Особенности реализации принципа равного гражданства в Российской Федерации

Гражданство - это социальное явление и одновременно сложные конституционноадминистративные правоотношения, имеющее место в любой стране, возникающие между гражданином и определенным государством. Гражданство представляет собой и правовую дефиницию, и многоаспектное определение. Во-первых, гражданство подтверждает юридическую принадлежность конкретного человека определенной стране, удостоверяемую национальным паспортом; во-вторых, гражданство - это конституционное взаимодействие между физическим лицом и государством, проявляющееся в двусторонних правах и обязательствах, таких как право участвовать в государственных делах, исполнение воинской повинности, защищенность соотечественниками за пределами страны и обязательство уплачивать налоги; в-третьих, гражданство представляет собой комплекс юридических норм, определяющих порядок принятия гражданства иностранцами и апатридами, а также условия его лишения.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее - ФЗ «О гражданстве») «гражданство Российской Федерации -устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей».

Гражданство как социальное явление и правовой институт не перестает быть актуальной темой исследования для многих правоведов. Институт гражданства (подданства) определяется как устойчивая правовая связь лица с государством и рассматривается в качестве правового отношения, возникающего, изменяющегося или прекращающегося в соответствии с конкретными юридическими фактами [1, с. 65]. Гражданство - один из важных признаков государства, позволяющих гражданину в той или иной степени оказывать влияние на его функционирование [3, с. 36]. Гражданство воспринимается как членство человека в конкретном государстве, где его граждане имеют права и обязанности перед ним [4, с. 45]. Гражданство является промежуточным звеном между государственным суверенитетом и свободой индивида, с одной стороны, гражданство выступает как средство и способ защиты прав гражданина, с другой -как институт защиты прав и интересов самого государства [5, с. 97]. Гражданство - устойчивая правовая связь человека с конкретным государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей [2, с. 7].

Каждое государство стремится увеличить численность своего населения и прирасти национальными гражданами. В идеально построенном мировом сообществе каждый человек должен быть единственно гражданином своего государства, того государства, в котором он или родился и постоянно проживает, или в которое переехал на постоянное жительство, где он имеет семью и осуществляет экономическую или трудовую деятельность. Такой гражданин должен иметь один национальный паспорт, подтверждающий его правовую связь с конкретным государством.

Постоянно возрастающая мобильность мирового населения, несложное изменение человеком места своего пребывания и жительства, переезд по разным основаниям из одних государств в другие - все эти причины приводят к возрастанию значения института гражданства в виде процесса изменения урожденного гражданства на иное либо получения второго гражданства в другом государстве в дополнение к имеющемуся. Данный процесс получил название «натурализация».

Изменяющиеся социально-политические и экономические основы жизнедеятельности российского общества, в том числе имеющиеся демографические проблемы, одновременно усложняющаяся ситуация с состоянием безопасности и возрастающие угрозы, имеющие место как внутри России, так и исходящие из вне, приводят к необходимости пересматривать подходы регулирования вопросов гражданства. Подтверждением выступают слова Президента РФ: «Прежде всего, необходимо обеспечить интересы и безопасность государства и общества, сберечь и сохранить межэтническое и межрелигиозное согласие, нашу культурную, языковую самобытность, все то, что является силой России. Приехать жить и трудиться в Россию могут только те, кто уважает наши традиции, язык, культуру, историю, - это принцип, он должен быть решающим» [6].

Правовой институт гражданства в различных государствах формируется на основании национального законодательства, частично учитывая международные правовые нормы, и базируется на общепризнанных принципах: единство гражданства, равенство граждан, неотчуждаемость гражданства и государственная поддержка собственных граждан.

Эти принципы находят отражение в конституциях стран и специальном законодательстве о гражданстве.

В Российской Федерации основные принципы гражданства отражены в ст. 6 Конституции РФ, провозглашающей, что гражданство РФ приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения, что каждый гражданин обладает в России всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Принципы гражданства прописаны в ст. 5 ФЗ «О гражданстве», ч. 1 которой устанавливает, что «гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения».

Принцип единого гражданства означает, что человек, являясь гражданином Российской Федерации, автоматически считается гражданином республик и автономий, являющихся субъектами РФ. Если лицо лишается гражданства России, оно одновременно утрачивает и гражданство соответствующего региона.

Принцип равного гражданства предусматривает, что все граждане России пользуются одинаковыми правами и несут одинаковые обязанности перед государством. Объем этих прав и обязанностей не зависит от времени вступления в российское гражданство или оснований, по которым оно было приобретено. Равенство как правовое понятие охватывает не только равенство в области прав, но и равенство в свободе поведения, возможностях реализации своих профессиональных способностей, необходимых для поддержания баланса интересов между государством и обществом. Равенство предполагает несколько основных составляющих: 1) равенство пред законом и судом; 2) одинаковое для всех граждан, обладающих требуемыми законом качествами, право участвовать в управлении государством; 3) равенство в отношении конституционных и административных обязанностей, в том числе по уплате налогов, несению воинской повинности; 4) равенство по применяемым государствам методам принуждения и наказания за нарушения действующего законодательства.

Принципы единого и равного гражданства являются дублированием принципов советского законодательства. Закон СССР от 1 де- кабря 1978 г. № 8497-IX «О гражданстве СССР» в ст. 1 провозглашал: «Каждый гражданин союзной республики является гражданином СССР. Гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения».

Принцип равенства гражданства реально действует на социальные, экономические, трудовые, культурные права и обязанности граждан Российской Федерации. Натурализованные граждане, имеющие первое иностранное гражданство, наравне с исключительно гражданами РФ имеют право на работу, бесплатное медицинское обслуживание, образование, социальное обеспечение, защиту своих прав в административном и судебном порядке, свободную экономическую деятельность, предпринимательство, они несут обязанности перед государством, в том числе по защите государства – причем военная обязанность распространяются на них безусловно. Однако, изучая реальное воплощение принципа равенства в жизни, мы приходим к выводу, что принцип имеет проблемы в своем непосредственном применении.

Статья 5 ФЗ «О гражданстве», перечисляя основные принципы гражданства, не упоминает правовых ограничений для граждан Российской Федерации. Вместе с тем Конституция РФ в ч. 3 ст. 55 указывает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом. Таким образом, Конституция РФ отсылает к федеральному законодательству, которое может устанавливать ограничения прав граждан России.

Хотелось бы обратиться к теме, которая не находится в центре общественной дискуссии, но является злободневной для определенной, все более увеличивающейся, категории граждан России – натурализованных граждан, не утративших свое предыдущее гражданство, а также граждан России, получивших дополнительно второе гражданство и (или) вид на жительство иностранного государства. Данные обстоятельства приводят к обременениям граждан Российской Федерации обязанностями перед иностранным государством, что вызывает негативные последствия для их правового статуса в России. На названных граждан не распространяется в полном объеме принцип равенства гражданства. Причина этого – введение большого количества ограничений федеральным законодательством в части политических прав, например, невоз- можность реализации конституционного права участия в управлении государством. Иметь двойное, второе или множественное гражданство, вид на жительство в иностранном государстве гражданам России законодательно не запрещено. При получении российского гражданства иностранцу не требуется прекращать свое иностранное (базовое) гражданство, как не требуется даже «де-юре» отказываться от него, направляя нотариально заверенные заявления-отказы от гражданства в компетентные органы своего государства (данное требование как обязательное условие для подачи иностранцем документов на получение гражданства России действовало до апреля 2020 года). Получая гражданство Российской Федерации в дополнение к имеющемуся иностранному гражданству, новоиспеченный гражданин России попадает в категорию лиц со вторым (множественным) гражданством или становится гражданином с двойным гражданством, если у него есть паспорт Республики Таджикистан (здесь действует Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г., ратифицированный Россией 15 декабря 1996 г.).

Получая вторым иное гражданство или вид на жительство в иностранном государстве, обычно с целью более свободного перемещения по земному шару, гражданин Российской Федерации не задумывается, что теряет большую часть своих политических прав в России.

Часть 1 ст. 10 ФЗ «О гражданстве» устанавливает правило о том, что российский гражданин, имеющий двойное или множественное гражданство, рассматривается в России исключительно как гражданин Российской Федерации, однако ч. 5 этой же статьи напоминает, что федеральным законом могут быть предусмотрены ограничения в отношении гражданина Российской Федерации, имеющего двойное гражданство или множественное гражданство, либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание такого гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Анализируя административное законодательство, ограничивающее политические права названных выше граждан, отметим, что таких федеральных законов достаточное количество. Приведем следующие примеры.

Согласно п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае: наличия гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Пункт 3 ч. 1 ст. 4 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» устанавливает, что судьей может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Часть 2 ст. 129 Конституции РФ и п. 1 ч. 2 ст. 40.1 Федерального закона от 17 января 1922 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» определяет, что прокурорами могут быть только граждане РФ, не имеющие иностранного гражданства или вида на жительство за рубежом, что делает службу невозможной при наличии таких статусов.

Пункт 2 ст. 18 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» указывает, что военнослужащим, федеральным государственным гражданским служащим, работником органов государственной охраны может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства.

К основаниям для прекращения службы в таможенных органах согласно п. 13 ч. 2 ст. 48 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» относится наличие гражданства (подданства) иностранного государства.

Согласно п. 7 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» одним из условий, когда гражданин не может быть принят на муниципальную службу а му- ниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе является наличие гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства.

По п. 4 ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации, федеральных территорий и муниципальных образований» гражданин Российской Федерации не может быть назначен на должность председателя, заместителя председателя или аудитора контрольно-счетного органа в случае наличия гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства.

Пункт 31 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ гласит, что не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Конституционный Суд Российской Федерации поясняет сложившуюся правовую коллизию: поскольку гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, находится в политико-правовой связи одновременно с Российской Федерацией и с соответствующим иностранным государством, перед которым он также несет конституционные и иные, вытекающие из законов данного иностранного государства, обязанности, значение для него гражданства Российской Федерации как политико-юридического выражения ценности связи с Отечеством объективно снижается. Волеизъявление такого лица - в случае избрания его депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти - в процессе реализации депутатских полномочий может обусловливаться не только требованиями конституционного правопорядка Российской Федерации и интересами ее народа, но и требования- ми, вытекающими из принадлежности к иностранному государству. Между тем формально-юридическая либо фактическая подчиненность депутата законодательного (представительного) органа суверенной воле не только народа Российской Федерации, но и народа иностранного государства не согласуется с конституционными принципами независимости депутатского мандата и государственного суверенитета и ставит под сомнение верховенство Конституции Российской Федерации (см.: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 г. № 797-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») [7].

Это далеко не полный перечень ограничений, имеющихся в действующем российской законодательстве. Таким образом, принцип равного гражданства, то есть провозглашение наделения всех граждан Российской Федерации равным объемом права и обязанностей не действует в отношении политических прав для достаточно большого количества граждан России, как натурализованных, так и урожденных, но получивших в дополнение к российскому иностранное гражданство и (или) вид на жительство в иностранном государстве.

Получая российский паспорт, подавляющее большинство иностранцев не подозревают, что этот документ никоим образом не приравнивает их к исключительным (не имеющим иного гражданства, вида на жительство) гражданам Российской Федерации. Такое же утверждение можно сделать по отношению к исконным российским гражданам, получающим вторым иностранное гражданство и (или) вид на жительство в иностранном государстве.

Граждане России, обремененные обязательствами перед другим государством, не обладают пассивным избирательным правом, не могут поступить на государственную службу (за исключение военной службы по контракту), не могут быть допущены к секретным сведениям и т.д. Кроме того, в России эти лица являются гражданами с усеченными политическими правами, они и в своих на- циональных государствах зачастую также теряют значительную часть своих политических прав. Например, гражданин Беларуси, который также является гражданином давно провозглашенного и существующего Союзного государства (Договор о создании Союзного государства заключен между Российской Федерацией и Республикой Беларусь в 1999 году), получая гражданство Российской Федерации, становится лицом со вторым гражданством и в России, и в Беларуси, одновременно теряя право на участие в управлении делами государства и в Российской Федерации, и в Республике Беларусь, – право, установленное основными законами для граждан каждого государства.

Исходя из того, что в соответствии с провозглашенными принципами национальной и общественной безопасности, положенными в основу ограничений прав лиц со вторым (множественным) гражданством и (или) имеющим право на проживание в иностранном государстве, судя по всему и далее будут вводиться дополнительные правовые ограничения в России, о чем говорится в ч. 5 ст. 10 ФЗ «О гражданстве».

Представляется, что ограничения прав названной категории граждан России, в том числе конституционных, таких как избирательные права, право на участие в управлении делами государства (государственная и муниципальная служба), право участвовать в правоохранительной деятельности, иметь доступ к секретным сведениям и т.д., должны быть четко и конкретно прописаны в ФЗ «О гражданстве», а затем только могут быть ис- пользованы отсылки к иным федеральным законам без указания конкретных правоотношений. В ст. 10 ФЗ «О гражданстве» дополнительным п. 7 целесообразно указать все основные направления деятельности, по которым уже установлены ограничения прав указанной категории граждан России.

Институт гражданства, кроме наделения человека документом, определяющим его принадлежность к конкретному государству, имеет в себе большое количество административных правоотношений, носящих сложный характер, устанавливающих различные статусы для, казалось бы, одинаковых граждан Российской Федерации. Принцип равенства гражданства требует официальной правовой трактовки, учитывающей сложившийся противоречивый подход к статусам разных категорий граждан. Целесообразно эти статусы четко прописать в законодательстве о гражданстве с указанием на конкретные запреты и ограничения, действующие в России для определенных категорий граждан.

Изменяющееся законодательство о гражданстве должно быть направлено на установление простых и понятных правил для граждан России, иностранцев, желающих натурализоваться в России, компетентных правоприменительных органов. Последовательная и недвусмысленная конфигурация системы законодательства о гражданстве подразумевает, что именно ФЗ «О гражданстве» должен концентрировать в себе все основные правила, возможности и ограничения применения принципа равенства гражданства в России.