Особенности правового регулирования банкротства кредитных организаций

Вопросы, связанные с осмыслением правового регулирования процедуры банкротства кредитных организаций в Российской Федерации, характеризуется высоким уровнем значимости и актуальности. В частности, современный период развития мировой кредитнофинансовой системы характеризуется особым состоянием долговой перегруженности, и положение вовлеченных в эту систему российских банков – вряд ли можно признать исключением. Мировой (глобальный) рынок долга достиг масштабов, до сих пор не существовавших в истории и консолидация этого долга произошла именно в основных кредитно-финансовых организациях – банках. Предкризисное состояние мировой экономики обусловило профилактическую работу Центрального банка РФ: К 1 января 2021 года в России осталось 366 действующих банков (на начало 2020 года их насчитывалось 402), в свою очередь на 1 января 2016 года их было 913 [1]. Важно при этом отметить, что в условиях введения ряда экономических санкций, направленных против кредитных организаций Российской Федерации, со стороны ряда западных государств (в феврале-марте 2022 года) вопросы связанные с осмыслением системы правового регулирования банкротства кредитных организаций приобретают особую актуальность и значимость.

Как справедливо отмечается в литературе, ныне действующий Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее по тексту - Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ) [2] «фактически стал единым нормативным актом, регулирующим банкротство всех хозяйствующих субъектов» [3, с. 173].

Согласно ч. 1 ст. 189.7 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ, параграф 4.1 его Главы IX устанавливает порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, а также особенности оснований и порядка признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами) и их ликвидации в порядке конкурсного производства. Таким образом, данный параграф регулирует две группы отношений: 1) по поводу предупреждения несостоятельности и 2) по поводу признания кредитной организации несостоятельной.

Соответственно, части вторая-третья статьи 189.7 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ устанавливают две различных системы правового регулирования – в зависимости от регулируемых отношений банкротства.

Во-первых, согласно ч. 2 ст. 189.7 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ, отношения, связанные с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций и не урегулированные данным ФЗ, регулируются другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России.

Таким образом, по смыслу ч. 1 ст. 189.7 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ о несостоятельности, первая группа отношений регулируется, в первую очередь, Федеральным законом от 26.10.2002 N 127-ФЗ, а субсидиарно – другими федеральными законами и нормативными актами ЦБ РФ, соответствующими этим законам. В этой связи возникает вопрос о возможной коллизии норм Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ и ГК РФ, ведь п. 1 ст. 1 первого из них указывает на обязательность соответствия второму. Иначе говоря, если первая статья Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ о несостоятельности указывает на его обязательное соответствие ГК РФ [4], то его же статья 189.7, напротив, требует приоритета норм параграфа 4.1 Главы IX этого закона перед ГК РФ. Часть 1 ст. 189.7 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ можно было бы рассматривать как норму специального действия в отношении ст. 1 этого же закона, но нельзя не учитывать общее правило абзаца второго ч. 2 ст. 3 ГК РФ, согласно которой нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК

РФ. Поэтому представляется, что приоритет правового регулирования отношений, связанных с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности кредитных организаций, должен быть отдан положениям ГК РФ. В то же время, необходимо учитывать существование п. 3 ст. 65 ГК РФ, согласно которому основания признания судом юридического лица несостоятельным (банкротом), порядок ликвидации такого юридического лица, а также очередность удовлетворения требований кредиторов устанавливается законом о несостоятельности (банкротстве).

Второе место в иерархии гражданско-правовых норм занимают положения упомянутого параграфа 4.1, третье - гражданско-правовые положения, установленные иными федеральными законами, четвертое - акты ЦБ РФ.

К этим иным федеральным законам (по смыслу ч. 2 ст. 189.7 ФЗ о несостоятельности, содержащим нормы гражданского права) можно бы отнести следующие: Федеральный закон от 02.12.1990 N 395-1 «О банках и банковской деятельности» [5], Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [6] и т.д. В ряде этих законов содержатся и нормы административно-правового, финансовоправового характера.

В отношении актов ЦБ РФ также выделяется проблема, связанная с их соотношением с иными правовыми актами, указанными в части шестой статьи 3 ГК РФ. Эта проблема состоит в очевидном упущении частями третьей-седьмой статьи 3 ГК РФ места нормативно-правовых актов Центрального банка России в системе источников гражданского права. Попытки решить эту проблему путем отнесения нормативных правовых актов ЦБ РФ к числу «актов, содержащих нормы гражданского права» (ч. 7 ст. 3 ГК РФ) - не выдерживают критики, так как конституционный статус ЦБ РФ несопоставим со статусом федеральных органов исполнительной власти. На этом основании представляется, что правовые акты Банка России, действительно, при регулировании соответствующих ч. 1 ст. 189.7 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ отношений, в силу закона имеют приоритет как перед иными правовыми актами (ч. 6 ст. 3 ГК РФ), так и перед актами, содержащими нормы гражданского права (ч. 7 ст. 3 ГК РФ).

Далее укажем, что согласно ч. 3 ст. 189.7 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ, отношения, связанные с несостоятельностью (банкротством) кредитных организаций и не урегулированные настоящим параграфом, регулируются главами I, III, III.1, VII и XI настоящего Федерального закона, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативными актами Банка России.

Как видно, законодатель сужает круг источников правового регулирования указанных отношений, не позволяя регулировать их иным, помимо Федерального закона от 26.10.2002

N 127-ФЗ, федеральным законам (хотя исключить действия на данные отношения ГК РФ эта норма не может).

Помимо нормативно-правовых актов, к числу источников правового регулирования нельзя не отнести судебные акты ЕСПЧ и Конституционного Суда РФ. Сами судьи Конституционного Суда РФ рассматривают его, как минимум, в качестве «отрицательного законодателя» (хотя точнее, видимо, было бы рассматривать его не как «отрицательного», а как «отрицающего») [7], в связи с чем нельзя не учитывать его правовые позиции. При этом правовые позиции Конституционного Суда РФ могут быть выражены не только в постановлениях, но и в определениях (к ним относятся, например, Определение Конституционного Суда РФ от 25.01.2018 № 94-О [8], Определение Конституционного Суда РФ от 26.10.2017 № 2401-О [9], Определение Конституционного Суда РФ от 28.09.2017 № 1940-О [10] и т.д.) Не менее важна практика ЕСПЧ, к которой относится, например, Постановление ЕСПЧ от 03.04.2012 (жалоба N 54522/00) [11].

В заключение необходимо отметить, что ч. 1 ст. 189.7 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ указывает на две регулируемых группы отношений: 1) по поводу предупреждения несостоятельности и 2) по поводу признания кредитной организации несостоятельной. Между тем, в параграфе 4.1 Главы IX ФЗ о несостоятельности существует еще одна группа отношений, предшествующая по времени своего появления как признакам несостоятельности, так и предупредительным мерам: упомянутые в статьях 189.47-189.48, 189.51-189.52 и 189.56 отношения, возникающие по поводу урегулирования обязательств банка. Законодатель в указанных (и иных) статьях достаточно четко различает отношения по поводу предупреждения несостоятельности (которые он закрепил в качестве предмета правового регулирования в ст. 189.7 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ) и отношения по поводу урегулирования обязательств банка, которые, очевидно, были упущены им при формулировке данной статьи. Поэтому представляется необходимым изменить содержание ст. 189.7 ФЗ о несостоятельности, изложив ее пункт 1 в следующей редакции: «1. Настоящий параграф устанавливает порядок и условия осуществления мер по урегулированию обязательств банков, мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций…» (далее – по тексту).