«Право на хорошее управление» (right to good administration): традиции и современность

Функционирование механизма исполнительной власти в современном государстве основывается на обязательном признании высшей ценности прав и свобод человека и гражданина, понимании производности управленческой деятельности от потребностей населения и их нужд в реализации прав и законных интересов.

Опосредованность административной власти с очевидностью детерминирует направленность современной управленческой науки и практики на развитие прозрачных демократических моделей взаимодействия между человеком и властью с целью создания эффективного, быстрого и доступного способа реализации законодательных прав и получения необходимых государственных услуг.

Важной составляющей открытости исполнительной власти являются не только нормативно закрепленные возможности для получения информации о деятельности органа власти в отношении гражданина, но и технические коммуникационные средства, позволяющие в оперативном режиме отслеживать порядок совершения административных процедур.

Подобная ориентированность на удовлетворение потребностей человека и гражданина органами исполнительной власти обосновывается реализацией одного из важнейших политических прав современного культурного общества – права на хорошее управление (right to good administration).

Европейская правовая школа государственного управления в числе базовых принципов административной деятельности уже на протяжении многих лет выделяет принцип «хорошего управления» («good governance»), отражающий такое управление, которое отвечает требованиям открытого, демократического и справедливого общества1. Концепция «хорошего управления», по мысли Л. В. Сморгунова, складывается из следующих составляющих: участие; верховенство права; прозрачность; чувствительность; ориентация на согласие; справедливость; результативность и действенность; подотчетность; стратегическое видение2. Отражая содержание права на хорошее управление, И. Н. Бар-циц понимает под ним то, что «органы власти беспристрастно и справедливо, без проволочек и по существу обязаны рассматривать обращения граждан, а также то, что избранные представители и администрации действуют в интересах населения»3.

Для реального воплощения этих идей в Хартии Европейского союза об основных правах4, проекте Конституции Европейского союза5 закреплено право гражданина на «хорошее управление», которое заключается в следующем. Каждое лицо имеет право на рассмотрение своего дела институтами и органами Союза беспристрастно, справедливо и в разумный срок. Данное право, в частности, охватывает: 1) право каждого лица быть заслушанным до принятия по отношению к нему (ней) меры индивидуального характера, влекущей для него неблагоприятные последствия; 2) право каждого лица на доступ к затрагивающему его (ее) информационному досье при соблюдении законных интересов в виде конфиденциальности, профессиональной и коммерческой тайны; 3) обязанность администрации мотивировать свои решения.

Каждое лицо имеет право на возмещение Сообществом убытков, причиненных ему (ей) институтами или их служащими при осуществлении своих обязанностей, в соответствии с общими принципами, свойственными правовым системам всех государств-членов6.

Признание и законодательное отражение права на хорошее управление в Хартии Европейского союза об основных правах и проекте Конституции Европейского союза стали высшим достижением эволюции права гражданина на участие в управлении делами государства. Следует отметить, что реализация идеи «good governance» имеет определенные конституционные традиции; в том или ином виде она находила воплощение в текстах действующих конституций европейских государств.

Например, ст. 10 Конституции Греческой Республики от 11 июня 1975 г. закрепляет положение, согласно которому каждый в отдельности или совместно с другими имеет право, соблюдая законы государства, обращаться в письменной форме к властям, которые обязаны предпринять безотлагательные действия на основе существующих положений и дать обратившемуся обоснованный письменный ответ в соответствии с положениями закона. Преследование заявителя за содержащиеся в заявлении нарушения, если таковые имеют место, допускается только после обнародования окончательного решения органа власти, к которому данное заявление обращено, и с его разрешения. Запрос об информации обязывает соответствующий орган власти дать ответ в оговоренных законом ус-ловиях7.

Более широкие правомочия содержатся в Конституции Княжества Андорры от 14 марта 1993 г., гарантирующей право всех андоррцев на равный доступ к публичным функциям и обязанностям в соответствии с предписаниями, предусмотренными законом (ст. 25)8.

В соответствии со ст. 32, 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации также имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Они имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

• Н.    Ю. Хаманева, анализируя данную норму, указывает, что «содержание права на обращение и корреспондирующей ему обязанности обеспечивать реализацию этого права выражается в конституционной норме в концентрированной форме – без конкретизации предмета, порядка и способов действий субъектов». Более того, «его дальнейшее развитие и реализация осуществляются нормами административного права, и право на обращение приобретает административно-правовой характер»⁹.

В Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»10, явившимся долгожданным результатом нормативного регулирования столь значимой сферы общественных отношений, нашли отражение права и обязанности гражданина и органов публичной власти. При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право: представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов; обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации; обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

В свою очередь органы власти и должностные лица обязаны: обеспечивать объективное, всестороннее и своевременное рассмот- рение обращения, в случае необходимости – с участием гражданина, направившего обращение; запрашивать необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; принимать меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов; уведомить гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией. Более того, рассматриваемый федеральный закон регламентирует стадии производства по обращениям граждан, порядок рассмотрения отдельных видов обращений, ответственность должностных лиц за нарушение Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Несмотря на серьезные позитивные сдвиги, вызванные фактом принятия вышеуказанного федерального закона, остается множество нерешенных вопросов, поставленных современной наукой административно-процессуального права и опытом регламентации и применения законодательства об обращениях стран СНГ и субъектов Российской Федерации.

На протяжении последних десятилетий научные исследования, рассматривающие проблемы производства по обращениям граждан, проходили «под знаком» необходимости совершенствования нормативно-правовой основы права на обращение. При этом учеными единодушно определялись те ориентиры, которые должны быть соблюдены при правовой регламентации производства по обращениям граждан.

• 1.    Определение предмета законодательного регулирования.

• 2.    Структурная содержательность закона.

• 3.    Закрепление демократических принципов, отвечающих требованиям Конституции Российской Федерации.

• 4.    Учет федеративной природы Российского государства.

• 5.    Необходимость установления мер ответственности за нарушение законодательства об обращениях граждан.

Закон должен регулировать порядок направления, рассмотрения, разрешения обращений граждан в органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации всех форм собственности.

Закон должен иметь четкую внутреннюю структуру, отражающую содержание производства по обращениям граждан: преамбулу, терминологическую базу, принципы, порядок раз- решения обращений, не связанных с административной юрисдикцией, порядок разрешения жалоб, права и обязанности субъектов производства, исполнение решений по обращениям и т.п.

Производство по обращениям граждан должно строиться на началах законности, равенства, доступности и многих других принципов, которые позволят сформировать новую основу отношений «человек – государство», базирующуюся на признании и возможности фактической реализации закрепленных в законодательстве прав и свобод, например, права личного участия при рассмотрении обращения.

Формирование и развитие административно-процессуального права, проходящие в рамках совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должны учитывать самостоятельность и права регионов в области регулирования отдельных аспектов анализируемого производства.

Принятие федерального закона должно сопровождаться разработкой и внедрением мер административной и, возможно, уголовной ответственности за нарушение требований законодательства об обращениях граждан в целях дополнительного гарантирования незыблемости прав и свобод граждан 11.

Однако ни одно из перечисленных положений не было использовано при регулировании этой социально-правовой сферы. Многие проблемы, требующие действительного законодательного разрешения, остались необнаруженными и неосвещенными.

Сложно объяснить факт принятия Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» именно в такой редакции и в свете действующего законодательства стран СНГ.

Закон Украины от 2 октября 1996 г. «Об обращениях граждан»12 верно, по нашему мнению, определяет пределы правового регулирования, указывая, что граждане имеют право обратиться в органы государственной власти, местного самоуправления, объединения граждан, предприятия, учреждения, организации незави- симо от форм собственности, средства массовой информации, к должностным лицам в соответствии с их функциональными обязанностями с замечаниями, жалобами и предложениями, которые касаются их уставной деятельности, заявлениями и ходатайствами по реализации своих социально-экономических, политических и личных прав и законных интересов и жалобой об их нарушении (ст. 1). Закон достаточно четко регулирует порядок рассмотрения отдельных видов обращений, закрепляет перечень прав и обязанностей субъектов производства по обращениям. Согласно действующему законодательству Украины гражданин, который обратился с заявлением или жалобой в органы государственной власти, местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, объединения граждан и т.д., имеет право:

• 1)    лично изложить аргументы лицу, которое проверяло заявление или жалобу, и принимать участие в проверке представленной жалобы или заявления;

• 2)    знакомиться с материалами проверки;

• 3)    подавать дополнительные материалы или настаивать на их запросе органом, который рассматривает заявление или жалобу;

• 4)    быть присутствующим при рассмотрении заявления или жалобы;

• 5)    пользоваться услугами адвоката или представителя трудового коллектива, организации, которая осуществляет правозащитную функцию, оформив это полномочие в установленном законом порядке, и др.

Очевидно, что закрепление подобного перечня прав в российском законодательстве позволило бы разрешить реальные проблемы равенства, доступности и гарантированности посредством привнесения в административный процесс элементов гражданского и арбитражного процессов. Несомненно, что учет зарубежного опыта регламентации права на обращение граждан13 позволил бы сформировать поистине демократический базис для развития нового российского производства и исключить критику со стороны общественности14.

В продолжение анализа составляющих «права на хорошее управление» в Российской Федерации необходимо остановиться на праве каждого гражданина на доступ к информации, затрагивающей его права и законные интересы.

Несмотря на установленную Конституционным Судом РФ возможность гражданина на ознакомление с документами и материалами, затрагивающими его права и свободы, реализация этого принципа крайне затруднительна в силу сложности оценки соотносимости собранной информации с законными интересами граждан15.

Если в действующем гражданском, уголовном и административном процессуальном законодательстве участник юрисдикционного процесса имеет право на ознакомление с материалами дела, то при реализации прав в ходе процедурных производств, не связанных с разрешением споров и привлечением к юридической ответственности, такие возможности отсутствуют де-юре и де-факто. Например, при совершении регистрационных действий в отношении недвижимого имущества заявитель/правообладатель не наделяется законодателем правовой возможностью ознакомления с документами, помещенными органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в соответствующее регистрационное дело. Между тем на практике подобные правомочия являются достаточно важными и позволяют правообладателям проводить дополнительный контроль правильности оформления всех документов в целях исключения возможного обжалования совершения регистрационных действий со стороны злоумышленников, уменьшить риск должностных преступлений.

Не меньшее значение в этой области имеет осведомленность заинтересованных лиц относительно содержания регистрационного дела юридического лица и помещенных в него документов, которое ведется органами Федеральной налоговой службы Российской Федерации. Именно поддельные протоколы общих собраний, фиктивные первичные документы, представляемые в уполномоченные государственные органы, подчас служат первым шагом для рейдерских атак, захвата бизнеса. В подобных условиях своевременный мониторинг регистрационного дела со стороны законных представителей организации может служить дополнительной гарантией в деле снижения числа фактов незаконного завладения бизнесом.

Несомненно, что совершенствование управленческой деятельности – это постоянная обязанность государства. Сегодняшние решения позволяют обнаружить верный вектор дальнейшего поступательного развития системы государственного и муниципального управления. Последовательное претворение в жизнь идеи «хорошего управления» с опреде- ленной очевидностью является приоритетом развития Российской Федерации, а принимаемые законодательные акты свидетельствуют о желании власти выстраивать четкие и гармоничные отношения в системе «человек – государство». Опыт конституционного развития европейских государств убеждает, что реализация этой идеи позволяет качественно обогатить право человека на участие в управлении делами государства, расширить взаимные обязательства сторон для целей построения открытого и демократического государства.

• ¹    См.: Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к понятию «governance» // Политические исследования. 2003. № 4. С. 50–58.

• ²    См.: Сморгунов Л. В. Электронное правительство в контексте современных административных реформ на Западе // Технологии информационного общества. Интернет и современное общество: труды VI Всероссийской объединенной конференции. СПб., 2003. С. 133– 135.

• ³    Барциц И. Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 6. С. 21.

• ⁴    Official Journal of the European Comminities. C. 364. 2000. December 18^th. P. 1–22.

• ⁵    Official Journal of the European Union. 2004. December 16^th. Volume 47.

• ⁶    См.: Хартия Европейского союза об основных правах: комментарий / под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2005.

• ⁷    The Constitution of Greece. URL: http://www.hri . org/docs/syntagma.

• ⁸    The Constitution of the Principality of Andorra. URL: http://andorramania.com/constit_gb.htm .

• ⁹    Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 10.

• ¹⁰    СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

• ¹¹    См.: Хесина Н. М. Административно-правовое обеспечение режима законности и правопорядка в Россий-

  ской Федерации: монография / под ред. В. Я. Кикотя. М., 2004. С. 127–138; Фролов Е. Обращения граждан как форма их участия в управлении делами государства // Граждане и органы государственной власти: доступ, информирование и обжалование. М., 2001. С. 19–27; Бельский К. С. Полицейское право: лекционный курс / под ред. А. В. Куракина. М., 2004. С. 363; Ноздра-чев А. Ф. Проблемы организации исполнительной власти и развития административного законодательства // Законодательство России в ХХI веке: материалы научно-практической конференции. М., 2002. С. 253–263; Ноздрачев А. Ф., Сухарева Н. В., Мельникова В. И. Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с публичной властью // Законодательство и экономика. 2005. № 5 (253). С. 17–34; Хаманева Н. Ю. Защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997; Рудакова Н. А. Конституционное право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления: дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.

• ¹²    URL: http://prezident.gov.ua/ru/content/2001_r.html .

• ¹³    См. также: Закон Азербайджанской Республики от 10 июня 1997 г. № 314-IГ «О порядке рассмотрения обращений граждан» // СЗ Азербайджанской Республики. 1997. № 5. Ст. 417; Административно-процессуальный кодекс Грузии. URL: http://www.base.spinform.ru/show . fwx?Regnom=5239; Закон Республики Армения от 22 декабря 1999 г. № ЗР-24 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». URL: http://www.base.spinform.ru/show.fwx?Regnom=7451 .

• ¹⁴    См.: Заключение института «Коллективное действие» на проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». URL: http://ikd.ru/Campaign/politrights/Article.2006-03-31.4608 ; Заключение Федерации независимых профсоюзов России на проект Федерального закона «О порядке рас смотрения обращений граждан Российской Федерации». URL: .

• ¹⁵    См.: Белов С. А. Статус субъектов административного процесса // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В. Д. Сорокина (5 марта 2010 г.): в 2 ч. СПб., 2010. Ч. 1. С. 50.