Планы управления объектами всемирного наследия: вопросы правоприменения в российском законодательстве

План управления объектом всемирного наследия в соответствии с определением, содержащимся в «Рекомендации об исторических городских ландшафтах» (принятой 10 ноября 2011 года на 36-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО) и согласно «Принципам Валлетты по сохранению и управлению историческими городами и урбанизированными территориями» (принятым 17-й Генеральной Ассамблеей ИКОМОС 28 ноября 2011 г.) -- документ стратегического планирования, основанный на оценке выдающейся универсальной ценности объекта и направленный на ее сохранение и поддержание, определяющий в деталях все стратегии и инструменты, которые будут использоваться для защиты наследия, и в то же время отвечающий потребностям современной жизни; содержащий законодательные, финансовые, административные и охранные документы, а также системы сохранения и мониторинга.

На территории Республики Татарстан расположены три объекта всемирного культурного наследия: Историко-архитектурный комплекс Казанского Кремля (2000 г.), Болгарский историко-археологический комплекс (2014) и Успенский собор и монастырь острова-града Свияжска (2017).

Согласно нормам действующего законодательства Российской Федерации, обязанность осуществлять расходы на содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем состоянии лежит на собственнике или ином лице, осуществляющем пользование объектов. Большая часть объектов всемирного наследия, расположенных на территории Татарстана, находятся в региональной собственности либо в распоряжении государственных учреждений Республики Татарстан.

В ноябре 2019 г. в Закон Республики Татарстан от 1 апреля 2005 года № 60-ЗРТ «Об объектах культурного наследия в Республике Татарстан» внесены изменения в части имплементации международных обязательств, вытекающих из Конвенции об охране Всемирного культурного и природного наследия 1972 года, в отношении памятников истории и культуры, расположенных на территории Республики Татарстан (поправки внесены Законом РТ от 16.11.2019 N 81-ЗРТ).

Нововведения призваны обеспечить выполнение Конвенции в части создания дополнительных гарантий сохранности, целостности и подлинности объектов всемирного наследия, расположенных на территории республики. Законом предусматривается обеспечение реализации Планов управления объектами всемирного наследия, организация мониторинга состояния их сохранности и осуществление подготовки отчетной документации, в соответствии с требованиями Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО. Также внесена норма, предусматривающая финансовое обеспечение расходных обязательств, связанных с исполнением мероприятий по сохранению, использованию и популяризации объектов всемирного культурного наследия, расположенных на территории Республики Татарстан, за счет средств регионального бюджета, которые должны предусматриваться в Законе о бюджете Республики Татарстан на соответствующий финансовый год и на плановый период. Потребность в финансировании планируется определять ежегодно на очередной финансовый год и плановый период (3 года) на основании отчета по результатам мониторинга состояния сохранности объектов всемирного культурного наследия.

С принятием указанных поправок на законодательном уровне в республике закреплены обязанности хозяйствующих субъектов, осуществляющих функции управления объектами всемирного культурного наследия, по сохранению и использованию таких объектов (реализация Планов управления объектами всемирного культурного наследия, осуществление мониторинга их состояния, подготовка материалов необходимой отчетности).

В настоящее время соответствующие обязанности определяются требованиями ЮНЕСКО (Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 года, утвержденное ЮНЕСКО 30.06.1977).

При подготовке законопроекта определенные сложности возникли в связи с отсутствием в Российской Федерации законодательно закрепленного понятийного аппарата и недостаточностью нормативноправовой базы, регулирующей отношения, связанные с объектами всемирного наследия.

Во-первых, отсутствие законодательно закрепленного термина «План управления». Это не позволяет перевести План управления, разработанный в соответствии с требованиями ЮНЕСКО и одобренный Комитетом всемирного наследия, в нормативно-правовой акт в рамках действующего российского законодательства. Не определено, на каком уровне - федеральном, региональном, муниципальном - должен быть утвержден этот документ и в какой форме.

Во-вторых, отсутствие центра ответственности при межведомственном характере мероприятий плана. Согласно «Принципам Валлетты по сохранению и управлению историческими городами и урбанизированными территориями», эффективное управление предусматривает организацию широкого гармоничного взаимодействия всех заинтересованных сторон: избранных органов власти, муниципальных служб, государственных учреждений, экспертов, профессиональных организаций, групп добровольцев, университетов, жителей и т.д.; традиционные структуры управления городским хозяйством должны изучить все аспекты культурного и социального разнообразия так, чтобы можно было создать новые демократические институты в соответствии с новой реальностью. Однако на сегодняшний день нет четко обозначенных механизмов, позволяющих синхронизировать и взаимно увязывать деятельность властных структур разного уровня, хозяйствующих субъектов и институтов гражданского общества.

В-третьих, отсутствует юридически закрепленное определение субъектов (организаций), осуществляющих в отношении этих объектов хозяйственную деятельность и обеспечивающих сохранность их целостности и подлинности.

Вторая и третья проблемы непосредственно связаны с вопросом органов управления объектами всемирного наследия и их буферными зонами . Что это за орган, решения которого будут одинаково обязательны для всех субъектов деятельности на территории объекта? А это и органы власти всех уровней, и хозяйствующие субъекты, и жители, и общественные организации и объединения, и представители бизнеса. Как должно осуществляться межведомственное взаимодействие? Ответ на эти вопросы, конечно же, требует закрепления в нормах законодательства.

В-четвертых, не установлены специальные требования к мониторингу объектов всемирного наследия и их буферных зон. В российской системе нормативно-правовых документов порядок проведения мониторинга определяется Национальным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 56198 2014 «Мониторинг технического состояния объектов культурного наследия. Недвижимые памятники. Общие требования». Однако, техническое состояние - только один из параметров мониторинга, предусмотренного Планом управления объектом всемирного наследия. Реализация краткосрочных и долгосрочных планов включает в себя оценку эффективности мероприятий в целях администрирования объекта, активного вовлечения и повышения осведомленности местного сообщества, потенциальных рисков для объекта и окружающей его историко-ландшафтной и природной среды, популяризации и продвижения объекта всемирного наследия.

Отсутствие целого ряда принципиальных нормативных актов не позволяет в настоящее время в полной мере приступить к реализации норм Конвенции, не обеспечивает правовое обеспечение системы согласования интересов на международном, федеральном, региональном, муниципальном уровнях и утвердить стабильную систему финансирования мероприятий Планов управления.

К сожалению, в активно обсуждаемом в последнее время проекте федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в части установления порядка выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 года)» отсутствует важное положение о порядке разработки Плана управления объектом всемирного наследия, проведения его оценки и утверждения на уровне Российской Федерации. Также в законопроекте отсутствует какое бы то ни было упоминание о структуре органов управления объектом всемирного наследия и их полномочиях.

Таким образом, представляется необходимым на законодательном уровне:

• -    введение новых понятий и определений, установленных нормами международного права, таких как «План управления», «мастер-план», «орган управления объектом всемирного наследия»;

• -    дополнение полномочий органов государственной власти в части выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции;

• -    установление общего порядка взаимодействия органов государственной власти в части выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции;

• -    введение регулирующих норм относительно наличия и статуса Плана управления объектом всемирного культурного наследия и его буферными зонами.

Персова Светлана Глебовна, директор Центра архитектурно-реставрационных исследований

Казанского государственного архитектурно-строительного университета, доцент (Казань, Татарстан)

Persova S.

World Heritage Site Management Plans: Enforcement Issues in Russian Legislation

Persova Svetlana Glebovna,

Director of the Center for Architectural and Restoration Research,

Kazan State University of Architecture and Civil Engineering (Kazan, Tatarstan)