Особенности привлечения соотечественников в законодательстве Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан

Каждое государство планеты в любой временной период своего существования независимо от исторической роли и масштаба влияния на развитие мирового сообщества обладает незыблемыми составляющими, которыми выступают территория государства и его народонаселение. Испокон веков увеличение территорий и населения означало богатство государства и выступало потенциалом его экономического и социально-политического развития.

В современную эпоху на первое место для многих государств выходят проблемы народонаселения, демографии. В последние 20 лет Беларусь и Россия находятся в острейшем демографическом кризисе, что несет угрозу устойчивому социально-экономическому развитию государств и их безопасности.

По данным Росстата России, общая численность населения России на 1 января 2019 г. составляет чуть более 146 млн. человек. По предварительной оценке за 2018 год численность населения сократилась на 93,5 тыс. че- ловек, или на 0,06 %. Миграционный прирост только на 57,2 % компенсировал естественную убыль населения [8]. Согласно демографическому прогнозу Росстата, естественная убыль населения будет нарастать и с 2025 года превысит 400 тыс. человек ежегодно, замедление сокращения численности населения прогнозируется только ближе к 2030-м гг. Международная миграция (по прогнозу приток мигрантов составит менее 300 тыс. человек в год) в перспективе не сможет компенсировать сокращение населения [3]. Имеющиеся в России ситуация и прогнозы явно указывают на сложившиеся глубокие демографические и социально-экономические проблемы, выражающиеся в постепенном увеличении дефицита рабочей силы и, как следствие, в обострении социальных проблем во всех их проявлениях.

Как показывают переписи населения Республики Беларусь 1999 и 2009 гг., а также последние данные исследований демографических процессов, Беларусь имеет все проблемы развитого, урбанизированного, стареющего, сокращающегося общества. Население республики с 1995 по 2018 гг. потеряло около 7 % своей численности [9, с. 48].

Проблемам демографии белорусское государство старается уделить максимальное внимание, но результаты пока не впечатляют. На совещании у Президента Республики Беларусь А. Г. Лукашенко по вопросам демографии и поддержки семей с детьми, состоявшемся в феврале 2019 года, министр труда и соцзащиты И. Костевич доложила, что с 1993 года Беларусь вступила в этап депопуляции: смертность превышает рождаемость. «Принятые на государственном уровне меры позволили добиться с 2010 года относительной стабилизации демографической ситуации. Однако данная тенденция не приобрела устойчивый характер, о чем свидетельствуют итоги последних двух лет. Рождаемость снижается. В 2018 году в Беларуси родились менее 95 тыс. детей, что на 8 % меньше в сравнении с 2017-м годом. Уровень смертности остается достаточно высоким: в 2018 году в стране умерли почти 200 тыс. человек, что на 600 человек больше, чем в 2017-м. В результате естественная убыль составила более 25 тыс. человек, увеличившись на 9 тыс. человек. По итогам 2018 года численность населения уменьшилась и составила почти 9,476 млн. человек» [2].

В отличие от стран Западной Европы, которые являются привлекательными для внешних миграций из-за своего высокого уровня жизни, социальных программ и компенсируют проблемы с уменьшающейся рождаемостью мигрантами, Беларусь не может получить замещающий родное население миграционный компонент из вне по причине стагнации экономики, низких заработных плат, отсутствия вакантных рабочих мест, – факторов, не привлекательных для внешних иммиграций населения. Достаточно весомой причиной ухудшающейся демографической ситуации является эмиграция населения Беларуси в основном по экономическим причинам в Россию и европейские страны. Отрицательная черта этого процесса в том, что уезжают в основной массе молодые люди, имеющие высшее образование и высокий профессиональный потенциал. Современная белорусская молодежь стремится к реализации своих личных амбиций и материального благополучия здесь и сейчас, не откладывая жизнь на потом, на- деясь на светлое будущее Республики Беларусь. Органы статистики не имеют точных данных сколько белорусов, не заявивших официально о выезде из республики, осуществляет трудовую деятельность за пределами Беларуси и фактически уже не являются жителями государства.

Казахстан на фоне России и Беларуси вполне благополучен. На 1 января 2019 г. население Казахстана имело 18,6 млн. человек. За 2018 год прирост населения составил более 283 тыс. человек, или 1,55 %. По прогнозам развития страны, в 2019 году численность населения Казахстана увеличится на 288 239 человек. Естественный прирост населения носит положительный характер [5].

Внешние миграции населения (иммигранты) представляют особый интерес для всех трех государств. Для России и Беларуси такие миграции еще и выход из сложившейся демографической ямы. Однако не все въезжающие мигранты являются решением проблемы увеличения народонаселения государства. Для любой принимающей стороны особый интерес представляют иммигранты, быстро и безболезненно адаптирующиеся на новом месте, не имеющие языкового барьера, близкие с коренными жителями по культурному уровню и национальному духу, имеющие возможность быстро найти работу именно в этом государстве, кто останется в стране, пополнит количество ее граждан, свяжет дальнейшую свою судьбу и жизнь своей семьи именно с этим конкретным государством. Такими желаемыми мигрантами выступают соотечественники из-за рубежа. Активная политика привлечения соотечественников определяется рядом условий, к которым относятся: потребности государства в притоке населения, наличие потенциальных мигрантов-соотечественников в зарубежных государствах, политическая воля и экономические возможности оказания содействия и финансовой помощи принимающего государства соотечественникам при переезде на новое место жительства, оформленные в юридически значимые и исполняемые документы миграционного законодательства.

Законы по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, имеет ряд стран – Венгрия, Австрия, Румыния, КНР, ФРГ, Израиль, Италия, Греция и др. Как правило, усилия государств направляются на содействие своим соотечественникам в получении обра- зования и информации на родном языке. Кроме того, многие из них предусматривают возможность получения для соотечественников специальных сертификатов, дающих право безвизового въезда в страну, передвижения по ее территории, занятия предпринимательской и иной полезной деятельностью и т.д. [1, с. 43].

Начало развития законодательства России в сфере поддержки и защиты прав соотечественников за рубежом положило принятие Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», в который Федеральным законом от 23 июля 2010 г. № 179-ФЗ были внесены кардинальные изменения. Закон имеет концептуальный характер, определяет стратегию Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, а также трактует категорию «соотечественники», под которыми понимает лиц, родившихся в одном государстве, проживающих либо проживавших в нем и обладающих признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомков указанных лиц по прямой нисходящей линии.

Закон Республики Беларусь от 16 июня 2014 г. № 162-З «О белорусах зарубежья» позволил придать системный характер отношениям между Беларусью и белорусами, проживающими за рубежом, и установил, что белорусы зарубежья – это лица, постоянно проживающие за пределами Республики Беларусь идентифицирующие себя как белорусы или выходцы с территории современной Республики Беларусь.

Закон Республики Казахстан от 22 июля 2011 г. № 477-IV «О миграции населения» ввел понятие «оралман», под которым понимается этнический казах, постоянно проживавший на момент приобретения суверенитета Республикой Казахстан за ее пределами, и его дети казахской национальности, родившиеся и постоянно проживавшие после приобретения суверенитета Республикой Казахстан за ее пределами, прибывший (прибывшие) в Республику Казахстан в целях постоянного проживания на исторической родине и получивший (получившие) соответствующий статус в законном порядке.

Для регулирования процесса привлечения соотечественников в Россию в 2006 году был подписан Указ Президента Российской Федерации от 14 сентября 2012 г. № 1289, утвердивший Государственную программу по оказанию содействия по добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее – Программа). Целями Программы были определены: содействие социально-экономическому развитию российских регионов; стимулирование и организация процесса переселения соотечественников на постоянное место жительства в Россию; решение демографических проблем на территориях заселения.

В Указе Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы» отмечается, что миграционная политика должна быть направлена на создание благоприятного режима для добровольного переселения в Россию лиц (в том числе покинувших ее), которые способны органично включиться в систему позитивных социальных связей и стать полноправными членами российского общества.

Изначально регионы России, участвующие в Программе, были разделены на категории: 1) преимущественно стратегически важные для России приграничные территории; 2) территории, где реализуются крупные инвестиционные проекты, требующие массового привлечения переселенцев; 3) территории с устойчивым социально-экономическим развитием, где в течение последних трех и более лет наблюдается сокращение общей численности населения и (или) миграционный отток. С 2013 года вместо трех названных видов территорий вселения были выделены территории приоритетного заселения и все остальные территории вселения.

Следует отметить, что некоторые территории России изначально не участвовали в Программе переселения соотечественников, некоторые отказались от участия, некоторые прекратили прием документов от соотечественников. Москве, Московской области и Санкт-Петербургу была предоставлена «отсрочка» – исключительное право приступить к разработке региональных программ при наличии потребности экономики указанных субъектов в переселенцах, поскольку это и города-миллионники с высокой нагрузкой на социальные учреждения, значительным потоком внутренней миграции недостатка в рабочей силе не испытывают [8].

Основная проблема реализации Программы – недостаточный финансовый ресурс. Привлечение соотечественников требует значительных государственных расходов на их переезд и обустройство. Такие расходы ложатся как на федеральную казну, так и на бюджеты субъектов Российской Федерации, осуществляющих прием соотечественников в рамках Программы, что зачастую является причиной отказа регионов от участия в Программе, приостановки приема документов от них.

При, казалось бы, созданных законных условиях поддержки переселяющихся соотечественников большинство из них по-прежнему переезжают в Россию самостоятельно, не надеясь на финансовую и организационную помощь со стороны государства. Основными трудностями на новом месте у переселяющихся являются трудоустройство и жилье. Без просматриваемых жилищных перспектив соотечественникам трудно принять решение о переезде, тем более, если они имеют в иностранном государстве комфортабельное жилье.

За годы работы Государственной программы по переселению соотечественников в Российскую Федерацию переехали 800 тыс. человек [7].

В отличие от Российской Федерации, в Республике Беларусь Программа переселения соотечественников, включающая в себя какие-либо льготные условия, конкретные виды государственной поддержки при переезде соотечественников, не принята. Республика Беларусь старается привлекать мигрантов, в том числе этнических белорусов, декларируя свою «якобы» стабильную социально-политическую ситуацию, достаточно низкую стоимость жилья, порядок и чистоту в населенных пунктах. Конкурируя с Россией за возврат и прием русскоговорящих соотечественников из-за рубежа, которые могут выступать потенциальными гражданами одновременно и для России, и для Беларуси, Республика Беларусь однозначно проигрывает Российской Федерации. Причина – отсутствие внятной миграционной политики в отношении привлечения соотечественников из-за рубежа и необходимых ресурсов (финансовых средств для оказания помощи в переселении, вакантных рабочих мест, жилья, иных мер узаконенной государственной поддержки). В связи с этим отсутствуют и статистические данные о переселившихся в Беларусь соотечественниках.

Особенностью современной Республики Казахстан является то, что это единственное государство на постсоветском пространстве, которое активно и эффективно реализует миграционную политику системного привлечения на свои территории соотечественников, этнических казахов – оралманов.

Программа репатриации оралманов была запущена в 90-е гг. ХХ века с целью решения демографической ситуации, унаследованной от Советского Союза, а именно – увеличения этнического казахского населения. На момент распада СССР в 1991 году этнические казахи являлись в своей родной стране национальным меньшинством. В результате проведения Программы репатриации количество этнических казахов выросло с изначальных 40 % до 66 % в настоящее время. Концепция миграционной политики Республики Казахстан на 2017–2021 гг., утвержденная Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 сентября 2017 г. № 602, констатирует что, начиная с 1991 года число прибывших этнических репатриантов в Казахстан превысило 1 млн. человек. Но, несмотря на все успехи политики в отношении привлечения соотечественников, в Казахстане имеются и серьезные миграционные проблемы. Репатрианты хотят жить и работать в благоприятных условиях, в местностях с достаточно высоким уровнем социального и экономического развития, которые сложились в основном в северных регионах республики. Не все граждане, проживающие на этих территориях, приветствуют мигрантов – оралманов, что создает определенную социальную напряженность, которой способствуют низкие культурный и социальный уровни этнических репатриантов, языковой барьер, приводящие к проблемам в трудоустройстве и адаптации среди коренного населения. Продолжается исход русского населения Казахстана, насчитывающий третью массовую волну эмиграции. Только в 2016 году на историческую родину переселились более 23 000 русских, что составляет 71,6 % всех эмигрировавших из республики.

В лице уезжающего русского населения Казахстан теряет высококвалифицированные кадры.

Имеющееся в Беларуси, России и Казахстане миграционное законодательство в части привлечения соотечественников остается несовершенным.

По-прежнему в Закон Республики Беларусь «О белорусах зарубежья», в Федеральный закон Российской Федерации «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» не включены правовые нормы прямого действия, не указаны конкретно особые права соотечественников, четко не прописаны однозначные возможности использования ими своего статуса как потенциального гражданина государства, избранного ими как родное и желанное для постоянного места жительства.

Хотелось бы обратить внимание на то, что одним из основных конкретно и четко прописанных принципов миграционной политики Республики Казахстан является сохранение и развитие национальной идентичности страны, предполагающей системное и последовательное проведение политики, ориентированной прежде всего на стимулирование возвращения соотечественников, проживающих за рубежом. Ни в России, ни в Беларуси, остро нуждающихся в пополнении населения за счет мигрантов (и лучше если бы это были соотечественники), принцип приоритетного привлечения на свою территорию именно мигрантов из числа русско- или белорусскогово-рящих соотечественников в миграционное законодательство названных государств не включен. Более того, Республика Беларусь только приступила к разработке концепции своей миграционной политики, в которой первоочередными мерами планируются: совершенствование законодательства в области миграции, разработка различных проектов, в том числе межгосударственных и межведомственных договоров, подготовка проектов по совершенствованию норм законодательства в части реализации прав и свобод мигрантов на территории Беларуси [4].

И в России, и в Беларуси назрела необходимость срочного принятия самых простых процедур получения гражданства соотечественниками. Никакие экономические льготы, финансовая и социальная помощь, предостав- ляемые соотечественникам избирательно, исходя из государственных интересов и заселения определенных территорий, не смогут заменить собой такой фактор привлекательности в выборе страны для переезда на постоянное жительство, как возможность быстрого и несложного получения гражданства.

Многие соотечественники, прекрасно представляющие себе трудности переселения в Россию и Беларусь, все-таки имеют желание переезда. В России переселенцев зачастую не привлекают восточные регионы, они хотели бы осесть в центральной части России, а порой в Москве или Санкт-Петербурге - регионах, не нуждающихся в рабочей силе и дополнительном населении и не участвующих в Программе. При возрастающей демографической проблеме эти люди не были бы лишними на территории Российской Федерации, учитывая их культурно-языковую близость к россиянам, обычно высокий уровень образования и профессионализма. Такими переселенцами являются многие выходцы из Беларуси и Украины, покинувшие свои родные государства по экономическим и политическим мотивам. Но в соответствии с действующим российским миграционным законодательством они не имеют возможности получить статус соотечественника в желаемом месте проживания и работы, хотя по формальным признакам полностью соответствуют категории «соотечественник». Таким переселенцам Российское государство могло бы предложить единственный вид помощи - упрощенное получение гражданства в максимально короткий срок.

Для возможности решения проблем с жильем переезжающих соотечественников на постоянное место жительство в Россию целесообразно было бы разработать механизмы льготного получения земельных участков под строительство и льготного кредитования приобретения жилья (возможно специальной ипотеки для переселенцев из-за рубежа). Особенно это касается территорий приоритетного заселения - Сибири, Дальнего Востока.

Возврат соотечественников - цель любого современного государства, которая требует первоначальных усилий именно в совершенствовании правового регулирования, создания простых и прозрачных правил игры как для государства, так и для мигрантов, идентифицирующих себя соотечественниками.