Правовое регулирование экологических проблем угледобычи в Кемеровской области - Кузбассе

Сибирский федеральный университет, Красноярск, Россия, ,

Siberian Federal University, Krasnoyarsk, Russia, ,

циала государства. Кемеровская область –Кузбасс представляет собой основной угледобывающий район Российской Федерации. Лидирующее положение Кузбасса в этой отрасли заложено в Программу развития угольной промышленности России на период до 2035 года1.

Однако интенсивное развитие отрасли сдерживается старением производственных фондов и используемых технологий, а также социальной напряженностью, связанной с недостаточностью качества и уровня жизни горняков (Batievsky et al., 2021). Кроме того, увеличение объемов добычи угля не только ведет к значительному ухудшению экологической ситуации на угледобывающих территориях страны, но и разрушает благоприятные природные условия для проживания в расположенных рядом регионах России (Выпханова, 2020: 67).

Государство, с одной стороны, экономически заинтересовано в развитии угольной промышленности, но вместе с тем должно заботиться и о сохранении благоприятной для человека окружающей среды и экосистемы в целом. Решение этих, зачастую взаимоисключающих задач является одним из приоритетов государственного регулирования в сфере угольной промышленности.

Поставленная правительством задача увеличения объемов добычи угля с необходимостью требует и совершенствования существующей законодательной базы в части отражения природоохранной деятельности. Установленные в настоящее время санкции за нарушение экологических требований явно малоэффективны и не имеют объективных путей реализации. Не предусмотрено законодательством и действенных мер, с необходимостью обязывающих угольные предприятия минимизировать потенциальный и возмещать уже причиненный ущерб окружающей среде.

Процессы угледобычи и недропользования регулируются со стороны государства нормативными документами и актами. В рамках нашего исследования мы рассмотрим и проанализируем, насколько эффективным является данное регулирование и какие вопросы остаются бесконтрольными со стороны государства. Для этого в работе используются методы системно-структурного анализа и правового прогнозирования.

Концептуальными основами данного исследования являются системный подход и классический институционализм. Первый ориентирован на изучение объекта – отношений в области правового регулирования экологических проблем угольной промышленности (на примере Кемеровской области – Кузбасса). Важнейшими элементами данной системы являются правовые источники разных уровней: международного, федерального, регионального.

Международный уровень правового регулирования вопросов, связанных с некоторыми аспектами угледобычи и переработки, представлен:

– Конвенцией Международной организации труда (1993)2;

– Киотским протоколом (1997)3;

– Парижским соглашением по климату (2015 г.), принятым взамен Киотского протокола4.

Основными российскими нормативно-правовыми актами федерального уровня по данной проблеме являются Федеральные законы РФ № 81–ФЗ5, № 2395–16, № 96–ФЗ7.

Помимо них, регулирование проблем угледобычи, углепереработки и связанных с этими процессами экологических проблем осуществляется на уровне субъектов РФ. В Кемеровской области – Кузбассе принята специальная программа8.

Несмотря на многообразие правовых документов, основой экологического законодательства РФ является Федеральный закон «Об охране окружающей среды»1. Первая редакция его вызвала многочисленные критические оценки. С учетом этого и на основе правоприменительной практики закон постоянно совершенствуется, к настоящему времени в него внесено 50 поправок. Тем не менее этот закон и сегодня не лишен недостатков. В нем не урегулирован ряд таких важных вопросов, как порядок осуществления экологического контроля, основания и механизм ответственности за неисполнение закона, вопросы страхования и другие. Закон содержит много отсылочных норм к другим нормативным актам.

В настоящее время на всех уровнях признается опасность «нефтяной зависимости» экономики и необходимость охраны окружающей среды. Однако для государства и угледобывающих холдингов экологические проблемы не являются главными, приоритеты остаются за наращиванием угледобычи, а следовательно, за увеличением прибыли и собираемых налогов.

Экологические проблемы, связанные с разработкой месторождений, крайне негативно отражаются на экосистеме Кемеровской области. Из-за расширения территорий угольных разрезов и появления новых шахт происходят отрицательные по своим последствиям изменения ландшафта, появляются эрозии, загрязняется воздушный бассейн, имеет место обеднение биологического разнообразия. Значительные экологические проблемы возникают и после закрытия шахт и разрезов. Для восстановления нарушенных экосистем необходимо проводить рекультивацию земель, ликвидировать породные отвалы и шламоотстойники, тушить шахтные отвалы.

Необходимо своевременно обновлять и совершенствовать существующие в стране правовые экологические требования к горнодобывающим компаниям и предприятиям. Вводимые меры должны быть направлены в первую очередь на комплексное и высоко рациональное использование полезных ископаемых, а также сопутствующих природных компонентов. Горнодобывающими компаниями должно обеспечиваться полное выполнение тех нормативов и требований, которые установлены законодательно и содержатся в экологических нормах смежных отраслей об использовании земельных и водных ресурсов.

Анализ эколого-правового регулирования недропользования в угольной промышленности позволяет говорить о том, что в настоящее время предоставление прав пользования недрами осуществляется через соединение разрешительного и договорного порядка недропользования. Выдаваемая лицензия содержит условия недропользования в форме исключительно публичноправового договора, являясь, по сути, разрешительным документом.

Позиция государства при решении экологических проблем, связанных с угледобычей, в ряде случаев неоднозначна. С одной стороны, оно заинтересовано в развитии угледобычи с целью пополнения федерального бюджета через дополнительное налогообложение. С другой -государство должно защищать права и интересы своих граждан, в том числе и экологические. Такая противоречивая позиция находит свое отражение в правовой сфере, в которой одновременно применяются властно-административные средства и диспозитивные методы правового регулирования. Однако использование таких взаимоисключающих инструментов не дает ни экономического, ни социального эффекта в вопросах правового регулирования угледобычи. Необходимо обратить внимание на нормирование взаимоотношений государства как собственника недр и их пользователей при реализации последними своих имущественных прав.

В процессе добычи угля следует выделить основные причины возникновения экологических проблем: специфика химического состава добываемого угля, технологические особенности используемых методов и способов добычи угля, способы обогащения и разработки месторождений.

Неблагоприятные факторы при добыче и использовании угля можно свести к следующим: - в воздухе концентрируется значительное количество вредных продуктов, сопровождающих добычу, переработку и сжигание угля: частицы золы и различные токсичные микроэлементы;

• -    постоянные сбросы сточных вод, приводящие к усугублению экопроблемы и ощутимому ущербу для окружающей среды, а также к засолению почв;

• -    постоянное негативное, а если говорить конкретнее, то разрушающее влияние на целостность земной поверхности и недр;

• -    неблагоприятное воздействие различного рода и происхождения токсичных веществ на водную и воздушную среду, а также твердые почвы, в результате происходящих в отвалах самых неблагоприятных для экологии физико-химических процессов;

• -    образование твердых отходов в огромных количествах, сопровождающее угледобычу и углепереработку;

• -    уничтожение земельных участков, которые используются для размещения отходов от угледобычи и углепереработки;

• – постоянные выбросы в атмосферу метана в процессе добычи и токсичных газов при сжигании угля.

Федеральный закон РФ № 81–ФЗ определил условия, предъявляемые к процессам угледобычи и углепереработки в целях законодательного закрепления принципов обеспечения безопасности работ и социальной защиты работников в данной отрасли1. В результате такими принципами стали следующие важные аспекты угледобычи: приоритетность безопасности человека и экологии, обеспечение со стороны государства соблюдения компаниями норм и правил ведения такого рода деятельности, создание на рабочих местах условий труда, безопасных для здоровья и соответствующих установленным нормативам.

Одним из недостатков этого закона является отсутствие отсылочных норм к законодательству о недрах, водному законодательству, требования которых должны соблюдаться при производстве работ по угледобыче. Существенным недостатком Федерального закона № 81–ФЗ является то, что в отношении экологических аспектов добычи угля сформулированы лишь общие положения о приоритете экологии в составе основополагающих принципов обеспечения безопасности работ с углем без какой-либо конкретизации. Частично этот недостаток устранен принятым в 2014 г. Федеральным законом № 219–ФЗ2. Одной из главных норм его является предоставление налоговых льгот при проектировании и строительстве природоохранных объектов, уменьшающих негативное воздействие угледобычи на окружающую среду.

Представляется, что для устранения отмеченных недостатков экологического законодательства существует настоятельная потребность в разработке и принятии Экологического кодекса РФ, который должен содержать нормы охраны окружающей среды, уголовного, гражданского, налогового, административного и иных отраслей права. Подобные кодексы есть в ряде стран, например, во Франции3, Швеции4, Казахстане5. Предложения по созданию российского экологического кодекса РФ поступают как от отдельных ученых (Анисимов, 2012), так и от организаций, в частности, от Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП)6, однако до сих пор в этом направлении ничего не сделано.

Считаем, что существенным фактором уменьшения экологического вреда, наносимого угольной промышленностью природе, является повышение эффективности (не говоря уж о разработке новых) предусмотренных форм уголовной ответственности за нарушение и неисполнение экологического законодательства. Одним из таких правонарушений, имеющих место в Кемеровской области, является незаконная (безлицензионная) добыча угля, при которой в большинстве случаев грубо попираются все экологические нормы и окружающей среде наносится значительный ущерб. Воспрепятствовать этому, хотя бы частично, могла бы квалификация незаконной добычи как «нарушения правил охраны и использования недр», то есть как преступления, предусмотренного ст. 255 УК РФ7. Однако судебные органы Кемеровской области при рассмотрении таких правонарушений исходят из того, что данная статья не применима к нарушениям, имеющим место при добыче полезных ископаемых.

В целях координации всех направлений государственной политики в угольной отрасли Правительство РФ утвердило Программу развития угольной промышленности России до 2035 г.8

Хотя главной целью этого документа является создание российским угольным компаниям условий для повышения их конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках, развития производственных мощностей, в ней не обойдены вниманием и вопросы экологии.

Важнейшей особенностью и новеллой данной программы является включение в число важнейших (всего их 7) подпрограммы «Обеспечение экологической безопасности угольной промышленности», предусматривающей совершенствование нормативно-правовой и нормативнометодической базы в направлении предоставления налоговых льгот и льгот при проектировании, строительстве и эксплуатации природоохранных объектов и систем экологического контроля; изменение системы нормирования выбросов и размещения отходов и др. Также в данной подпрограмме предусмотрены мероприятия, направленные, в частности, на внедрение безотходных и малоотходных технологий и оборудования, реконструкцию действующих очистных сооружений, рекультивацию отвалов и отработанных земель и др. Конкретные мероприятия включены в государственные программы «Охрана окружающей среды»1 и «Развитие энергетики»2. Ожидается, что к концу третьего этапа выполнения программы (2035 г.) уровень сброса загрязненных сточных вод должен снизиться до 30–35 против 69,2 % в 2018 г., уровень выброса в атмосферу загрязняющих веществ – до 20–30 против 69,4 %, уровень размещения отходов в отвалах – до 20– 25 % против 42,4 %. Уровень рекультивации земель, напротив, должен повыситься и составить 66–90 % в противовес современным 5,5 %. Не вызывает сомнения, что реализация мероприятий программы, пусть даже и в не полном объеме, приведет к заметному улучшению экологической ситуации в угледобывающих районах России, в том числе и в Кузбассе.

Таким образом, ключевая роль в решении экологических проблем, создаваемых угледобывающей промышленностью, принадлежит законодательным и нормативно-правовым актам, регулирующим экологические аспекты угледобычи и проблемы защиты экосреды. Национальное законодательство, регулирующее данные проблемы, имеет ряд существенных недостатков – во многих случаях принятые положения носят декларативный характер, отмечается их слабая взаимосвязанность, недостаточно четкие нормы их применения. Для устранения таких недостатков и повышения эффективности правоприменения существующих регламентирующих документов необходим постоянный процесс их совершенствования путем внесения поправок. Значительную положительную роль в решении проблемы минимизации ущерба, наносимого окружающей среде в результате деятельности угледобывающих предприятий, должна сыграть «Программа развития угольной промышленности России на период до 2035 года», в которой предусмотрены соответствующие мероприятия и определены итоговые целевые показатели.