Основные направления совершенствования регистрационного законодательства: формирование реестрового права в России

2020 год ознаменовался рядом знаковых событий, связанных с программой построения нового курса, «прагматичной политики», предполагающей модернизацию всего общества и общественных отношений, ориентированной на строительство правового государства, основой которого является Конституция Российской Федерации 1. В прошлом году в Конституцию Российской Федерации были приняты поправки, в частности, уточнены полномочия Правительства Российской Федерации, связанные с осуществлением мер, направленных на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и т. п. В том же году Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Росреестр) была исключена из подчинения Министерства экономического развития Российской Федерации и перешла в ведение Правительства Российской Федерации. Кроме того, Росреестр стал органом нормативного правового регулирования в сфере регистрации недвижимости, землеустройства, кадастро- вой оценки, государственного мониторинга земель и иных полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В конце 2020 года – начале 2021 года был принят ряд ключевых законов, предусматривающих основные направления совершенствования законодательства в сфере государственной регистрации недвижимости. Рассмотрим их подробнее.

Закон о ранее учтенных объектах недвижимости

Федеральный закон № 518-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о ранее учтенных объектах недвижимости) был принят 30 декабря 2020 года. Ранее учтенными считались объекты 2, государственный, технический, кадастровый учет которых осуществлен до дня вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Такие объекты признаются юридически действительными и при отсутствии соответству- ющей записи в Едином государственном реестре недвижимости (далее – Реестр недвижимости). Сейчас это определено статьей 69 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон о регистрации недвижимости). Также ранее учтенными считаются объекты недвижимости, правоустанавливающие документы или документы, удостоверяющие права на которые были оформлены до дня вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» 3 и права на которые не зарегистрированы в Реестре недвижимости. Сведения о ранее учтенных земельных участках имеют постоянный характер и считаются юридически действительными.

В настоящее время в Реестре недвижимости содержится информация примерно о 25 миллионах ранее учтенных объектах недвижимости в отсутствие основных сведений о правах и правообладателе объекта. Причиной этого является отсутствие в правоустанавливающих и правоудостоверяющих документах сведений о правообладателях в объеме, позволяющем однозначно определить владельца объекта недвижимости.

К основным сведениям о правах и правообладателе относятся фамилия, имя и отчестве правообладателя недвижимости, данные документа, удостоверяющего личность гражданина (паспорт гражданина Российской Федерации), сведения о страховом номере индивидуального лицевого счета в системе обязательного пенсионного страхования (СНИЛС), индивидуальный номер налогоплательщика (ИНН), сведения о месте регистрации (адрес) правообладателя недвижимости, сведения о гражданском состоянии (регистрация брака).

Отсутствие сведений о правах и правообладателе (правообладателях) в Реестре недвижимости затрудняет или делает невозможным совершение ряда учетнорегистрационных действий. В качестве примера можно привести наводнение в Иркутской области в 2019 году, когда без бумажных документов на недвижимость остались почти 25 тысяч человек 4, а сведения в Реестре недвижимости о правах на жилые дома и земельные участки отсутствовали. Это затрудняло выдачу жилищных сертификатов, предоставление социальной выплаты на приобретение жилого помещения взамен утраченного, которые выдавались пострадавшим в результате наводнения семьям.

Сведения о правообладателе недвижимости необходимы иным лицам в следующих случаях:

• 1)    при установлении публичного сервитута (орган, уполномоченный на установление публичного сервитута, обязан известить правообладателя обременяемого земельного участка в порядке, предусмотренном законодательством) ⁵;

• 2)    при установлении границ земельных участков (кадастровый инженер должен проинформировать правообладателей смежных участков при выполнении кадастровых работ) ⁶;

• 3)    при установлении зон с особыми условиями использования территорий ⁷ (в этом случае Росреестру необходимо уведомить правообладателей земельных участков и расположенных на них объектов недвижи-

• мости, которые будут обременены такой зоной, о ее установлении) 8;

• 4)    при изъятии земельных (участков уполномоченный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления должен проинформировать правообладателей о предстоящем изъятии в целях направления решения об изъятии и последующего заключения соглашения о возмещении) ⁹.

Кроме того, сведения о ранее учтенных объектах недвижимости при отсутствии в Реестре недвижимости сведений о правообладателе не могут быть отражены в налоговом уведомлении 10.

Таким образом, информация о правообладателях, которая относится к сведениям ограниченного доступа, имеет решающее значении при принятии управленческих решений в отношении земельных участков с расположенными на них объектами недвижимости.

Дополнительно сведения о правообладателе недвижимости необходимы органу регистрации прав в следующих случаях:

• •    внесение в Реестр недвижимости сведений, полученных в порядке межведомственного взаимодействия; исправление технических и (или) реестровых ошибок;

• •    при поступлении запросов от органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и т. д.

Во всех перечисленных случаях необходимо уведомить правообладателя недвижимости.

В настоящее время в отношении ранее учтенных земельных участков существуют следующие правила:

• 1)    все права признаются государством

даже в отсутствие записи в Реестре недвижимости;

• 2)    правообладатель не обязан перерегистрировать свои права на ранее учтенные объекты.

Надо отметить, что точное количество ранее учтенных объектов недвижимости достоверно определить невозможно. Законом о ранее учтенных объектах недвижимости предусматривается механизм выявления правообладателей недвижимости силами органов местного самоуправления, который включает несколько этапов 11:

• 1)    анализ собственных архивов или документов, которые находятся в ведении муниципалитетов;

• 2)    направление запросов в различные органы, организации, нотариусам (например, в МВД России – сведения о документе, удостоверяющем личность, об адресе регистрации, дате и месте рождения; в Пенсионный фонд Российской Федерации – о присвоении СНИЛС; в Единый государственный реестр записей актов гражданского состояния (ЕГР ЗАГС) – о возможной смерти правообладателя недвижимости, смене его фамилии, имени, отчества; нотариусу – по месту открытия наследства в целях получениях информации о наследниках ранее учтенного объекта недвижимости; ФНС России – для получения сведений о регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и т. п.). Срок ответа на такой запрос – до 15 дней, если иной срок не установлен законодательством;

• 3)    обобщение и анализ полученных сведений;

• 4)    подготовка проекта решения о выяв-

• лении правообладателей;

• 5)    направление проекта решения правообладателю объекта недвижимости;

• 6)    принятие проекта решения и направление его в орган регистрации прав (в случае если в течение 45 дней со дня получения проекта решения не поступили возражения).

На этапе обобщения и анализа полученных сведений действия дифференцируются в зависимости от того, какой результат был получен на этом этапе:

• •    правообладатель выявлен, но умер;

• •    получены противоречивые сведения (в этом случае проект решения о выявлении правообладателя не подготавливается);

• •    правообладатель не согласен с проектом решения (либо с решением), в этом случае он вправе представить свои возражения в письменном виде либо в форме электронного документа;

• •    в качестве правообладателя выявлено иное лицо;

• •    в результате осмотра обнаружено прекращение существования здания, сооружения, объекта незавершенного строительства (в этом случае основанием для снятия с кадастрового учета будет являться акт осмотра объекта).

После принятия решения о выявлении правообладателя недвижимости муниципалитеты обращаются с заявлением о внесении сведений о правообладателе недвижимости в Реестр недвижимости.

Основная проблема, возникающая при формировании сведений о ранее учтенных земельных участках, – неустановленность (или приблизительность) их границ. Это обстоятельство исключает возможность совершения с ними различных сделок, что следует из статей 554 и 607 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) о требовании гражданского законодательства в определении предмета сделки. В этой части сведения Реестра недвижимости не отвечают их основным принципам – принципам полноты и достоверности.

Кроме того, с 2020 года правообладатели, чьи земельные участки не имеют точных сведений о местоположении границ в Реестре недвижимости и права на которые возникли до февраля 1998 года, могут столкнуться с тем, что на их участках может быть начато строительство объектов федерального, регионального или местного значения. В рамках реализации нового закона 12 они могут быть восприняты как не закрепленные за кем-то, поэтому рекомендуется уточнить границы ранее учтенных земельных участков.

В связи с этим Законом о ранее учтенных земельных участках предусматривается право органов местного самоуправления на выполнение комплексных кадастровых работ в целях уточнения границ ранее учтенных земельных участков (при наличии возражений со стороны правообладателей участков такие работы не выполняются), а также внесения соответствующих сведений в Реестр недвижимости без доверенности от правообладателя.

Практическая реализация положений Закона о ранее учтенных объектах недвижимости во многом повысит качество содержащихся в Реестре недвижимости данных – с одной стороны, придаст значение кадастровой деятельности для развития гражданского оборота как инструмента индивидуализации земельных участков 13, а с другой – обеспечит защиту имущественных интересов (прав собственности и иных вещных прав на нее) правообладателей ранее учтенной недвижимости, объем которой насчитывает порядка 25 миллионов объектов (по данным Росреестра) 14.

Закон о комплексных кадастровых работах

Федеральный закон от 22 декабря 2020 года № 445-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о комплексных кадастровых работах) вступил в силу с 23 марта 2021 года. Этот закон предусматривает:

• 1)    возможность выполнения работ за счет внебюджетных средств физических и юридических лиц (ранее – только за счет соответствующих бюджетов);

• 2)    кадастровые работы на землях садоводческих или огороднических товариществ, гаражных кооперативов осуществляются на основании решения общего собрания граждан;

• 3)    новые требования к карте-плану территории в случае, если в Реестр недвижимости не могут быть внесены сведения об уточнении границ земельных участков и требуется образование нового участка.

Закон о совершенствовании системы регистрации недвижимости

Федеральный закон № 120-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о совершенствовании системы регистрации недвижимости) был принят 30 апреля 2021 года. Этим законом предусматриваются следующие положения:

• •    уточняются заявители, которые могут обращаться в Росреестр (при образовании участков, уточнении границ);

• •    реализация положений о самовольных постройках;

• •    порядок осуществления кадастрового учета при поэтапном строительстве объектов недвижимости;

• •    запрет на перепродажу сведений Реестра недвижимости;

• •    добавление новых сведений в Реестр недвижимости (например информации о том, что участок зарезервирован для публичных нужд или образован в связи с изъятием);

• •    регулирование выездного приема документов на государственную регистрацию недвижимости;

• •    развитие личного кабинета правообладателя недвижимости (например возможность формировать проекты договоров, различных сделок) и личного кабинета кадастрового инженера (возможность поэтапного прохождения документов и обращения к другим информационным системам для осуществления кадастровых работ);

• •    возможность подписания в электронном виде акта установления и согласования границ;

• •    поэтапный перевод всех документов в электронный вид;

• •    особенности и порядок регистрации недвижимости для публичных нужд;

• •    наделение органов публичной власти полномочиями по переводу бумажных документов в скан-образ, в дальнейшем удостоверение его равнозначности, что свидетельствует о том, что усиленная квалифицированная подпись гражданину (УКЭП) для регистрационных действий не нужна. При этом цифровизация иных ресурсов и возможность их совмещения, напри-

• мер муниципальных информационных ресурсов, в частности создание порталов по предоставлению земельных участков из государственной и муниципальной собственности, позволила бы ускорить процесс оформления земельно-имущественных отношений («земля в собственность в один клик») 15.

Закон о гаражной амнистии

Федеральный закон от 5 апреля 2021 года № 79-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о гаражной амнистии) вступает в силу с 1 сентября 2021 года. Закон предусматривает упрощенный порядок оформления прав на гаражи, построенные до 2005 года 16. Гаражная амнистия имеет ограниченный срок действия – в течение пяти лет (до 1 января 2026 года). Рассматриваемый закон:

• 1)    закрепляет разграничение капитальных и некапитальных гаражей (в обоих случаях возможно воспользоваться гаражной амнистией, за исключением подземных гаражей);

• 2)    предусматривает возможность предоставления земельных участков под «гаражным боксом» без торгов, в случае если они расположены на выделенной гаражному кооперативу земле;

• 3)    предусматривает сокращенный перечень оснований для отказа в предоставлении земли;

• 4)    дает возможность использовать любые документы (справки об оплате коммунальных услуг, договоры, решения) при оформлении прав на земельные участки;

• 5)    предусматривает возможность предо-

• ставления земельного участка под гаражом при отсутствии указания об этом в правилах землепользования и застройки (ПЗЗ) и градостроительном регламенте;

• 6)    предусматривает особенности кадастрового учета и регистрации прав в отношении гаражей и земельных участков под ними;

• 7)    устанавливает, что органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть сформированы перечни граждан, имеющих право на бесплатное использование земельных участков для возведения гаражей, являющихся некапитальными сооружениями;

• 8)    предусматривает возможность предоставления наследникам или правопри-обретателям гаража земельных участков, находящихся в публичной собственности и расположенных под гаражами.

Таким образом, законодатель предусматривает возможность оформления прав на недвижимость в упрощенном порядке.

Так называемая «гаражная амнистия» – не первая амнистия, проводимая в нашей стране. В 2006–2021 годах проводились:

• 1)    «дачная амнистия» ¹⁷, которая позволяет легализовать права на земельные участки, предназначенные для личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или жилищного строительства либо на создаваемый на таком участке объект недвижимости, который, во-первых, должен соответствовать параметрам, определенным Градостроительным кодексом Российской Федерации (в частности, высота не более 20 метров, количество этажей – не более трех); во-вторых, возведен с соблюдением параметров строительства объекта (минимальных отступов от границ

  земельных участков, максимального процента застройки, предусмотренных градостроительным регламентом ¹⁸); в-третьих, объект капитального строительства должен соответствовать виду разрешенного использования земельного участка. В настоящее время амнистия продлена еще на пять лет (до 1 марта 2026 года ¹⁹). За четырнадцать лет (2006–2020 годы) оформлены права на более чем 14 миллионов объектов недвижимости (садовые дома, хозяйственные постройки, земельные участки и прочие объекты);

• 2)    «лесная амнистия» ²⁰ – направлена на защиту прав добросовестных приобретателей земельных участков, которые оказались в лесном фонде (эта амнистия предусматривает следующее общее правило: если ваши права или права предыдущих правообладателей на земельный участок возникли до 1 января 2016 года при установлении принадлежности участка к определенной категории земель, то приоритет имеют сведения Реестра недвижимости, а при их отсутствии – сведения правоустанавливающих или правоудостоверяющих документов);

• 3)    «амнистия самовольных объектов», которая, во-первых, легализует жилые дома, построенные без разрешения на строительство (их можно узаконить через уведомительный порядок) ²¹; во-вторых, устанавливает, что постройка не являлась самовольной, если гражданин не знал и не мог знать о существующих ограничениях ²²; в-третьих, устанавливает, что с 1 января 2019 года жилыми домами признаются все здания, имеющие в соответствии с данными Реестра недвижимости назначение «жилое», «жилое строение» и расположенные на садовых земельных участках ²³; в-четвертых, предусматривает случаи, когда постройки, не соответствующие установленным ограничениям, не подлежат сносу ²⁴ (за исключение построек, возведенных в определенных зонах, которые установлены до 1 января 2022 года, сведения о которых внесены в Реестр недвижимости).

В настоящее время находятся на рассмотрении ряд законопроектов, в том числе, связанных:

• 1)    с продолжением темы «амнистий» в сфере недвижимости ²⁵. Согласно этому

  
  
  

законопроекту такие ограниченные вещные права граждан, как право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения, признаются правом собственности в силу закона независимо от вида разрешенного использования земельного участка. Этот проект в первую очередь должен:

• •    защитить права наследников, так как право постоянного (бессрочного) пользования по наследству не переходит;

• •    сделать бессрочным упрощенный порядок регистрации прав на «бытовую недвижимость»;

• •    легализовать жилые дома, расположенные в границах населенного пункта, на землях, находящихся в публичной собственности, и построенные до мая 1998 года;

• •    исключить необходимость доказывания для целей государственной регистрации (проверки регистратором) существования границ земельных участков на протяжении 15 лет и более в целях уточнения границ (ст. 22 Закона о регистрации недвижимости) ²⁶ и т. д.;

• 2)    с уточнением разрешенного использования земельных участков ²⁷. Нормами этого законопроекта планируется:

• •    ввести универсальные виды разрешенного использования вне зависимости от того, какой вид установлен как основной при отсутствии прямого запрета на размещение иных объектов (например линейные объекты, объекты благоустройства, геодези-

• ческие пункты, инженерные изыскания);

• •    ввести «автоматический перевод» – изменение вида разрешенного использования земельных участков по аналогии с землями населенных пунктов, когда установление или изменение границ населенных пунктов одновременно является их переводом из других категорий в земли населенных пунктов;

• •    уточнить правила определения вида разрешенного использования на территориях, где градостроительный регламент не работает (например введение сельскохозяйственного регламента);

• •    установить возможность выбора правообладателем вида разрешенного использования (с 2013 года судебная практика строится не в пользу арендаторов, несмотря на то, что они тоже являются правообладателями земельных участков, в отношении того, что они не могут самостоятельно выбирать виды разрешенного использования ²⁸).

Помимо указанного законопроекта, необходимо было бы разработать классификатор видов разрешенного использования для зданий и сооружений по аналогии с земельными участками, предусмотреть возможность (или невозможность) для изменения разрешенного использования зданий и помещений в здании;

• 4)    с развитием института приобретательной давности в контексте введения в Земельный кодекс Российской Федерации

  
  
  

(далее – ЗК РФ) норм, устанавливающих возможность приобретения земельного участка в силу приобретательной давности на основании любых документов (например материалы об уборке урожая, расходы на благоустройство) и совокупности признаков приобретательной давности – добросовестность, непрерывность и открытость. При этом именно добросовестность является наиболее дискуссионным признаком владения имуществом, поскольку в силу норм гражданского законодательства невозможно добросовестно владеть, зная, что у вещи есть собственник (презумпция государственной собственности на землю в силу статьи 214 ГК РФ). Кроме того, за использование земельного участка без документов предусмотрена административная ответственность (статья 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), лицо, использующее участок без документов, обязано его освободить (ст. 60, 76 ЗК РФ);

• 5)    с уточнением понятия «объект недвижимости» (недвижимость). Разработку соответствующего законопроекта обусловило то, что действующие нормы законодательства весьма противоречивы в отношении установления видов недвижимости ²⁹ и критериев отнесения объектов к недвижимому имуществу. При этом связь с землей является достаточно спорным критерием, суды часто истребуют необходимость доказывания самостоятельного хозяйственного значения, кроме того, помещения и машино-места могут не иметь прочной связи с землей, следовательно, этот критерий является весьма спорным ³⁰. Кроме уточнения критериев отнесения различных объектов к недвижимости и ее видов, нужда-

  ется в реформировании законодательство в части разграничения объектов, которые подлежат учету и регистрации (объекты недвижимости и объекты капитального строительства) и иные объекты (являющиеся улучшениями земельного участка). В 1990– 2000 годах зачастую регистрировали объекты, которые не являлись недвижимостью по природе (например заборы, ограждения), и, к сожалению, в настоящее время отсутствует процедура снятия их с кадастрового учета по причине того, что они не являются недвижимостью. В то же время другая важная информация о характеристиках земельного участка (например о границах и площади сельскохозяйственных угодий) в Реестре недвижимости отсутствует. В связи с этим нуждается в доработке единый информационный ресурс о земле, который был бы совместим с различными реестрами (с единой федеральной информационной системой о землях сельскохозяйственного назначения, разработанной Министерством сельского хозяйства Российской Федерации), государственным лесным реестром, информационной системой СОБР Роснедра и другими ресурсами).

Заключение

С принятием Закона о регистрации недвижимости система государственной регистрации недвижимости стала включать две процедуры:

• 1)    государственный кадастровый учет объектов недвижимости;

• 2)    государственную регистрацию прав ³¹.

С момента объединения двух реестров (государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав), создания Реестра недвижимости, а также изменения подходов к понятиям «объект учета» и «объект регистрации» в России начались формирование новой кадастрово-регистрационной отрасли законодательства и нового реестрового права, совершенствование которого продолжается.