Особенности и проблемы правореализации полномочий президента РФ как гаранта положений конституции

Северо-Кавказский федеральный университет, Ставрополь, Россия, ,

,

В Конституции РФ1 (ст. 2) отражено базовое положение о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанность гос- ударства. Данный конституционный принцип выступает основой для всей правовой системы современной России, представляет собой важнейшее проявление правовой государственности и демократического политического режима.

Конституционные положения, устанавливающие приоритет прав и свобод человека и гражданина, а также закрепляющие основы современного государственного строя страны, должны быть обеспечены в процессе правореализации, для чего в конституционном праве существует несколько основных институтов, гарантирующих соблюдение и исполнение положений Основного закона РФ.

Одним из основных институтов конституционного строя современной России, а также необходимым элементом системы публичной власти выступает институт президентства. Несмотря на достаточно длительное его существование в мировой практике, для России государственная должность президента – это относительно новое явление. В 2021 г. соответствующему институту в нашей стране исполнилось тридцать лет. За прошедший период он претерпел множество изменений, обусловленных прежде всего созданием новой правовой основы публичной власти и принятием Конституции РФ. Как отмечает И.В. Лексин, «за первичной концентрацией властных функций в руках Президента, как известно, последовали многочисленные конституционные и законодательные изменения, которые привели к существенному расширению его компетенции» (Лексин, 2020: 123).

Вследствие эволюции конституционно-правого статуса главы государства в настоящее время Президент РФ обладает широким кругом компетенций и выполняет множество функций и задач. В соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ1 он является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Данное положение составляет основу правового статуса президента, поскольку раскрывает приоритет в отношениях между государством и обществом, а также назначение главы государства в системе публичной власти на высшем уровне государственного управления.

Гарантирование Конституции РФ, а также прав и свобод человека и гражданина – тесно связанные между собой составляющие конституционно-правового статуса Президента РФ. Согласимся с мнением Е.А. Тихон о том, что в Основном законе государства зафиксированы основные права и свободы человека и гражданина, которые составляют его необходимую и важную часть, обладающую повышенной защищенностью (Тихон, 2006). Таким образом, будучи гарантом Конституции РФ, Президент России одновременно выступает и гарантом прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в ней и служащих ее основой.

В науке отсутствует единообразная позиция относительно конкретного содержания статуса главы государства ввиду широты его полномочий. Так, Е.И. Полунина определяет функцию Президента РФ по гарантированию Конституции РФ как «ведущее направление деятельности главы государства по формированию и реализации единых для всей территории Российской Федерации государственно-правовых стандартов и организационно-юридических гарантий их обеспечения, включения в общественную практику, охрану и защиту положений Конституции, закрепляющих важнейшие демократические ценности современного Российского государства и общества» (Полунина, 2010).

По мнению Л.Н. Плехановой, Президент РФ как гарант Конституции РФ является «интегрирующим элементом системы органов правовой охраны Конституции, который обеспечивает единство и координацию всей государственной деятельности в этой сфере» (Плеханова, 2001).

В соответствии с замечанием А.И. Пирожковой Президент РФ неуклонно и повсеместно должен соблюдать и реализовывать положения Основного закона в жизнь, за счет чего правовая природа президентских полномочий заключается в том, чтобы, будучи одной из главенствующих фигур в вертикали власти, он согласовывал и координировал деятельность всех ее структур (Пирожкова, 2020: 167).

С точки зрения Ю.С. Васютина, Президент РФ как гарант Конституции страны принимает меры по охране суверенитета России, независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (Васютин, 2018: 31).

Таким образом, гарантирование Конституции РФ в системе функций Президента РФ складывается из множества широких по своему объему задач и полномочий, поскольку нормы Конституции РФ, которые гарантирует Президент РФ, охватывают буквально все основные отношения в государстве и обществе: от признания и обеспечения основных конституционных прав граждан до организации системы публичной власти в стране.

Как правило, правовой статус Президента РФ как гаранта Конституции РФ не подвергается сомнению и уже рассматривается в качестве неотъемлемого атрибута президентской власти в России. Тем не менее, по мнению ряда ученых, гарантирование Конституции РФ является нетипичной функцией главы государства и подлежит передаче соответствующим специализированным органам конституционного контроля, а именно Конституционному суду РФ (Васильева, 2009).

На наш взгляд, гарантирование Конституции РФ в функциональном назначении главы государства как концепция, как идея в целом соответствует демократическим началам построения публичной власти в стране и объявленному конституционному приоритету прав и свобод человека и гражданина. В то же время неограниченный характер президентской власти, который выражается в том числе в неопределенном по своему содержанию статусе гаранта Конституции РФ, создает опасность существенного перекоса властных полномочий в сторону Президента РФ.

Глава государства не относится ни к одной из ветвей власти, в чем также проявляется обеспечение режима конституционной законности, поскольку принцип разделения властей, обеспечивающий баланс их полномочий, составляет основу современного конституционного строя в области организации системы государственной власти. Как отмечается в литературе, Президент РФ как гарант Конституции РФ выступает субъектом конституционного контроля в сфере деятельности законодательной и исполнительной власти, а также федеративных отношений (Ильин, 2019: 77).

В то же время в последние годы в России формируется устойчивая тенденция расширения полномочий Президента РФ в области законодательной, исполнительной и даже судебной власти.

Проблема обеспечения баланса функций главы государства и органов законодательной власти состоит в подмене нормативно-правовыми актами Президента РФ законов, которые принимаются в установленном порядке законодательными органами. По справедливому замечанию И.С. Иксанова, Президент РФ ссылается на статус гаранта Конституции РФ в обоснование своей нормотворческой деятельности, которая не требует согласования с другими органами государственной власти (Иксанов, 2008). В то же время, по мнению ученого, гарантирование Конституции РФ совершенно не означает, что полномочия Президента РФ включают такие положения, которые допускают возможность для него выходить далеко за рамки Конституции, поскольку он является ее «гарантом» (Иксанов, 2008).

Практика издания нормативно-правовых актов Президента РФ по вопросам законодательного регулирования способствовала появлению в науке такого термина, как «законозаменяющие» указы главы государства, посредством которых оперативно восполняются пробелы в законодательстве (Прокофьев, 2017: 86). В то же время представляется, нормотворческая функция Президента РФ не должна подменять законодательную власть, поскольку в той или иной степени это влияет на деятельность всех государственных органов. Излишняя активность правового регулирования общественных отношений посредством нормативно-правовых актов Президента РФ приводит не только к эрозии конституционных принципов построения системы права, но и к искаженному восприятию основ правового регулирования со стороны правоприменительных органов.

Показательным в данном ключе стал прецедент, при котором нормам Указа Президента РФ был отдан приоритет в ситуации противоречия с положениями законодательства. Так, арбитражный суд своим решением отказал в удовлетворении иска британской компании о компенсации за нарушение исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности, обосновав это фактом издания Указа Президента РФ от 28 февраля 2022 г. № 79 «О применении специальных экономических мер в связи с недружественными действиями Соединенных Штатов Америки и примкнувших к ним иностранных государств и международных организаций»1 и усмотрев в действиях истца, являющегося иностранным юридическим лицом, признаки злоупотребления правом2. Отменяя указанное решение арбитражного суда, суд апелляционной инстанции, ссылаясь на положения Конституции РФ, гражданского законодательства, международно-правовых актов, удовлетворил иск британской компании, указав, что на территории Российской Федерации гарантирована равная охрана интеллектуальной собственности иностранных организаций, в том числе зарегистрированных на территории Великобритании3.

Указанный прецедент, с одной стороны, может быть рассмотрен в качестве рядовой судебной ошибки, которая была устранена вышестоящей организацией, с другой стороны, как негативная тенденция правоприменения, сформированная вследствие изменения практического подхода к нормотворческой функции Президента РФ.

В связи с этим согласимся с мнением И.С. Иксанова о том, что нормативно-правовые акты Президента РФ должны стать, скорее, исключением, чем правилом, а глава государства должен сосредоточиться в основном на общей координации внутренней и внешней политики страны, что предполагает издание актов не нормативного, а скорее программного политического характера – различного рода концепций, стратегий, обращений, посланий и т. д. (Иксанов, 2008).

Проблема реализации полномочий Президента РФ как гаранта Конституции РФ также раскрывается в особенностях взаимодействия главы государства и органов исполнительной власти. Как уже отмечалось выше, Президент РФ не относится ни к одной из трех ветвей власти и выступает особым государственным институтом. В то же время особенность организации системы публичной власти в России заключается в некотором сращивании компетенции главы государства и исполнительной власти. Так, еще в начале ХХI в. в научной литературе отмечалось, что Президент РФ в рамках своего правового статуса является высшим носителем, организатором и руководителем системы государственной исполнительной власти, которую он реализует как непосредственно, так и через создаваемые им лично различные структуры власти1.

В последние годы тенденция сближения президентской и исполнительной власти стала проявляться еще более ярко. Так, в 2020 г. в Конституцию РФ были внесены существенные изменения, касающиеся взаимодействия Президента и Правительства РФ. В частности, п. «б» ст. 83 Конституции РФ2 был дополнен положением о том, что Президент РФ осуществляет общее руководство Правительством РФ. После принятия указанных поправок в Конституцию РФ восприятие Президента РФ как главы исполнительной власти значительно усилилось. Как отмечает А.Н. Надин, «восхождение норм закона в Конституцию государства обеспечивает невозможность оценки конституционности новой правовой нормы, введенной в текст Конституции» (Надин, 2021: 15).

Нельзя упускать из внимания, что новые нормы об общем руководстве Правительством РФ со стороны главы государства имеют не только организационный характер, но и, в сущности, меняют представление о форме правления в России. На протяжении нескольких десятилетий традиционно считалось, что в России сложилась полупрезидентская республика. После законодательных новелл 2020 г. все чаще в литературе встречается утверждение о том, что глава государства фактически входит в Правительство РФ, что позволяет характеризовать форму правления в России как президентскую (Матросов, Петров, 2021: 153).

Некоторые ученые оценили указанную новеллу как расширение влияния Президента РФ на всю систему публичной власти, что способствовало появлению дисгармонии со ст. 10 Основного закона, согласно которой все ветви власти должны функционировать самостоятельно (Конджакулян, Дикаева, 2021: 35). При этом особая необходимость существования независимой исполнительной власти обусловлена ее непосредственным влиянием на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, поскольку именно органы исполнительной власти вступают в прямое взаимодействие с гражданами по самым разным вопросам, входящим в их компетенцию.

Подводя итог изложенному, отметим, что конституционно-правовой статус Президента РФ как гаранта Конституции РФ раскрывается через обширный перечень полномочий общего характера, направленный на соблюдение и исполнение на территории страны положений Основного закона страны. С одной стороны, гарантирование Конституции РФ выражается прежде всего в правозащитной компетенции главы государства. Иными словами, деятельность Президента РФ, в первую очередь, должна быть направлена на обеспечение и реализацию прав и свобод человека и гражданина.

С другой стороны, гарантирование Конституции РФ предполагает обеспечение основных принципов организации системы публичной власти на основе дифференциации компетенций между тремя ветвями власти. В то же время в последние годы все более ярко проявляется тенденция расширения полномочий Президента РФ в сфере законодательной, исполнительной и судебной власти. Естественно, что на практике соблюдение «чистого» принципа разделения властей и полная обособленность Президента РФ от триады ветвей власти невозможны. Однако распределение компетенций между законодательной, исполнительной, судебной ветвями власти при общей координирующей функции Президента РФ составляет основу современного конституционного строя, предполагающего наличие системы сдержек и противовесов, обеспечивающей баланс публичных полномочий. Президент РФ как гарант Конституции РФ, которая закрепляет основы построения системы публичной власти в нашей стране, должен стремиться воплощать в жизнь принцип разделения властей, не допуская перекоса функций, в том числе в свою сторону.