Правовая природа концессионных договоров в сфере электроэнергетики Российской империи

Распространение электричества с конца XIX в. обусловило необходимость формирования правовых механизмов для регулирования новой области общественных отношений, призванных обеспечить безопасность и стабильность внедряемых технологий. Российская империя, несмотря на технологическое отставание от ведущих европейских государств, оперативно отреагировала на актуальные вызовы, приступив к созданию системы технического регулирования в электроэнергетике. Этот процесс стимулировал конкуренцию интересов между частным профессиональным сообществом (в основном иностранным) и государством.

Развитие электроэнергетики в Российской империи началось с серии экспериментов. Так, в 1879 г. в Петербурге состоялись первые испытания дугового освещения по системе П.Н. Яблочкова на Литейном мосту, а в 1880 г. – на Невском проспекте. К 1883 г. электрическое освещение было установлено на площади вокруг храма Христа Спасителя в Москве во время коронации Александра III, а в период 1886–1887 гг. появились первые проекты системного характера. В Москве 3 февраля 1888 г. был заключен договор аренды земельного участка для строительства Георгиевской станции, а 5 сентября 1895 г. Московская городская управа предоставила компании «Общество электрического освещения 1886 г.» 50-летнюю концессию на городское электроснабжение. В Санкт-Петербурге в 1897 г. аналогичные соглашения, рассчитанные на 40 лет, были заключены с несколькими конкурирующими предприятиями, в числе которых было и «Гелиос» (Симонов, 2016).

Подобная модель была характерна для всей территории страны: в подавляющем большинстве случаев создание и эксплуатация электрических станций и сетей общего пользования в Российской империи осуществлялись на основе концессионных договоров. Концессия трактовалась как особое разрешение (привилегия), выдаваемое государственными или муниципальными органами власти иностранным или отечественным акционерным обществам, предоставляющее исключительное право на строительство и эксплуатацию электрических объектов в определенном городе или регионе на установленный длительный срок, обычно составлявший от 30 до 50 лет.

Договоры о строительстве электростанций в Российской империи отличались сложным юридическим характером, что объяснялось бурным развитием городской инфраструктуры и острой потребностью в централизованном электрическом освещении и энергоснабжении. Эти соглашения, как правило, заключались между городскими общественными управлениями (городскими думами и управами) и частными, преимущественно иностранными, акционерными обществами. Их долгосрочный характер (40–50 лет) существенно отличал их от обычных арендных или подрядных отношений, регулируемых нормами Свода законов гражданских (т. X, ч. 1)1.

Правовой основой для оформления концессионных договоров в сфере электроэнергетики служили, во-первых, Городовое положение 1870 г.2, которое наделяло городские думы и управы правом «заведовать освещением города» и заключать договоры «на устройство и эксплуатацию общеполезных предприятий» (Симонов, 2016); во-вторых, Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., предоставлявшее земствам аналогичные полномочия в сельской мест-ности3. Специальное отраслевое законодательство об электроэнергетике отсутствовало, в связи с чем регулирование отношений осуществлялось на основе общих норм Свода законов гражданских (т. X, ч. 1), касающихся подряда, поставки и имущественного найма, а также Устава промышленности (т. XI, ч. 2)4 в части деятельности акционерных обществ (Симонов, 2018).

Следовательно, концессионный договор формировался на пересечении публичного (разрешительно-надзорного) и частного (договорного) права. Государство, делегируя городам хозяйственные функции, допускало участие частных компаний в деятельности, имеющей публичный интерес, а именно в обеспечении населения электроэнергией.

На первом этапе обычно заключался договор аренды (найма) земельного участка, предназначенного для строительства станции. Согласно ст. 1691 т. X, ч. 1 Свода законов, «при найме или отдаче в содержание частных имуществ, надлежит определить предмет найма или содержания, срок и цену онаго». Однако, как обоснованно указывал Г.Ф. Шершеневич, «имущественным наймом называется договор, в силу которого одна сторона за определенное вознаграждение обязывается предоставить другой временное пользование своею вещью»5. Возведение станции на незастроенном участке подразумевало его существенное улучшение за счет арендатора, что сближало данные отношения не с классическим наймом, а с институтом права застройки, известным еще в римском праве.

Строительные работы оформлялись посредством договора подряда (ст. 1737–1788 т. X, ч. 1 Свода законов). Особенность заключалась в том, что подрядчик (электротехническое общество) зачастую одновременно являлся и будущим эксплуатантом объекта. Технические спецификации, утверждаемые городской управой, носили императивный публично-правовой характер, что выводило данный договор за рамки простого бытового подряда.

Наиболее сложной и неоднозначной с позиций правовой природы являлась конструкция концессионного (разрешительного) договора, предусматривающего долгосрочную эксплуатацию сети. Он наделял частную компанию монопольным или исключительным правом на обеспечение города энергией на срок от 30 до 50 лет. Его предметом, по формулировке Л.С. Таля, было не вещное право, «в данном случае орган власти дает частному лицу концессию, т. е. дозволяет ему нечто недоступное всем и каждому на общем основании» (Таль, 1915: 3) – право осуществлять деятельность, отнесенную к компетенции городского общественного управления. В то же время договор содержал подробные имущественные условия, такие как отчисления в городской бюджет (3–6 % от валовой выручки), регулируемые тарифы, обязанность концессионера за свой счет увеличивать сеть пропорционально расширению города и, что особенно важно, условие о безвозмездном переходе всего имущества в собственность города по истечении срока концессии. Следует подчеркнуть, что это не было дарением, а являлось исполнением условия концессии, согласно которому имущество, построенное на городской земле и для городских нужд, по завершении срока действия соглашения становилось достоянием города в качестве компенсации за предоставленную монополию.

Уже в нормативно-правовой базе проявилось соединение частноправовых форм с публично-правовыми целями: частноправовые механизмы (аренда, подряд) наполнялись содержанием, подчиненным публичной задаче – созданию устойчивой системы энергоснабжения.

Концессионное соглашение, заключенное 5 сентября 1895 г. между Московской городской управой и предприятием «Общество электрического освещения 1886 г.», представляет собой классический пример ранней эксплуатационной концессии в сфере городской инфраструктуры Российской империи. В нем публичный интерес к динамичному развитию новой коммунальной услуги был реализован посредством передачи ее исполнения частному капиталу на длительный срок, при этом за городским самоуправлением сохранялся значительный объем контрольных полномочий.

Договор предоставлял Обществу исключительное право на электроснабжение любых районов Москвы, где жители или собственники помещений изъявляли такое желание, сроком на 50 лет – до 23 сентября 1945 г. (Барышников, 2009). Столь продолжительный срок был характерен для концессий второй половины XIX – начала XX в., касающихся объектов городского хозяйства (водопровода, газоснабжения, трамваев, телефонов), поскольку требовал значительных начальных капиталовложений в сети и станции с длительным периодом окупаемости. Важным аспектом является то, что с 1920 г. городская управа получала право каждые 5 лет инициировать выкуп активов Общества. Это создавало элемент потенциальной национализации и формировало для концессионера стимул к добросовестному исполнению обязательств на протяжении всего срока действия соглашения (Куринной, 2013).

В отличие от более поздних проектов общероссийского масштаба (например, 1916 г.), где предусматривалась жесткая государственная монополия на районные станции и линии электропередачи с концессионным порядком их передачи частным лицам, московская концессия 1895 г. носила преимущественно локальный эксплуатационный характер.

Данное соглашение не содержало прямого запрета на появление конкурирующих поставщиков электроэнергии в будущем, хотя на практике оно обеспечивало Обществу доминирующее положение благодаря праву первоочередной прокладки коммуникаций по городским улицам и подземным сооружениям, а также накопленному опыту и технической базе1. Фактическая монополия возникала не в результате прямого законодательного запрета конкуренции, а скорее из экономических и технических барьеров, препятствующих входу на рынок.

Финансовые условия договора демонстрировали компромисс между интересами города и концессионера. Общество ежегодно производило отчисления в городскую казну в размере 6 % от валового дохода, полученного за электроэнергию, используемую для освещения, и 3 % – от дохода за энергию, потребленную в технических (двигательных) целях (Барышников, 2009: 123). Дифференциация ставок стимулировала промышленное и ремесленное потребление, что соответствовало общей политике поощрения индустриализации городов (Барышников, 2009). Эти платежи более корректно квалифицировать как концессионную плату, зависящую от экономического результата деятельности, а не как фиксированную арендную плату или налог. Их прямая связь с объемом реализованной энергии мотивировала Общество к расширению сети и увеличению числа абонентов (Куринной, 2013).

С точки зрения правовой квалификации соглашение 1895 г. представляло собой синтез элементов гражданско-правового договора (включая обязательства по поставке энергии, технические условия подключения, тарифы) и публично-правовой концессии (делегирование права использования городской территории для прокладки сетей, долгосрочный характер, отчисления в бюджет, возможность выкупа) (Грищенко, Зиноватный, 2008). Данное соглашение не было сугубо частноправовым, поскольку город выступал не просто как собственник земли, но и как орган публичной власти, наделенный в соответствии с Городовым положением полномочиями по регулированию коммунальных услуг и обеспечению общественной безопасности1. В то же время договор не содержал классических элементов административной концессии позднего периода, таких как прямое закрепление государственной монополии, жесткое государственное утверждение тарифов или обязательный безвозмездный переход всего имущества по истечении срока (Симонов, 2016).

Таким образом, концессия 1895 г. служит иллюстрацией переходного этапа в регулировании электроэнергетики империи: от полицейско-технического надзора (регулирования 1885 и 1891 гг.) к модели, в рамках которой городское самоуправление самостоятельно делегировало частному капиталу (преимущественно иностранному) реализацию общественно значимой функции. Условия соглашения обеспечивали как коммерческую привлекательность проекта для инвестора, так и поступление средств в бюджет, а также перспективу возврата инфраструктуры в муниципальную собственность (Симонов, 2016). Именно эта гибридная конструкция позволила Москве в 1890–1910-е гг. оперативно создать одну из наиболее развитых городских энергосистем Российской империи, заложив фундамент для будущей Раушской (ныне ГЭС-1 им. П.Г. Смидо-вича) и последующих станций2.

Аналогичные переговоры проходили в Санкт-Петербурге. В 1898 г. «Общество электрического освещения» предложило городской управе заключить договор на условиях, схожих с московскими. Однако в Петербурге возникла конкуренция со стороны «Русско-Бельгийского общества электрических предприятий» и кельнского общества «Гелиос». В результате продолжительных переговоров стороны согласовали ряд концессионных ограничений: срок договора – 40 лет, максимальная плата за освещение – 33 коп. за киловатт-час, обязанность построить станции мощностью не менее 4 тыс. кВт и обеспечить бесплатное освещение ряда улиц, а также отказ от монопольных прав (Куринной, 2013).

Эти примеры свидетельствуют о том, что концессионные договоры в электроэнергетике детально регламентировали технические, тарифные и финансовые условия, а также предусматривали механизм постепенного выкупа или безвозмездной передачи имущества публичному собственнику. Таким образом, договоры выполняли не только частно-хозяйственную, но и публичноправовую функцию, обеспечивая общественные интересы в сфере развития энергоснабжения.

Отсутствие специализированного законодательства приводило к необходимости применения общих норм гражданского права по аналогии. Важнейшую роль в формировании правового режима электроэнергии сыграл Правительствующий сенат. В решении от 7 мая 1902 г. он постановил, что «электричество… обладает всеми признаками имущества в смысле закона», т. е. отпущенную потребителю электроэнергию следует трактовать как «движимое имущество» (Симонов, 2018: 157). Это решение позволило распространить на отношения по снабжению электроэнергией правила, регулирующие куплю-продажу и поставку.

В отечественной юридической науке вопрос о правовой природе концессионных соглашений в Российской империи вызвал возникновение различных доктринальных взглядов. Среди них выделялась концепция, разработанная Л.С. Талем, который в монографии «Концессионные договоры городских общественных управлений», основываясь на анализе обширной практики Правительствующего сената, сформулировал вывод о двойственной природе данного института. Согласно его трактовке, концессия выступает как соединение административного акта, представлявшего собой элемент привилегии и публичной службы, с частноправовым договором, устанавливающим имущественные права и обязанности сторон (Таль, 1915). Следовательно, его подход не сводил концессию исключительно к сделке в частном праве, но и не отрицал ее публично-правовой составляющей, что подчеркивало значимость данной концепции для всестороннего понимания комплексного характера концессионных правоотношений.

Иную, более категоричную, позицию отстаивал специалист в области железнодорожного права А.А. Борзенко. В его работе «Концессия железнодорожного права» была предпринята попытка не просто описать, а концептуально разграничить элементы, образующие концессионное соглашение. В противовес доминировавшим тогда попыткам отнести концессию исключительно к одной отрасли права, он характеризовал ее как смешанный акт, состоящий из частей государственноправовых соглашений и соглашений гражданских (Борзенко, 1883). Эта формула, по сути, констатировала неразрывное единство публичного и частного начал в механизме концессии (Кудель, 2018).

Она исключала возможность ее квалификации в качестве ординарного гражданско-правового договора, акцентируя внимание на особой, комплексной, юридической природе данного института.

В контексте анализа сложившейся доктринальной картины Е.И. Носов отмечал, что в сенатской практике того времени, напротив, преобладал иной подход. По его заключению, на фоне усилий «обцивилизировать», т. е. придать цивилистический характер свойственному концессии элементу административного акта, уместнее было говорить о господстве «особо старомодной» теории исключительно цивилистической природы концессии (Носов, 1926). Стремление высшей судебной инстанции империи разрешать концессионные споры в общегражданских судах, на что указывал Е.И. Носов, свидетельствовало о доминировании частноправового взгляда на права и обязанности сторон. Однако, как демонстрируют воззрения Л.С. Таля и А.А. Борзенко, передовая юридическая мысль России начала XX в. уже отчетливо осознавала недостаточность сугубо ци-вилистической трактовки и настаивала на признании смешанной публично-частной правовой сущности концессионных соглашений, что предвосхитило современные подходы к институту государственно-частного партнерства.

Аналогичная по своей сути задача – интеграция частной инициативы с публичным интересом в области жизненно важной городской инфраструктуры – в те же десятилетия решалась и в США. Там основным инструментом регулирования выступали так называемые муниципальные франшизы. Франшиза представляла собой договор между частной компанией и городом, предоставлявшим право на использование общественных улиц для прокладки проводов, строительства станций и эксплуатации системы электроснабжения на определенный срок, чаще всего от 20 до 50 лет (Priest, 1993).

Правовая природа франшизы в США трактовалась преимущественно как договор частного права – долгосрочный контракт, обладающий статусом имущественного права. Франшиза наделяла компанию эксклюзивными или неэксклюзивными правами, но взамен налагала обязательства по обеспечению минимального уровня обслуживания, соблюдению фиксированных тарифов на уличное освещение и иногда по передаче имущества городу по истечении срока (Troesken, 2006). В отличие от российской концессии американская франшиза изначально не предполагала столь выраженной публично-правовой составляющей: тарифы на продажу энергии конечным потребителям часто не регулировались жестко, а конкуренция допускалась путем выдачи пересекающихся франшиз нескольким компаниям в одном городе (Jarrell, 1978).

Однако уже в 1890–1900-е гг. практика выявила недостатки такой модели: длительные фиксированные тарифы становились убыточными при снижении стоимости оборудования, пересекающиеся франшизы приводили к дублированию сетей и последующей консолидации, а политическая коррупция при выдаче франшиз приобретала системный характер (Jarrell, 1978). Это стимулировало переход к государственному регулированию: начиная с 1907 г. штаты (Висконсин, Нью-Йорк) приступили к формированию комиссий по регулированию общественных служб, которые постепенно замещали муниципальные франшизы в части тарифного регулирования и надзора за инвестициями (Lyon, Wilson, 2012). Таким образом, если в Российской империи изначально преобладала концессионная модель с сильным административным контролем, то в США эволюция шла от преимущественно договорной (контрактной) модели к административно-регуляторной.

В этом заключалось принципиальное отличие от Российской империи, где концессия ввиду отсутствия специального законодательства изначально формировалась как институт со смешанной публично-частной природой. Именно эта специфика придает концессионным договорам особое значение: они выступали не просто механизмом привлечения частного капитала для решения коммунальных задач, но фактически первым системным опытом институционализации публичночастного партнерства в стратегически значимой инфраструктурной отрасли на уровне городского хозяйства. В отличие от классических арендных или подрядных отношений, регулируемых преимущественно нормами гражданского права Свода законов, эти соглашения содержали мощный публично-правовой компонент, выраженный в долгосрочном делегировании городским самоуправлением части своих властных полномочий по обеспечению жизненно важной услуги населению. Именно эта двойственная природа – сочетание обязательственно-договорных механизмов с элементами административного регулирования – позволила преодолеть ограничения правовой системы, которая не имела специального отраслевого законодательства об электроэнергетике.

Таким образом, правовая конструкция концессии в электроэнергетике 1890–1910-х гг. фактически предвосхитила современные формы государственно-частного партнерства, закрепленные в российском законодательстве лишь в начале XXI в.