвязи образуют определённое единство, выступая во внешней среде целостным явлением, имеющим нормативную основу.

Основное исследование.

Подходы к выделению отдельных видов туризма

Разнообразие подходов к классификации видов туризма связано с тем, что, во-первых, существует значительное количество определений туризма, так как это явление носит многоаспектный, междисциплинарный характер [8, с.151], например, туризм рассматривается как отрасль экономики [17], предпринимательская деятельность [12], область предоставления и получения услуг, сегмент рынка, индустрия, сфера законодательства и т.д.; во-вторых, туризм многообразен в силу национальных, природных, территориальных, культурных и др. особенностей [13].

Авторы солидарны с Зыряновым А.И., что «выделить виды туризма в чистом виде затруднительно, но важно, поскольку именно подразделение на виды позволяет выявить спектр многочисленных отраслей туристского сервиса» [2]. Не случайно, одним из спорных вопросов, выявленных в ходе экспертизы проекта федерального закона «О туризме и туристической деятельности в Российской Федерации» были обозначены такие, как: являются ли организованный и самостоятельный туризм «видами» или «сферами» туризма, к чему следует относить детский, экологический и сельский туризм - видам или сферам, и может ли туризм одновременно, например, быть въездным, сельским и самостоятельны м1.

Классификации туризма представлены, как в различных научных трудах, так и в актах международных организаций, стратегических документах, международных и национальных нормативных правовых актах. Обилие классификаций порождает желание их систематизировать, соответственно, выделяются типы, категории, виды, формы туризма, выбираются различные основания. Так, например, тип поселений - порождает разделение на городской или сельский туризм; вид хозяйственной деятельности - медицинский, образовательный туризм и др.; состав участников - социальный, детский, молодёжный и др.; способ передвижения - железнодорожный, велосипедный и др., по типу организации - организованный или самодеятельный. Классифицируют туризм по источникам финансирования, направленности турпотоков, видам используемых туристских ресурсов, физической нагрузка на туристическом маршруте, мотивации путешествующих и др.

В международных, стратегических документах, нормативно-правовых актах закрепляются две главные классификации, основанные: а) на целях (мотивах); б) месте проживания туристов. Авторами проведён анализ действующих нормативно-правовых документов Российской Федерации (РФ), Европейского Союза (ЕС) и Всемирной туристической организации (ЮНВТО), в которых приводится определение какого-либо вида туризма или даётся его краткая характеристика (табл. 1).

Таблица 1 – Сравнительная таблица по видам туризма (виды туризма – все, выявлен- ные в действующих нормативно-правовых

документах РФ, ЮНВТО и ЕС)
Вид туризма	Российская Федерация*	Всемирная туристическая организация (ЮНВТО)
по виду деятельности туриста (потребительским предпочтениям)
Туризм (как собирательное понятие)	Туризм	+
Автотуризм	Автотуризм С
Культурный	Культурно-познавательный С	+
Экотуризм	Экологический С	+
Сельский	Сельский ФЗ	+
Приключенческий		+
Спортивный		+
Лечебнооздоровительный	Лечебнооздоровительный	+
Медицинский		+
Деловой	Деловой С	+
Гастрономический		+
Образовательный	Научный С	+
Научный	Научнопопулярный К	+
Энотуризм (винный)		+
Промышленный	Промышленный С
По используемым территориям
Прибрежный		+

Вид туризма	Российская Федерация*	Всемирная туристическая организация (ЮНВТО)
Морской	Круизный С	+
Внутр. водный		+
Городской / урбанистический		+
Горный	Горнолыжный С	+

По направлению валютных потоков

		+
Въездной	Статистика	Статистика
Выездной	Статистика	Статистика
Внутренний	Статистика	Статистика
Международный	Статистика	Статистика

По составу участников

Детский	Детский С, ФЗ	+
Молодёжный	Молодёжный С

По характеру организации

Устойчивый           +              +

* Примечания: С – классификация представлена в Стратегии развития туризма до 2035 г .2, ФЗ – классификация представлена в ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ »3, К – понятие представлено в

«Концепции развития научно-популярного туризма в Российской Федерации на период до 2035 года »4

Согласно данным, представленным в табл. 1, в России в действующих нормативноправовых и программных документах представлено гораздо меньше видов туризма, чем охвачено ЮНВТО. Так, в Федеральном законе «об основах туристской деятельности» перечислены лишь некоторые виды туризма и даны их определения – внутренний, въездной, выездной, международный, социальный, самостоятельный, детский, сельский5, что явно недостаточно. Например, такие виды, как образовательный и спортивный – достаточно активно развиваются на территории России, для ряда регионов лечебно-оздоровительный вообще является приоритетом.

Результаты исследования и дискуссия

В индустрии туризма и гостеприимства следует выделить следующие стратегические документы, оказывающие значительное стимулирующее влияние: Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года (далее – Стратегия )6; Государственная программа Российской Федерации «Развитие туризма» (далее – Госпрограмма «Развитие туризма» )7; Национальный проект «Туризм и индустрия гостеприимства» (далее – Национальный проект )8.

Анализ указанных документов приводит к выводу о том, что они во многом дублируют друг друга, содержат большое количество положений, которые не отличаются конкретным содержанием. При этом, несмотря на общие цели (примерно в 2 раза увеличить количество внутренних поездок россиян, количество занятых в туристической отрасли, объём экспорта туристических услуг), по-разному определяют приоритетные направления.

Так, в одном (Стратегия) – это развитие, государственная поддержка таких видов туризма, как детский, культурно-познавательный, горнолыжный, круизный, экологический и деловой; в других (Госпрограмма, Национальный проект) – развитие туристической инфраструктуры, повышение доступности туристических продуктов, совершенствование управления в сфере туризма. Под эгидой Министерства науки и высшего образования РФ разработана Концепция развития научно-популярного туризма, где не только приведено его определение, но и рассмотрены цели, задачи, объекты и маршруты данного вида ту-ризма4. Процесс выбора приоритетов является сложным, включает в себя большое количество взаимосвязанных элементов. При этом выделяется много ключевых задач, но не столь благоприятно складывается экономическая ситуация, учитывая пандемию и ограничения санкционного характера.

Понятно, что невозможно обеспечить материальной поддержкой все инициативы, главную роль играют финансовые средства, которые государство готово потратить на те или иные приоритеты. Определить какие направления выбраны в качестве основных можно по бюджетным ассигнованиям на финансовое обеспечение реализации государственных программ и национальных проектов. Так, федеральным законом от 06.12.2021 №390-ФЗ «О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» (далее – ФЗ №390-ФЗ от 06.12.2021)9 на Госпрограмму «Развитие туризма» в 2022 г. предусмотрено 52,97 млрд руб., в 2023 г. – 57,95 млрд руб., в 2024 г. – 57, 47 млрд руб. По объёму финансирования первое место занимает Федеральный проект "Развитие туристической инфраструктуры" (в 2022 г. – 38,78 млрд руб.; в 2023 г. – 41, 99 млрд руб.; в 2024 – 41 83 млрд руб.)9.

То есть из анализа распределения бюджетных средств вытекает, что сегодня приоритетным направлением выступает не развитие отдельных видов туризма, как это определено в Стратегии, а поддерживается вся отрасль в целом. В целях эффективного управления (прежде всего, маркетинговое продвижение и информационное сопровождение) правительство РФ распорядилось учредить автономную некоммерческую организацию «Развитие туризма» на поддержку которой в соответствии с ФЗ №390-ФЗ от 06.12.2021 г. выделено в 2022 г. 1,70 млрд руб., в 2023 г. – 1,82 млрд руб., в 2024 г. – 1, 82 млрд руб. Что касается видов туризма, то ФЗ №390-ФЗ от 06.12.2021 г. предусмотрел выделение денежных средств только на разработку и реализацию комплекса мер, направленных на повышение доступности и популяризации туризма для детей школьного возраста, т.е. на развитие детского туризма (в 2022 г. – 0,5 млрд руб., в 2023 – 1,5 млрд руб., в 2024 г. – 1, 5 млрд руб.)9.

Иными словами, каналы финансирования и соответствующие им финансовые инструменты сосредоточены вокруг обозначенных в Национальном проекте и Госпрограмме «Развитие туризма» приоритетных направлениях, что вызывает вопросы, так как это не в полной мере отвечает подходу, закреплённому в Федеральном законе от 28.06.2014 №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Из законодательных положений следует, что именно стратегия выступает основой для определения приоритетов, создающих систему эффективного управления развитием территории в совокупности с технологической, инженерной, транспортной, социальной, экономической инфраструктурами. При этом приоритет по развитию видов туризма, установленный Стратегией, является основным не только с формальной точки зрения, но и с позиций ресурсного подхода, так как, «если проекты оторваны от конкретных видов туризма, конкретных территорий и не адаптированы к ним, то вряд ли они будут эффективно реализовываться и создавать конкурентноспособный туристический продукт» [1]. Так, культурно-познавательный туризм опирается на объекты культурно-исторического показа, а значит, для его развития надо учитывать наличие объектов историко-культурного наследия и их состояние [10]. Для делового туризма требуется конгресс-инфраструктура и особые условия прохождения таможенно-визовых процедур (например, в случае с организацией выставок и ярмарок) [15]. Для инклюзивного туризма первостепенное условие - наличие безбарьерной (доступной) среды [16]. Для научно-популярного туризма составлен Всероссийский реестр объектов, на который рекомендовано опираться при составлении туристических маршрутов [5].

В научной литературе о туризме и туристической деятельности принято выделять большое количество видов туризма (от 15 до 30), что является не только негативной (трудно ориентироваться; неизбежны споры по определениям, основаниям классификации; нет чётких представлений о соотношении типов, категорий, видов, форм), но и позитивной тенденцией, так как изучается конкретная территория, её ресурсное многообразие, природные и культурные особенности, что позволяет провести оценку её туристического потенциала, определить главные направления развития (строительство определённой туристической инфраструктуры, создание более комфортных условий для размещения, улучшение транспортной доступности, сервисной составляющей и др.). При этом на территории даже одного региона присутствуют разные виды туризма, что требует решения разноплановых задач на региональном и муниципальном уровнях [6, 7]. Так, муниципальном образовании «Янтарный городской округ» (Калининградская область) основным видом является пляжный туризм, ярко выражена сезонная летняя рекреация. Не случайно, Янтарный стал центром проведения международных соревнований по пляжному волейболу. С целью увеличения туристского потока и изменения потребительской модели рекомендовано принять такие меры как: восстановить железнодорожное сообщения с Калининградом и другими прибрежными городами; обустроить верёвочный парк и велосипедную дорожку; построить современный оздоровительный комплекс; увеличить количество объектов развлекательной сферы и др. [9]. В случае с Национальным парком «Куршская коса» - само предназначение данного типа особо охраняемой природной территории, а также природно-географические особенности, предопределили развитие здесь экологического туризма, как специализированного вида. Несмотря на наличие здесь уникальных возможностей для пляжного отдыха, а также наличие культурно-исторических объектов, как показывает исследование, проведённое региональными учёными, 43% экскурсоводов указывают именно этот вид, как основной при организации авторских экскурсий [14].

В связи с вышеизложенным возникает вопрос - насколько оправданно выделение многочисленных видов туризма и надо ли их законодательно регулировать? Многие юристы заявляют о необходимости полностью регламентировать все виды и классификации туризма, однако признают, что сделать это невозможно из-за их огромного количества. Предложения - конкретизировать туристские цели, закрепить их исчерпывающий перечень; законодательно закрепить самые распространённые классификации видов туризма10 в зависимости от места постоянного проживания туриста (внутренний, въездной, выездной, международный), от целей поездки (лечебнооздоровительный, культурно-познавательный, профессионально-деловой, спортивный, экологический, событийный, круизный, охотничий, рыболовный, сельский), способа организации поездки (самодеятельный, организованный, социальный), социально-возрастной категории туристов (детский, молодёжный, семейный, лиц пожилого возраста, инвалидов) и даже - в зависимости от источника финансирования [3, 4, 10, 11].

Эта позиция представляется ошибочной, поскольку не учитывает, что туризм регламентируется нормами публичного и частного права. Основы публично-правового регулирования заложены в Федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996 №132-Ф З11, важны для осуществления государственного управления этой сферой, поддержки туризма и обеспечения его безопасности, установления степени государственного контроля и надзора за этой деятельностью. Но главная роль принадлежит частно-правовому регулированию, так как туризм - это предпринимательская деятельность, в которой первостепенное значение имеют договорные и иные обязательства, в отношении неисполнения или ненадлежащего исполнения которых инициируется основная часть судебных разбирательств в сфере туризма.

Частно-правовое регулирование, базируется на свободе предпринимательской деятельности и свободе договора. Так, любой участник правоотношений может заключить любой вид договора, как предусмотренный, так и не предусмотренный в законодательстве, в договоре указать любой вид туризма или любые туристические услуги, как предусмотренные, так и не предусмотренные в законодательстве и иных актах. Вмешательство государства в эту сферу без достаточных оснований приводит, как правило, к стагнации экономической деятельности. То есть законодательное закрепление большого количества видов туризма и их детальное правовое регулирование не будет способствовать развитию, поскольку такой подход существенно ограничит свободу предпринимательской деятельности и свободу договора, без которых ни экономического роста, ни динамичного развития общественных отношений не происходит.

Другое дело, что органы государственной власти могут определить и выделить те виды туризма, которые имеют важное значение для экономики страны, обеспечить им всестороннее развитие с помощью публично-правового регулирования, мер поддержки, государственно-частного партнёрства. В то же время в Российской Федерации территория, ресурсы, природные и культурные особенности многообразны. Это позволяет в развитие идей А.В. Савичева прийти к выводу о «целесообразности введения другой классификации видов туризма для целей публично-правового регулирования и мер поддержки» [10] и выделения следующих групп: а) общие виды, регулируются на федеральном уровне, их количество ограничено и немногочисленно, развитие важно для большей части территории Российской Федерации, например, сельский туризм; б) специальные виды, регулируются на региональном, муниципальном уровнях, их количество неограниченно, развитие представляет интерес для конкретной республики, края, области, района, например, винный туризм в Крыму. При этом основные каналы финансирования, финансовые инструменты и органы управления туризмом должны быть сосредоточены вокруг специальных видов туризма, то есть на региональном и муниципальном уровнях. Такой подход позволит перейти от управления «сверху-вниз» к управлению «снизу-вверх», что будет способствовать более эффективному развитию конкретных территорий и

¹¹ Об основах туристской деятельности в Российской

Федерации (ред. от 28.05.2022): федеральный закон от

24.11.1996 №132-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

повышению благосостояния проживающих там людей, созданию более качественного туристического продукта (услуги).

На основе изложенного, учитывая социально-экономический потенциал туризма на федеральном уровне целесообразно (в дополнение к сельскому и детскому) закрепить следующие виды туризма: культурно-познавательный (особенности при использовании объектов историко-культурное наследия, большая рекреационная ёмкость, массовость); экологический (устойчивое развитие, использование малоурбанизированных территорий, что актуально для большой страны); спортивный (использование малоурбанизированных территорий, активный образ жизни, массовость). На наш взгляд именно эти направления дадут толчок развитию туристской инфраструктуры, создадут благоприятные условия для инвестиций и окружающей среды, повысят уровень сервиса и качества туристических услуг, в конечном итоге – помогут решить многие социально-экономические проблемы государства. На уровне субъектов и муниципальных образований при наличии соответствующих условий возможно выделение и закрепление чрезвычайно большого разнообразия видов туризма, например, круизного, горнолыжного, гастрономического, охотничьего, рыболовного и т.д., что должно обеспечить эффективное развитие конкретных территорий.

Выводы

По результатам исследования можно сделать следующие выводы.

• 1.    Выделяют большое количество видов туризма, поступают предложения их регламентировать на законодательном уровне, что невозможно и нецелесообразно. В сфере туризма главная роль принадлежит частно-правовому регулированию, основой которого выступает свобода предпринимательской деятельности и свобода договора. Вместе с тем органы государственной власти могут наиболее значимым для страны видам туризма обеспечить всестороннее развитие с помощью публично-правового регулирования, мер под-

• держки, государственно-частного партнёрства.

• 2.    Экономическая ситуация не позволяет реализовать все направления, способствующие развитию туризма, поэтому необходимо выбрать приоритеты, которые следует закрепить в Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года, а не в других документах. Несомненный приоритет – развитие видов туризма, что является обоснованным как с формальной точки зрения (определяется в стратегии, где в соответствии с законодательством и должны закрепляться приоритеты), так и с позиций целеполагания, так как программы и проекты, оторванные от конкретных видов туризма, конкретных территорий и не адаптированные к ним, не способны в должной мере создать условия для формирования и продвижения качественного, конкурентоспособного туристского продукта, усилить социальную роль туризма.

• 3.    Учитывая территориальное, социально-экономическое и др. многообразие РФ для целей публично-правового регулирования и мер поддержки целесообразно выделить общие виды туризма, развитие которых важно для большей части территории нашей страны, и специальные виды туризма, развитие которых представляет интерес для конкретной республики, края, области, района. Перейти от управления «сверху-вниз» к управлению «снизу-вверх», сосредоточив органы управления туризмом, основные каналы финансирования и финансовые инструменты на региональном и муниципальном уровнях, что позволит обеспечить качество туристического продукта и наиболее эффективное развитие.

• 4.    На федеральном уровне целесообразно (в дополнение к сельскому и детскому) закрепить следующие виды туризма: культурно-познавательный, экологический, спортивный, так как эти направления помогут решить многие социально-экономические проблемы государства. На уровне субъектов РФ и муниципальных образований возможно выделение и закрепление самых разнообразных видов туризма, главное, чтобы они могли

• 5.    Классификация видов туризма важна для целей публично-правового регулирования, мер поддержки и для частно-правового регулирования в их взаимосвязи. Специфика первого направления связана с государственной деятельностью в сферах разработки программ развития, финансирования, софинанси-рования, предоставления и распределения субсидий, грантов, установления налоговых послаблений и т.д. Второе направление проявляется в договорах, которые являются

ЖУРНАЛ обеспечить эффективное развитие конкретных территорий.

основным регулятором взаимоотношений в сфере туризма. В соответствии с Гражданским Кодексом РФ эти договоры относятся к одному виду – договору возмездного оказания услуг. Но их содержание различно и меняется в зависимости от вида туризма. Поэтому субъекты договорных отношений, прежде всего предприниматели, должны тщательно анализировать свой вид туристической деятельности, оценивать свои риски и анализировать возможности наступления юридической ответственности за те или иные, в том числе правомерные действия.