Основы развития государственного управления процедурой изъятия земельных участков для государственных нужд: исторический аспект

Проблемы изъятия земельных участков для государственных нужд являются одними из самых злободневных в системе государственного управления со времен появления в обществе частной собственности. Это обусловлено тем обстоятельством, что процедура изъятия земельных участков для государственных нужд, по своей сути, является одним из видов принудительного отчуждения частной собственности государством в свою пользу.

С появлением у государства острой заинтересованности, с одной стороны, в осуществлении масштабных общеполезных проектов, направленных на решение государственных задач на определенном историческом этапе его развития (прежде всего строительства объектов капитального строительства государственного масштаба), а, с другой стороны, в механизма защиты частной собственности граждан, обеспечиваемого государством, возникла необходимость в разработке отдельного института, позволяющего соблюсти баланс интересов частных лиц и государства в целом при принудительном отчуждении государством земельных участков, находя- щихся в частной собственности. Как представляется, баланс интересов частных лиц и государства в области распоряжения земельными участками напрямую связан в том числе с регулированием института изъятия земельных участков для государственных нужд.

С учетом изложенного, представляется злободневными вопросы генезиса и эволюции различных идей, связанных с отчуждением недвижимости в связи с изъятием земельных участков для государственных нужд, исследование которых невозможно вне исторического контекста данной проблематики.

Потребность государства принудительно отчуждать недвижимое имущество у частных собственников существует с эпохи Древнего мира. Например, при описании некоторых обычаев в Первой книге Царств Библии (являющейся самой издаваемой книгой в мире) можно отметить любопытный исторический факт, что пророк Самуил прямо объявлял народу Израиля, что царь «будет забирать ваши поля и виноградники, и ваши масличные деревья, даже самые лучшие из них». При этом ре- гулирование и прекращение (ограничение) права собственности на землю являются одними из актуальнейших проблем правовой науки еще со времен римского права, активно развивавшегося как во времена Ветхого завета, так и во время Нового завета.

Быстрое развитие государственного управления частной собственностью в связи с усложнением общественных отношений связано с эпохой Древнего Рима, которому некоторое время принадлежало все побережье Средиземного моря, и история которого характеризуется постоянным ростом товарного оборота и развитием предпринимательской деятельности. Так, Ф. Энгельс, подчеркивая историческую роль римского права, писал: «Римское право является настолько классическим юридическим выражением жизненных условий и конфликтов общества, в котором господствует частная собственность, что все позднейшие законодательства не могли внести в него никаких существенных улучшений» [13, с. 412]. Римское право является исторической основой романогерманской правовой семьи и именно древнеримские юристы впервые подробно разработали в области государственного управления земельными участками принципы и конструкции основных положений ограниченных вещных прав на земельные участки (сервитут, эмфитевзис, суперфи-ций) [2, 5-10].

Характеризуя государственное управление в сфере права собственности в Древнем Риме, известный европейский специалист по римскому праву М. Барто-шек писал, что уже в римском праве, исходя из интересов общества, нравственных предписаний, религиозных норм, вводились ограничения сначала права собственности [1, с. 30], связанных с земельными участками.

В эпоху феодализма в развитии института прекращения права частной собственности на Западе господствовала идея, что суверен, наделенный верховной властью, вправе лишить собственности своего подданного. Государственная власть, все государство – это собственность монарха, правителя. Государь – собственник всех земель, вещей и людей, к этой земле прикрепленных. Отсюда все то, чем человек обладал, ему было даровано из милости, у него отсутствовало что-либо личное [7, с. 412-413]. В связи с этим вопрос обоснования принудительного отчуждения частной собственности на земельные участки исторически сам по себе не рассматривался в качестве чего-то затруднительного, но при условии наличия правового основания. Например, в Англии в эпоху развития феодализма Великая хартия вольностей 1215 года установила, что: «ни один свободный человек не будет... лишен владения... иначе, как по законному приговору равных ему (его пэров) и по закону страны» [10, с. 52].

Один из основателей системы международного права голландский философ и государственный деятель Гуго Гроций, в частности, в XVII в. писал, что верховная власть государства наделяет его даже правом отчуждения в интересах государства [4, с. 72]. Исходя из понятия собственности, принадлежащей государству, Гуго Гроций считал государство обладающим властью на вторжение в имущественные права граждан. Уже в то время, то есть в XVII веке, именно Гуго Гроций дал первое определение понятию «право отчуждения» [2, с. 331]. Он считал, что под отчуждением можно понимать отнятие у индивида неких предметов или ценностей, которыми он ранее обладал, превращение их во что-то внешнее и чуждое ему. Вообще, в средние века отмечалось, что суверен, наделенный верховной властью, вправе лишить собственности своего подданного. В связи с этим Гуго Гроций прямо отмечал, что верховная власть государства наделяет его даже правом отчуждения в интересах государства [2, с. 84].

Институт принудительного отчуждения частной собственности государством, известный в странах континентальной Европы как экспроприация в интересах общественной пользы (expropriation in the public utility), а в странах общего права как право государства на принудительное отчуждение частной собственности (power of eminent domain) [8, с. 275] насчитывает не одно столетие. Именно с помощью этого института предпринимается попытка в государственном управлении примирить интересы общества с интересами отдельно взятых собственников.

Как писал один из известнейших представителей реалистической школы права Р. Иеринг: «с помощью экспроприации становятся совместимыми интересы общества с интересами собственности, без нее собственность могла бы обратиться в проклятие, тяготеющее над обществом» [5, с. 379-381].

В отечественной науке прекращению права собственности на земельные участки в общеполезных государственных целях также уделялось много внимания. До революции 1917 года в России изъятие (выкуп) земель для государственных и муниципальных нужд рассматривалось, также как и на Западе, в рамках института экспроприации. Так, профессор Д.И. Мейер предлагал понимать под экспроприацией «... возмездное, против воли собственника, отчуждение его имущества, для пользы государственной или общественной. Недвижимое имущество может быть экспроприировано только актом верховной власти, а именно, именным высочайшим указом, проект которого представляется подлежащими министрами через Государственный совет. С издания этого акта вопрос об отчуждении почитается решенным, и собственник обязан ему подчиниться» [9, с. 97].

В истории государственного управления в России принудительный выкуп, прежде всего, недвижимого имущества для удовлетворения тех или иных нужд государственной власти применялся достаточно широко. Отечественные ученые считали, что если бы право охраняло только частный интерес, то не было бы римского правила, согласно которому «общество заинтересовано в том, чтобы минералы и другие ценности, сокрытые в земле, были извлечены из нее, и если сам собственник не забоится об этом, то оно предоставляет право раскопать, под известным условием, всякому желающему» [3, с. 97].

Правовое регулирование изъятия земельных участков в дореволюционной

России можно найти уже в законодательстве Российской Империи XVIII века в «Генерал-Прокурорском наказе при комиссии о составлении проекта нового Уложения, по которому и Маршалу поступать» от 30 июля 1767 года .

Пункт 11 данного наказа гласит: «Когда для пользы общей потребна земля, частному человеку принадлежащая, то не должно тут поступать по строгости закона Государственного; но сей случай есть тот, в котором должен торжествовать Гражданский закон, который материнскими глазами взирает на каждого особо гражданина, так как и на целое общество. Если общая польза требует, чтобы некоторый участок земли, принадлежащий человеку частному, был у него взят, то должно сему человеку в убытках его сделать удовольствие» [11] .

В отличии от дореволюционных исследований, в советской академической литературе проблемы изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд детально не изучались широко учеными правоведами (исключения составляют работы В.П. Балезина, А.А. Рябова, Н.А. Сыроедова и А.М. Турубинера).

Несмотря на это, часть советского законодательства посвящена изъятию земельных участков.

Например, Декрет о земле (октябрь 1917 года) отменил частную собственность на землю «навсегда» и установил право пользования землей. Земля считалась всенародным достоянием, находящегося в государственной собственности, а деление вещей на движимые и недвижимые было успешно отменено еще в первые годы советской власти. Как писал А.М. Турубинер: «субъект права государственной собственности один – советское государство в целом, – и речь может идти лишь о распределении компетенции по управлению государственным имуществом между соответствующими органами Союза ССР, союзных республик, автономных республик, областей, районов. Можно сказать, что в данном случае имеет место не «общая» и не «совместная» собственность, а собственность «федератив- ная» [12, с. 53].

Таким образом, в советское время изымались земельные участки не обремененные правом частной собственности для нужд различных организаций (предприятий, колхозов и т.п.) в целях решения государственных задач .

Принятый в 1990 году Закон РСФСР от 23.11.1990 № 374-1 «О земельной реформе» отменил монополию государства и признал частную собственность на землю. Важнейшим положением данного закона стало прекращение права пользования землей для предприятий с 01.02.1993 года. Предприятия обязаны были переоформить права на землю и (в отношении земель коллективных садов) передать земли гражданам для ведения коллективного садоводства в коллективную (совместную или долевую) собственность до февраля 1993 года.

Земельный кодекс РСФСР 1991 г. существенно расширил в статье 23 перечень субъектов права, по решению которых может осуществлять изъятие (включая выкуп, в том числе и принудительный) земельных участков в целях предоставления их гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям (сельские, поселковые, городские, краевые, областные, автономных областей, автономных округов Советы народных депутатов).

Изъятие имущества в позднем советском законодательстве было связано с понятием реквизиции, которое можно обнаружить, например, в абз. 2 части 2 статьи 33 Закона СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-1 «О собственности в СССР», где предусматривалось, что имущество может быть изъято у собственника по решению органов государственной власти в порядке и на условиях, установленных законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, в интересах общества, с выплатой ему стоимости имущества.

Важно отметить, что изъятие именно как основание для принудительного прекращения права частной собственности в позднейшем советском праве допускалось только в интересах общества и лишь в порядке реквизиции или конфискации (см. абз. 1 части 2 статьи 33 названного союзного Закона).

Вместе с тем институт изъятия (как основание принудительного прекращения субъективного права на землю в административном порядке) в советском земельном праве самым широким образом использовался в качестве основания прекращения иных, кроме права собственности, субъективных прав на землю. Этот институт вместе с институтом предоставления земельных участков вообще составлял один из основных методов реализации государственной политики в области землепользования, которая реализовывалась преимущественно местными советами народных депутатов.

После распада СССР на бывшей его территории начался массовый процесс приватизации земельных участков. Для большинства бывших социалистических стран основным способом приобретения земельных участков в частную собственность стала процедура реституции, то есть возвращения национализированных земельных участков их бывшим владельцам. Некоторые республики, например Венгрия и Румыния, в своем законодательстве предусмотрели возможность приобретения права собственности на землю как посредством реституции, так и приватизации [6, с. 42].

В условиях рыночных отношений существенно изменилось содержание института изъятия земель. Правовой институт изъятия земли в своем прежнем виде, присущий для перераспределения земель внутри государственного сектора при существовавшей монополии исключительной государственной собственности на землю, после распада СССР оказался неприемлемым, так как с прекращением исключительной собственности государства в отношении земли стало появляться огромное количество частных и коллективных собственников. В результате этого, изъятие земельных участков в его прежнем виде возможно только у пользователей, но не у собственников земельных участков.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в государственном управлении процедура изъятия земельных участков для государственных нужд имеет многовековую правовую историю. Первые упоминания об изъятии земельных участков относятся к еще к римскому праву. В советское время изымались земельные участки не обремененные правом частной соб- ственности (из-за ее отсутствия) для нужд организаций в целях решения государственных задач. После распада СССР и нового развития института частной собственности снова остро стал вопрос относительно возможности изъятия земельных участков, но уже находящихся в частной собственности.