Полномочия органов местного самоуправления на закрытых территориальных образованиях: особый режим функционирования

Организация публичной власти на отдельных территориях, устанавливаемая федеральным законодателем, является конституционно-правовой нормой (ч. 3 ст. 131).

Правовое регулирование закрытых административно-территориальных образований определено двумя нормативными правовыми актами:

• -    отраслевым законом (Федеральным законом от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – закон № 33-ФЗ));

• -    узкофункциональным законом (законом Российской Федерации от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (далее – закон № 3297-1)).

Термин «административно-территориальное образование» федеральным законодателем не определен. При обращении к п. 1 ст. 1 закона № 3297-1, раскрывающему дефиницию ЗАТО, очевидно, что определение термина происходит через понятие «административно-территориальное образование». Данное обстоятельство подтверждает некорректность дефиниции ЗАТО с точки зрения юридической техники, препятствующее полноценному выявлению ее содержания.

Как отмечает Н.С. Малютин [1], на региональном уровне используются другой термин – «административно-территориальная единица», который указывается в нормативный актах субъектов РФ как идентичное понятие. Однако мы не наблюдаем семантического тождества этих двух понятий.

Глава 10 закона № 33-ФЗ определяет возможности осуществления полномочий муниципальными органами на отдельных территориях.

Правоприменительная практика также предусматривает введение нормативных правил организации местного самоуправления на конкретных территориях, в пределах границ которых расположены объекты особого государственного значения1. Специальный правовой режим, установленный на территориях муниципальных образований такого рода, – как указывает Конституционный Суд Российской Федерации, – гарант баланса местных и государственных интересов.

Анализ количественных данных ЗАТО за 2009-2024 гг. свидетельствует об их сокращении на 10% (таб. 1). Из общего числа ЗАТО в ведении Министерства обороны находятся 66%, Государственной корпорации «Росатом» – 26%, Государственной корпорации «Роскосмос» – 8%.

Таблица 1

Количественные данные ЗАТО за 2009-2024 гг.

Год	2009	2017	2019	2021	2024
Количество единиц	42	41	39	38	38

Обзор литературы

Аргументация исследователей относительно правового режима закрытых административно-территориальных образований (далее – ЗАТО) имеет различные обоснования. Так, Г.Н. Лисав-кин [2] предлагает усилить присутствие федеральных органов в ЗАТО. Напротив Е.П. Алексеев [3] утверждает о роли региональных органов как доминантов в механизме финансового и административного обеспечения функционирования ЗАТО.

Как отмечают другие авторы (И.В. Михеева, К.В. Черкасов [4]), функционирование закрытой административной единицы на отдельной территории указывается в статутных региональных и муниципальных актах. При этом наблюдается многообразие формулировок, аналогичных или отличных от предложенной законодателем дефиниции ЗАТО. Поэтому эти авторы приходят к выводу: искаженные дефиниции ЗАТО в уставах муниципальных образований приводят к установлению дополнительных признаков, которые не присущи правовому режиму ЗАТО. По мнению указанных авторов, выходом из сложившейся ситуации является использование в статутных актах муниципальных органов только дефиниции, предложенной федеральным законодателем.

Е.Б. Евдокимов и П.Н. Петряев, рассматривая особенности осуществления местного самоуправления в закрытых территориальных единицах, допускают включение данных муниципальных образований в перечень федеральных территорий [5].

П.Н. Петряев [6] выводит определенное правило относительно системы муниципальных полномочий на закрытых территориальных единицах – находятся в состоянии постоянной мобильности, готовности к незамедлительному выполнению поставленных задач и оперативному решению возникающих проблем.

С.И. Некрасов [7] выделяет необычность усмотрения федерального законодателя в том, что в законе № 3297-1 не упоминаются какие-либо органы власти ЗАТО, а лишь органы местного самоуправления указанного образования.

Материалы и методы

В рамках исследования рассмотрены нормативные акты, направленные на правовое регулирование ЗАТО; изучены различные подходы исследователей российско-правовой аргументации в области правового режима на территориях закрытого типа; оценены материалы судебной практики в искомой области; обобщены статистические данные.

В научном исследовании специальные и частнонаучные методы использовались комплексно в сочетании со всеобщим и общенаучными методами научно-юридического познания.

Результаты исследования

Анализ эволюции формирования особого режима муниципальных образований на отдельных закрытых территориальных образованиях дает основание утверждать следующее (таб. 2):

в законе № 1551-1 и в законе № 154-ФЗ указывается ограниченная функциональная направленность либо самой территории, либо прав населения;

в законе № 131-ФЗ указана исключительное полномочие муниципального образования – городского округа – для решения вопросов местного значения;

• 3) закон № 33-ФЗ никаким образом не определяет правовой статус муниципального образования на данной территории. Можно предположить, что норма, предусмотренная п. 4 абз. 1

Таблица 2

Закон РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»1 (далее – закон № 1550-1)	Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее – закон № 154-ФЗ)	Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации»3 (далее – закон № 131-ФЗ)	Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»4 (далее – закон № 33-ФЗ)
Монофункциональное поселение (п. 2 ст. 3)	Отдельная территория с ограничением прав граждан (абз. 2 п. 1 ст. 12)	. Городской округ (ст. 80)5	Без определения правового режима вида муниципального образования (п. 4 абз. 1 ст. 86)

1 О местном самоуправлении в Российской Федерации: закон Российской Федерации от 06.07.1991 № 1550-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010 (Утратил силу).

Определение правового режима на закрытых территориальных образованиях

ст. 86, является бланкетной к узкопрофильному закону № 3297-1. Мы считаем, что отсутствие идентификации организационно-правового вида муниципального образования на территориях закрытого типа и выделение отдельных норм для регулирования организации местного самоуправления в городах федерального значения (ст. 87 закона № 33-ФЗ), региональных столицах (ст. 88 закона № 33-ФЗ) и муниципальных образованиях с двухуровневой системой организации местного самоуправления (ст. 89 закона № 33-ФЗ) являются ограничением прав ОМСУ на территориях закрытого типа.

• Е.В.    Гриценко [8] выделяет возможные модели публичных полномочий на отдельных территориях с особым режимом функционирования, определенных федеральным законодателем:

• 1)    соотношение государственной власти и местного самоуправления на внутригородских территориях (ст. 79 закона № 131-ФЗ, ст. 87 закона № 33-ФЗ);

• 2)    взаимодействие и перераспределение полномочий между органами публичной власти, изъятие одних и возложение дополнительных полномочий ОМСУ в зависимости от характера решаемых на территории задач (ст. 80-82.1, 82.4 закона № 131-ФЗ, ст. 88 закона № 33-ФЗ);

• 3)    передача публично-властных полномочий управляющей компании, учреждаемой в частноправовой форме (ст. 82.2, 82.3, 82.5, 82.6 закона № 131-ФЗ);

• 4)    создание нового публично-правового образования, обладающего полномочиями всех органов публичной власти и осуществляющего их, с выведением его из-под юрисдикции субъекта РФ и муниципальных образований (ст. 82.7 закона № 131-ФЗ).

Анализ российского законодательства демонстрирует недопустимость (допустимость) установления различных моделей особых режимов функционирования на одной территории (п. 1.2 ст. 3 Федерального закона от 29.12.2014 № 473-ФЗ1), в том числе предусматривает поглощение функций управляющей компании частноправового характера другой моделью особого режима на одной территории (п. 7 ст. 2 Федерального закона «О Сириусе»2). Кроме этого, следует отметить дифференциацию функционирования особых режимов на отдельных территориях с различными моделями полномочий органов публичной власти. При этом передача публично-властных полномочий структурным подразделениям частноправового характера приводит к ущемлению не только муниципальных прав ОМСУ, но и прав населения в регулировании отношений территориального планирования.

Закон № 3297-1 устанавливает возможность режима функционирования органов публичной власти всех трех уровней на специальных территориях закрытого типа. Указанный режим функционирования органов публичной власти всех трех уровней предопределен в самой дефиниции «закрытое административно-территориальное образование» (ст. 1, 2 закона № 3297-1): имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в порядке и в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Приведенная дефиниция позволяет определить стратегическую важную направленность деятельности организаций в области национальной безопасности государства в целом, что находит подтверждение и аргументациях отдельных авторов [9, 10]. Другим важным фактором указанных отношений в области функциональной деятельности организаций на ЗАТО – отнесение их к вопросам исключительной компетенции Российской Федерации (п. «а», «б», «в», «д», «и», «м» ст. 71 Конституции РФ).

При этом и п. 1 ст. 80 закона № 131-ФЗ, и п. 2 ст. 1 закона № 3297-1 императивно устанавливают (без всяких оговорок), что вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа [8]. Установленная уникальная модель организации местного самоуправления, – как утверждает высший судебный орган, – продиктована неординарным функциональным назначением ЗАТО3. А.Е. Поторопина связывает данное обстоятель- ство с особым режимом функционирования данных территорий [10].

Обсуждение и заключение

Следовательно, ключевым органом публичной власти на территориях закрытого типа выступает орган местного самоуправления:

• -    ОМСУ передаются отдельные государственные полномочия, в том числе несвойственные им (выдача пропусков на въезд и выезд из ЗАТО);

• -    изъятие (перераспределение) полномочий у ОМСУ в пользу федеральных органов публичной власти (ст. 4, 8 закона № 3297-1).

Закон № 3297-1 предусматривает трехуровневую модель взаимодействия органов публичной власти при решении стратегических вопросов на ЗАТО:

• 1)    взаимодействие между федеральными и региональными органами государственной власти. Эта модель взаимодействия проявляется при решении вопросов управления территорией. При этом границы на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 1 закона о ЗАТО);

• 2)    взаимодействие между региональными органами государственной власти и органами

местного самоуправления, которое отражается в возможности населения муниципального образования участвовать в выборах региональных органов государственной власти;

• 3)    взаимодействие между федеральными органами государственной власти и ОМСУ. Указанная модель взаимодействия действует при решении стратегически важных вопросов функционирования этой территории.

Разграничение полномочий между органами публичной власти на ЗАТО представлены в законе № 3297-1:

• -    исключительные полномочия Российской Федерации (ст. 1 закона № 3297-1);

• -    собственные полномочия ОМСУ (ст. 4 закона № 3297-1).

Таким образом, на территориальных образованиях закрытого типа установлен режим функционирования органов публичной власти трех уровней с сохранением юрисдикции муниципального образования (городского округа) (с передачей ему отдельных государственных полномочий и с перераспределением полномочий ОМСУ в пользу федеральных органов публичной власти).