Полномочия органов местного самоуправления по охране общественного порядка: быть или не быть?

В современной России полномочия по охране общественного порядка на территории всех субъектов Федерации (их 85) и всех муниципальных образований (таковых в стране 22 тысячи) осуществляют органы внутренних дел системы Министерства внутренних дел (МВД) России, которое, в свою очередь, входит в структуру Правительства Российской Федерации, на которое согласно п. «е» ст. 114 Конституцией России [1] возлагается обязанность по охране общественного порядка; в данном случае МВД России выполняет данную функцию от имени федерального Правительства, которое в соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции России является органом федеральной власти.

Таким образом, на федеральном уровне охрана общественного порядка как предмет деятельности властей и как предмет правового регулирования имеет достаточную ясность.

Однако согласно ч. 1 ст. 132 Конституции России охрана общественного порядка является также функцией органов местного самоуправления, которые являются органами публичной власти муниципального (местного) уровня. Возникает определенное противоречие, связанное с тем, что на местном уровне охраной общественного порядка должны заниматься как органы федеральной власти, так и органы местно- го самоуправления (здесь нужно сделать оговорку, которая заключается в том, что речь идет только о таких видах муниципальных образований, как муниципальный район, муниципальный округ и городской округ, поскольку в городских и сельских поселениях, внутригородских районах и внутригородских территориях городов федерального значения органы местного самоуправления не имею таких полномочий).

Объекты исследования и их анализ. С целью реализации указанных конституционных норм федеральный законодатель и другие субъекты правотворчества федерального уровня издали ряд законов и подзаконных нормативно-правовых актов. Так, если иметь в виду Правительство Российской Федерации, то от его имени, как отмечалось выше, функцию охраны общественного порядка выполняет МВД России, которое, реализуя правоохранительную функцию, руководствуется такими федеральными законами, как «О полиции», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации (вместе с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации)» и др.

В этой связи следует заметить, что степень отрегулированности функции охраны общественного порядка на федеральном уровне в приведенных и многих других нормативно-правовых актах (преимущественно ведомственных) позволяет осуществлять эту функцию в целом в соответствии с потребностями общества.

Что касается охраны общественного порядка на муниципальном уровне, то здесь ситуация значительно сложнее, и она остается таковой уже начиная с первого федерального закона о местном самоуправлении (1995 г.) [2], где в п. 8 ч. 1 ст. 6 в числе вопросов местного значения указывалось: «охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью» [2].

Однако в реальности данный вопрос местного значения не был реализован ни в одном муниципальном образовании ввиду того, что не было ясно, каким образом разграничивать полномочия между федеральными и муниципальными правоохранительными структурами, а также по причине того, что муниципальные бюджеты были не в состоянии финансировать местную милицию (подразделения по охране общественного порядка).

В 2003 г. был принят новый федеральный муниципальный закон – «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [3] (далее – Федеральный закон о местном самоуправлении). Здесь в рассматриваемой нами сфере общественных отношений отражены два вопроса местного значения, которые относятся только к муниципальным районам, муниципальным округам и городским округам: п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 – организация охраны общественного порядка на территории соответственно муниципального района, муниципального округа и городского округа муниципальной милицией; п. 33 ч. 1 ст. 14 и п. 37 ч. 1 ст. 16 – создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка соответст- венно в городских и сельских поселениях и городских округах.

В литературе отмечается, что указанными правовыми нормами «законодатель закрепил для муниципальных образований два равновозможных способа охраны общественного порядка на своей территории: профессиональными органами и силами общественности» [4, с. 8]. Одновременно этот Федеральный закон о местном самоуправлении отражает конституционное положение о том, что органы местного самоуправления в процессе своей деятельности «вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка» [5, с. 62].

Вместе с тем в Федеральном законе о местном самоуправлении имеется условие, только при наличии которого норма закона о муниципальной милиции вступает в силу (п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16), и этим условием является издание специального федерального закона, которым должна регулироваться деятельность муниципальной милиции. Однако, несмотря на то, что Федеральный закон о местном самоуправлении был принят уже почти семнадцать лет назад, закона о муниципальной милиции по-прежнему нет, а предлагаемые его концепции не находят необходимой поддержки у специалистов, ученых, депутатов и в целом у российской общественности.

Более того, в 2014 г. в Государственную Думу был внесен законопроект [6], которым вопрос местного значения в виде охраны общественного порядка исключался из Федерального закона о местном самоуправлении ввиду того, что потерял свою актуальность [7, с. 34]. Однако с таким подходом мы не можем согласиться полностью. Дело в том, что охрана общественного порядка – это неотъемлемая функция публичной власти всех публичнотерриториальных образований, который имеют место в России (Российская Федерация как единое государство, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) [8, с. 1068]. Не будем также забывать о том, что Конституция России была принята всенародным голосованием, и в ней определен вектор дальнейшего развития как российского общества в целом, так и государства в частности, в том числе предусмотрен институт местного самоуправления с соответствующими полномочиями.

Другое дело, что охрана общественного порядка как вопрос местного значения, нуждается, очевидно, в более четком его определении в целом и выработке механизма реализации в частности. На наш взгляд, выход из сложившейся ситуации может заключаться в том, чтобы полномочия по охране общественного порядка передавались органам местного самоуправления постепенно. На первом этапе, который может занять значительный период, целесообразно передать органам местного самоуправления полномочия федеральной полиции, связанные с деятельностью участковых уполномоченных и подразделений по делам несовершеннолетних, то есть так называемые несиловые подразделения (не связанные с применением оружия, спецсредств и физической силы).

Дальнейшие полномочия следует передавать, исходя из складывающейся правоприменительной практики. Одновременно следует более четко отрегулировать деятельность административных комиссий, которые функционируют в муниципальных образованиях, а также участие общественности в охране общественного по- рядка.

Еще одна проблема заключается в том, что в Конституции Российской Федерации нет указания на то, что охрана общественного порядка является предметом деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. На наш взгляд, это упущение, поскольку, как отмечалось, субъект Федерации является публичнотерриториальным образованием, и охрана общественного порядка должна неотъемлемой его функцией. Очевидно, что кар- динальное решение этого вопроса откладывается на неопределенный срок (вероятно, до принятия новой российской конституции). Вместе с тем, согласно ст. 72 и 73 Конституции России субъектам Федерации не воспрещается осуществлять функцию охраны общественного порядка, однако здесь требуется четкая координация данной деятельности с федеральными и муниципальными полномочиями, чего также пока нет, и, очевидно, решение данного вопроса также откладывается на будущее.

Выводы. Для решения исследуемой проблемы требуется тщательная продуманность решения поднятой в данной статье проблемы. Мы полагаем очевидным, что в настоящее время абсолютное большинство муниципальных образований не в состоянии принять к исполнению функцию охраны общественного порядка, поскольку органы местного самоуправления и без этого едва-едва справляются с возложенными на них обязанностями, и вменение им дополнительно функции по охране общественного порядка будет явно не по силам и возможностям. Вместе с тем начинать все равно надо, и, на наш взгляд, осуществлять приведенные выше предложения в настоящее время целесообразно в городских округах, являющимися административными центрами субъектов Федерации. В дальнейшем, по мере наработки определенного опыта, функции по охране общественного порядка можно передавать органам местного самоуправления муниципальных районов и муниципальных округов, при этом не следует торопить события, поскольку такого рода социальные и организационно-правовые процессы требуют много времени, и счет может идти на десятилетия.