«Право на хорошее управление» (right to good administration): традиции и современность
Автор: Петров Андрей Юрьевич
Журнал: Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право @vestnik-susu-law
Рубрика: Проблемы и вопросы конституционного и административного права
Статья в выпуске: 3 т.13, 2013 года.
Бесплатный доступ
В статье рассматриваются основные подходы к определению «права на хорошее управление» в современной европейской и российской административно-правовой науке, раскрываются направления реализации зарубежных идей в российском законодательстве. Совершенствование управленческой деятельности - это постоянная обязанность государства. Сегодняшние решения позволяют обнаружить верный вектор дальнейшего поступательного развития системы государственного и муниципального управления. Последовательное претворение в жизнь идеи «хорошего управления» с определенной очевидностью является приоритетом развития Российской Федерации, а принимаемые законодательные акты свидетельствуют о желании власти выстраивать четкие и гармоничные отношения в системе «человек-государство».
Право на хорошее управление, административная власть
Короткий адрес: https://sciup.org/147149863
IDR: 147149863
Текст научной статьи «Право на хорошее управление» (right to good administration): традиции и современность
Функционирование механизма исполнительной власти в современном государстве основывается на обязательном признании высшей ценности прав и свобод человека и гражданина, понимании производности управленческой деятельности от потребностей населения и их нужд в реализации прав и законных интересов.
Опосредованность административной власти с очевидностью детерминирует направленность современной управленческой науки и практики на развитие прозрачных демократических моделей взаимодействия между человеком и властью с целью создания эффективного, быстрого и доступного способа реализации законодательных прав и получения необходимых государственных услуг.
Важной составляющей открытости исполнительной власти являются не только нормативно закрепленные возможности для получения информации о деятельности органа власти в отношении гражданина, но и технические коммуникационные средства, позволяющие в оперативном режиме отслеживать порядок совершения административных процедур.
Подобная ориентированность на удовлетворение потребностей человека и гражданина органами исполнительной власти обосновывается реализацией одного из важнейших политических прав современного культурного общества – права на хорошее управление (right to good administration).
Европейская правовая школа государственного управления в числе базовых принципов административной деятельности уже на протяжении многих лет выделяет принцип «хорошего управления» («good governance»), отражающий такое управление, которое отвечает требованиям открытого, демократического и справедливого общества1. Концепция «хорошего управления», по мысли Л. В. Сморгунова, складывается из следующих составляющих: участие; верховенство права; прозрачность; чувствительность; ориентация на согласие; справедливость; результативность и действенность; подотчетность; стратегическое видение2. Отражая содержание права на хорошее управление, И. Н. Бар-циц понимает под ним то, что «органы власти беспристрастно и справедливо, без проволочек и по существу обязаны рассматривать обращения граждан, а также то, что избранные представители и администрации действуют в интересах населения»3.
Для реального воплощения этих идей в Хартии Европейского союза об основных правах4, проекте Конституции Европейского союза5 закреплено право гражданина на «хорошее управление», которое заключается в следующем. Каждое лицо имеет право на рассмотрение своего дела институтами и органами Союза беспристрастно, справедливо и в разумный срок. Данное право, в частности, охватывает: 1) право каждого лица быть заслушанным до принятия по отношению к нему (ней) меры индивидуального характера, влекущей для него неблагоприятные последствия; 2) право каждого лица на доступ к затрагивающему его (ее) информационному досье при соблюдении законных интересов в виде конфиденциальности, профессиональной и коммерческой тайны; 3) обязанность администрации мотивировать свои решения.
Каждое лицо имеет право на возмещение Сообществом убытков, причиненных ему (ей) институтами или их служащими при осуществлении своих обязанностей, в соответствии с общими принципами, свойственными правовым системам всех государств-членов6.
Признание и законодательное отражение права на хорошее управление в Хартии Европейского союза об основных правах и проекте Конституции Европейского союза стали высшим достижением эволюции права гражданина на участие в управлении делами государства. Следует отметить, что реализация идеи «good governance» имеет определенные конституционные традиции; в том или ином виде она находила воплощение в текстах действующих конституций европейских государств.
Например, ст. 10 Конституции Греческой Республики от 11 июня 1975 г. закрепляет положение, согласно которому каждый в отдельности или совместно с другими имеет право, соблюдая законы государства, обращаться в письменной форме к властям, которые обязаны предпринять безотлагательные действия на основе существующих положений и дать обратившемуся обоснованный письменный ответ в соответствии с положениями закона. Преследование заявителя за содержащиеся в заявлении нарушения, если таковые имеют место, допускается только после обнародования окончательного решения органа власти, к которому данное заявление обращено, и с его разрешения. Запрос об информации обязывает соответствующий орган власти дать ответ в оговоренных законом ус-ловиях7.
Более широкие правомочия содержатся в Конституции Княжества Андорры от 14 марта 1993 г., гарантирующей право всех андоррцев на равный доступ к публичным функциям и обязанностям в соответствии с предписаниями, предусмотренными законом (ст. 25)8.
В соответствии со ст. 32, 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации также имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Они имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
-
Н. Ю. Хаманева, анализируя данную норму, указывает, что «содержание права на обращение и корреспондирующей ему обязанности обеспечивать реализацию этого права выражается в конституционной норме в концентрированной форме – без конкретизации предмета, порядка и способов действий субъектов». Более того, «его дальнейшее развитие и реализация осуществляются нормами административного права, и право на обращение приобретает административно-правовой характер»9.
В Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»10, явившимся долгожданным результатом нормативного регулирования столь значимой сферы общественных отношений, нашли отражение права и обязанности гражданина и органов публичной власти. При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право: представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов; обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации; обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.
В свою очередь органы власти и должностные лица обязаны: обеспечивать объективное, всестороннее и своевременное рассмот- рение обращения, в случае необходимости – с участием гражданина, направившего обращение; запрашивать необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; принимать меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов; уведомить гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией. Более того, рассматриваемый федеральный закон регламентирует стадии производства по обращениям граждан, порядок рассмотрения отдельных видов обращений, ответственность должностных лиц за нарушение Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Несмотря на серьезные позитивные сдвиги, вызванные фактом принятия вышеуказанного федерального закона, остается множество нерешенных вопросов, поставленных современной наукой административно-процессуального права и опытом регламентации и применения законодательства об обращениях стран СНГ и субъектов Российской Федерации.
На протяжении последних десятилетий научные исследования, рассматривающие проблемы производства по обращениям граждан, проходили «под знаком» необходимости совершенствования нормативно-правовой основы права на обращение. При этом учеными единодушно определялись те ориентиры, которые должны быть соблюдены при правовой регламентации производства по обращениям граждан.
-
1. Определение предмета законодательного регулирования.
-
2. Структурная содержательность закона.
-
3. Закрепление демократических принципов, отвечающих требованиям Конституции Российской Федерации.
-
4. Учет федеративной природы Российского государства.
-
5. Необходимость установления мер ответственности за нарушение законодательства об обращениях граждан.
Закон должен регулировать порядок направления, рассмотрения, разрешения обращений граждан в органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации всех форм собственности.
Закон должен иметь четкую внутреннюю структуру, отражающую содержание производства по обращениям граждан: преамбулу, терминологическую базу, принципы, порядок раз- решения обращений, не связанных с административной юрисдикцией, порядок разрешения жалоб, права и обязанности субъектов производства, исполнение решений по обращениям и т.п.
Производство по обращениям граждан должно строиться на началах законности, равенства, доступности и многих других принципов, которые позволят сформировать новую основу отношений «человек – государство», базирующуюся на признании и возможности фактической реализации закрепленных в законодательстве прав и свобод, например, права личного участия при рассмотрении обращения.
Формирование и развитие административно-процессуального права, проходящие в рамках совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должны учитывать самостоятельность и права регионов в области регулирования отдельных аспектов анализируемого производства.
Принятие федерального закона должно сопровождаться разработкой и внедрением мер административной и, возможно, уголовной ответственности за нарушение требований законодательства об обращениях граждан в целях дополнительного гарантирования незыблемости прав и свобод граждан 11.
Однако ни одно из перечисленных положений не было использовано при регулировании этой социально-правовой сферы. Многие проблемы, требующие действительного законодательного разрешения, остались необнаруженными и неосвещенными.
Сложно объяснить факт принятия Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» именно в такой редакции и в свете действующего законодательства стран СНГ.
Закон Украины от 2 октября 1996 г. «Об обращениях граждан»12 верно, по нашему мнению, определяет пределы правового регулирования, указывая, что граждане имеют право обратиться в органы государственной власти, местного самоуправления, объединения граждан, предприятия, учреждения, организации незави- симо от форм собственности, средства массовой информации, к должностным лицам в соответствии с их функциональными обязанностями с замечаниями, жалобами и предложениями, которые касаются их уставной деятельности, заявлениями и ходатайствами по реализации своих социально-экономических, политических и личных прав и законных интересов и жалобой об их нарушении (ст. 1). Закон достаточно четко регулирует порядок рассмотрения отдельных видов обращений, закрепляет перечень прав и обязанностей субъектов производства по обращениям. Согласно действующему законодательству Украины гражданин, который обратился с заявлением или жалобой в органы государственной власти, местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, объединения граждан и т.д., имеет право:
-
1) лично изложить аргументы лицу, которое проверяло заявление или жалобу, и принимать участие в проверке представленной жалобы или заявления;
-
2) знакомиться с материалами проверки;
-
3) подавать дополнительные материалы или настаивать на их запросе органом, который рассматривает заявление или жалобу;
-
4) быть присутствующим при рассмотрении заявления или жалобы;
-
5) пользоваться услугами адвоката или представителя трудового коллектива, организации, которая осуществляет правозащитную функцию, оформив это полномочие в установленном законом порядке, и др.
Очевидно, что закрепление подобного перечня прав в российском законодательстве позволило бы разрешить реальные проблемы равенства, доступности и гарантированности посредством привнесения в административный процесс элементов гражданского и арбитражного процессов. Несомненно, что учет зарубежного опыта регламентации права на обращение граждан13 позволил бы сформировать поистине демократический базис для развития нового российского производства и исключить критику со стороны общественности14.
В продолжение анализа составляющих «права на хорошее управление» в Российской Федерации необходимо остановиться на праве каждого гражданина на доступ к информации, затрагивающей его права и законные интересы.
Несмотря на установленную Конституционным Судом РФ возможность гражданина на ознакомление с документами и материалами, затрагивающими его права и свободы, реализация этого принципа крайне затруднительна в силу сложности оценки соотносимости собранной информации с законными интересами граждан15.
Если в действующем гражданском, уголовном и административном процессуальном законодательстве участник юрисдикционного процесса имеет право на ознакомление с материалами дела, то при реализации прав в ходе процедурных производств, не связанных с разрешением споров и привлечением к юридической ответственности, такие возможности отсутствуют де-юре и де-факто. Например, при совершении регистрационных действий в отношении недвижимого имущества заявитель/правообладатель не наделяется законодателем правовой возможностью ознакомления с документами, помещенными органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в соответствующее регистрационное дело. Между тем на практике подобные правомочия являются достаточно важными и позволяют правообладателям проводить дополнительный контроль правильности оформления всех документов в целях исключения возможного обжалования совершения регистрационных действий со стороны злоумышленников, уменьшить риск должностных преступлений.
Не меньшее значение в этой области имеет осведомленность заинтересованных лиц относительно содержания регистрационного дела юридического лица и помещенных в него документов, которое ведется органами Федеральной налоговой службы Российской Федерации. Именно поддельные протоколы общих собраний, фиктивные первичные документы, представляемые в уполномоченные государственные органы, подчас служат первым шагом для рейдерских атак, захвата бизнеса. В подобных условиях своевременный мониторинг регистрационного дела со стороны законных представителей организации может служить дополнительной гарантией в деле снижения числа фактов незаконного завладения бизнесом.
Несомненно, что совершенствование управленческой деятельности – это постоянная обязанность государства. Сегодняшние решения позволяют обнаружить верный вектор дальнейшего поступательного развития системы государственного и муниципального управления. Последовательное претворение в жизнь идеи «хорошего управления» с опреде- ленной очевидностью является приоритетом развития Российской Федерации, а принимаемые законодательные акты свидетельствуют о желании власти выстраивать четкие и гармоничные отношения в системе «человек – государство». Опыт конституционного развития европейских государств убеждает, что реализация этой идеи позволяет качественно обогатить право человека на участие в управлении делами государства, расширить взаимные обязательства сторон для целей построения открытого и демократического государства.
-
1 См.: Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к понятию «governance» // Политические исследования. 2003. № 4. С. 50–58.
-
2 См.: Сморгунов Л. В. Электронное правительство в контексте современных административных реформ на Западе // Технологии информационного общества. Интернет и современное общество: труды VI Всероссийской объединенной конференции. СПб., 2003. С. 133– 135.
-
3 Барциц И. Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 6. С. 21.
-
4 Official Journal of the European Comminities. C. 364. 2000. December 18th. P. 1–22.
-
5 Official Journal of the European Union. 2004. December 16th. Volume 47.
-
6 См.: Хартия Европейского союза об основных правах: комментарий / под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2005.
-
7 The Constitution of Greece. URL: http://www.hri . org/docs/syntagma.
-
8 The Constitution of the Principality of Andorra. URL: http://andorramania.com/constit_gb.htm .
-
9 Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 10.
-
10 СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
-
11 См.: Хесина Н. М. Административно-правовое обеспечение режима законности и правопорядка в Россий-
ской Федерации: монография / под ред. В. Я. Кикотя. М., 2004. С. 127–138; Фролов Е. Обращения граждан как форма их участия в управлении делами государства // Граждане и органы государственной власти: доступ, информирование и обжалование. М., 2001. С. 19–27; Бельский К. С. Полицейское право: лекционный курс / под ред. А. В. Куракина. М., 2004. С. 363; Ноздра-чев А. Ф. Проблемы организации исполнительной власти и развития административного законодательства // Законодательство России в ХХI веке: материалы научно-практической конференции. М., 2002. С. 253–263; Ноздрачев А. Ф., Сухарева Н. В., Мельникова В. И. Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с публичной властью // Законодательство и экономика. 2005. № 5 (253). С. 17–34; Хаманева Н. Ю. Защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997; Рудакова Н. А. Конституционное право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления: дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.
-
12 URL: http://prezident.gov.ua/ru/content/2001_r.html .
-
13 См. также: Закон Азербайджанской Республики от 10 июня 1997 г. № 314-IГ «О порядке рассмотрения обращений граждан» // СЗ Азербайджанской Республики. 1997. № 5. Ст. 417; Административно-процессуальный кодекс Грузии. URL: http://www.base.spinform.ru/show . fwx?Regnom=5239; Закон Республики Армения от 22 декабря 1999 г. № ЗР-24 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». URL: http://www.base.spinform.ru/show.fwx?Regnom=7451 .
-
14 См.: Заключение института «Коллективное действие» на проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». URL: http://ikd.ru/Campaign/politrights/Article.2006-03-31.4608 ; Заключение Федерации независимых профсоюзов России на проект Федерального закона «О порядке рас смотрения обращений граждан Российской Федерации». URL: .
-
15 См.: Белов С. А. Статус субъектов административного процесса // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В. Д. Сорокина (5 марта 2010 г.): в 2 ч. СПб., 2010. Ч. 1. С. 50.
Список литературы «Право на хорошее управление» (right to good administration): традиции и современность
- Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к понятию «governance»//Политические исследования. 2003. № 4. С. 50-58
- Сморгунов Л. В. Электронное правительствов контексте современных административных реформ на Западе//Технологии информационного общества. Интернети современное общество: труды VI Всероссийской объединенной конференции. СПб., 2003. С. 133-135.
- Барциц И. Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы в Российской Федерации//Журнал российского права. 2008. № 6. С. 21
- Хартия Европейского союза об основных правах: комментарий/под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2005
- Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 10
- Хесина Н. М. Административно-правовое обеспечение режима законности и правопорядка в Российской Федерации: монография/под ред. В. Я. Кикотя. М., 2004. С. 127-138
- Фролов Е. Обращения граждан как форма их участия в управлении делами государства//Граждане и органы государственной власти: доступ, информирование и обжалование. М., 2001. С. 19-27
- Бельский К. С. Полицейское право: лекционный курс/под ред. А. В. Куракина. М., 2004. С. 363
- Ноздрачев А. Ф. Проблемы организации исполнительной власти и развития административного законодательства//Законодательство России в ХХI веке: материалы научно-практической конференции. М., 2002. С. 253-263
- Ноздрачев А. Ф., Сухарева Н. В., Мельникова В. И. Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с публичной властью//Законодательство и экономика. 2005. № 5 (253). С. 17-34
- Хаманева Н. Ю. Защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти в Российской Федерации: дис.. д-ра юрид. наук. М., 1997
- Рудакова Н. А. Конституционное право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления: дис.. канд. юрид. наук. М., 2002.
- Белов С. А. Статус субъектов административного процесса//Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В. Д. Сорокина (5 марта 2010 г.): в 2 ч. СПб., 2010. Ч. 1. С. 50