Понятие социально-правовой политики

После распада Советского государства, в 1990–2000-х гг., в российской юридической науке происходит возрождение учения о правовой политике, исследуются понятие и основные формы правовой политики, ее субъекты, принципы, приоритеты и т.п. Появляются первые специальные работы, посвященные социально-правовой политике государства [1].

Впрочем, следует признать, что первоначально формулируемые определения понятия «социальная правовая политика» носили крайне несовершенный характер. Так, И.А. Кулажников предлагал следующее определение: «Социальная правовая политика представляет собой стратегию развития правовой системы в соответствии с ценностями социального государства, его социальными задачами, направленную на обеспечение социальных прав, создание институциональных гарантий и формирование юридических механизмов, необходимых для исполнения социальных обязанностей государства и бизнеса перед обществом, построения социально ориентированной хозяйственно-экономической системы» [2]. Очевидно, что данная формулировка носит тавтологичный характер, поскольку ключевая характеристика определяемого понятия, а именно «социальность», не раскрывается, а лишь повторяется в сочетаниях «социальные задачи», «социальные права» и т.п.

В меньшей степени этот же недостаток характерен для определения, предложенного А.В. Лабыгиной: «Социальная правовая политика в регионах России – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность органов публичной власти в субъектах федерации по созданию эффективного механизма правового регулирования социальной защиты населения» [3]. В данном случае социальная правовая политика определяется через такое понятие, как «социальная защита», которое само по себе не является чем-то очевидным и нуждается в уточнениях.

Основная проблема определения социальноправовой политики, по всей видимости, заключается в интерпретации термина «социальный». Сложившаяся практика его использования в на- учной, в том числе юридической, речи характеризуется двойственностью. С одной стороны, в своем широком смысле понятие «социальное» может рассматриваться как синоним «общественного». Например, М. Вебер писал: «"Социальным" мы называем такое действие, которое по предполагаемому действующим лицом или действующими лицами смыслу соотносится с действием других людей и ориентируется на него» [4]. Использование этого термина в таком значении применительно к государству или к правовой политике является совершенно излишним, поскольку социальная природа этих институтов – сама собой разумеющаяся.

С другой стороны, существует более узкое, специфическое употребление термина «социальный» в отношении различных явлений общественной жизни. Именно в этом значении обычно речь идет о «социальной справедливости», «социальной ответственности бизнеса», «социальных программах» и т.п. В этих случаях чаще всего подразумевается направленность той или иной деятельности не на благо каких-либо индивидов или социальных групп, а на пользу общества в целом. Например, под социальной ответственностью бизнеса может подразумеваться такой способ ведения предпринимательской деятельности, который «способствует росту благосостояния общества и улучшению окружающей среды» [5].

Трудность состоит в том, что второе значение термина «социальный», как уже отмечалось, не имеет точного определения и, следовательно, плохо поддается юридической формализации. Как представляется, одним из ориентиров при решении этой проблемы могут стать положения Конституции Российской Федерации. В большинстве случаев, когда в тексте Конституции РФ используется термин «социальный» (ст. 39, п. «е» ст. 71, п. «ж» ч. 1 ст. 72, п. «в» ч. 1 ст. 114 и др.), его содержание не расшифровывается. Исключением является ст. 7, посвященная социальному государству и включающая в себя юридически значимую формулировку: «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечи- вающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Разумеется, выражение «достойная жизнь» также не обладает необходимой степенью правовой определенности, однако конструкция «свободное развитие» отличается большей конкретностью и указывает на такой основной критерий социального государства, как устранение препятствий (прежде всего материальных) для формирования человеческой личности и ее последующей полноценной самореализации.

Наиболее основательная критика идей социального государства и социальной политики с правовой точки зрения в отечественной юридической науке была предпринята Л.С. Мамутом, который вполне справедливо отмечает следующую особенность принципа социального государства: «Посредством данной формулы те, кто обращается к ней, маркируют деятельность государства по перераспределению имеющейся в обществе совокупности материальных и иных благ в соответствии с принципами "социальной справедливости"» [6]. При этом, по мнению Л.С. Мамута, необходимым свойством права является взаимность, или эквивалентность, которая выражается не только в том, что субъекты права наделены взаимными правами и обязанностями, но и в том, что эти взаимные права и обязанности у разных субъектов должны быть соразмерными друг другу, а если эти пропорции нарушаются, то их носители выбывают из сферы права.

Таким образом, основной пункт критики в адрес социальной деятельности государства связан с тем, что она «выступает в виде «улицы с односторонним движением». Поток благ идет по ней только в одном направлении – к их получателям (потребителям). Аналогичное по содержанию и адекватное по масштабу движение благ в сторону их отправителей (создателей) на этой «улице» не предусмотрено». Из этого Л.С. Мамут делает вывод, что соответствующие общественные отношения лишены признака взаимности и, как следствие, не имеют правового характера.

Иначе говоря, автор полностью отрицает возможность наличия в сфере права отношений, построенных не на возмездной основе: «Внепра-вовой характер обсуждаемой деятельности отчетливо проявляется также в том, что те блага, которые в ходе ее осуществления государственноорганизованное общество предоставляет своим гражданам (как их получателям, потребителям), поступают к ним на безвозмездной – по логике попечения – основе... Поколения людей воспитываются в твердом убеждении, искренней вере, что в государстве положено быть «бесплатному обра- зованию», «бесплатному медицинскому обслуживанию», «бесплатным пособиям», «бесплатному жилью», «бесплатному отдыху» и т.д. Грустен эффект упорного внедрения тезиса о бесплатности названных благ. У их получателей от этого сплошь и рядом рождается ощущение, будто подобные блага вообще даровые, лишены всякого стоимостного измерения. Индивиду, который пребывает во власти такого ложного ощущения, чужда потребность (и обязанность) каким-либо образом возмещать доставляемые ему государством блага» [7].

Как представляется, позиция Л.С. Мамута основана на некотором преувеличении принципа возмездности в правовом регулировании. Если бы в сфере права могли существовать только отношения, построенные на полной эквивалентности обмена, то не могла бы возникнуть не только социально-правовая политика, но и такие вполне традиционные институты гражданского права, как дарение или наследование.

Трудно отрицать значение принципа эквивалентности как системообразующего начала права, особенно на ранних этапах его становления. Однако по мере усложнения и расширения правовой системы в ее составе возникают институты, которые не основываются на эквивалентности в ее открытых проявлениях, особенно в сфере публичного права (например, амнистия и помилование в уголовном праве, почти все институты конституционного права). Кроме того, и в рамках социально-правовой политики государства присутствуют признаки эквивалентности; например, пенсионное обеспечение может рассматриваться в качестве отложенного вознаграждения за труд.

Заслуживает внимания также позиция В.В. Лапаевой: «Правовой смысл такой компенсации состоит в том, чтобы сгладить действие тех фактических привилегий, которые получают на жизненном старте люди, более подготовленные к социальной конкуренции в силу своих исходных социальных или биологических характеристик» [8].

Вместе с тем отмеченная Л.С. Мамутом опасность формирования социальной безответственности и иждивенчества действительно представляет собой один из рисков социальной политики государства. Однако этот социальный риск вовсе не означает, что у самой социальной политики отсутствуют правовые качества.

Конкретные направления социально-правовой политики перечислены в ч. 2 той же ст. 7 Конституции РФ: к ним отнесены, в частности, охрана труда и здоровья, установление минимального размера оплаты труда, государственная поддерж- ка семьи, материнства, отцовства и детства, развитие системы социальных служб, государственные пенсии и пособия, а также иные гарантии социальной защиты.

Чтобы сформулировать определение социально-правовой политики государства, необходимо соединить общие свойства правовой политики со специфическими чертами, вытекающими из принципа социального государства и соответствующих ему направлений государственной деятельности.

• 1.    С точки зрения общетеоретического понимания правовой политики, она представляет собой набор действий различных субъектов, прежде всего носителей власти, по использованию правовых средств в целях повышения качества правовой жизни общества [9].

• 2.    От всех иных видов юридической деятельности правовая политика отличается таким свойством, как системность, т.е. наличие единого целеполагания и планирования, взаимосвязанность всех ее форм и направлений.

• 3.    Ядро социально-правовой политики составляют меры государства по оказанию материальной помощи (в денежной и натуральной формах). Социальная защита сводится к полному или частичному государственному финансированию либо к организации сбора необходимых средств

• 4.    Основной целью социально-правовой политики является содействие удовлетворению тех потребностей членов общества, которые по тем или иными причинам не могут быть ими удовлетворены самостоятельно.

(как в случае с пенсионным страхованием). Иные, помимо материальной поддержки, аспекты социальной защиты (как, например, информационнопропагандистское сопровождение, компетенция соответствующих органов и т.п.) носят лишь вспомогательный характер. В.И. Крусс верно подчеркивает: «Социальное обеспечение осуществляется посредством денежных выплат (пенсий, социальных пособий и др.), предоставления гражданам натуральных видов содержания, социальных услуг за счет средств обязательного социального страхования, бюджетных ассигнований и иных источников. И хотя социальное обеспечение охватывает различные виды помощи, поддержки, его основное содержание заключается именно в материальном обеспечении, предоставлении человеку средств к существованию, на что указывает и ч. 2 ст. 39 Конституции…» [10].

Таким образом, можно предложить следующее определение социально-правовой политики: это система юридически значимых мер, предпринимаемых государством в целях материального обеспечения потребностей членов общества.