Правовое регулирование наказов избирателей в субъектах Российской Федерации

Васюткин Н. Е., Цымпилова А. Ц. Правовое регулирование наказов избирателей в субъектах Российской Федерации // Вестник Бурятского государственного университета. Юриспруденция. 2022. Вып. 4. С. 5–10

Появление института наказа избирателей берет начало с возникновения депутатского мандата, когда избиратели давали своим представителям поручения, в которых выражалась воля избирателей по тем или иным законодательным и политическим вопросам [1, с. 474]. Данный институт являлся основным элементом императивного мандата, согласно которому депутат был ограничен требованием безусловного исполнения наказов избирателей. И будучи составной частью императивного мандата, наказы избирателей были конституционно признаны со- ветским государством и повсеместно распространены в советский период истории России [3, с. 237; 5].

Институт наказа избирателей получил развитие в советский период в нашем государстве, проводились достаточно серьезные научные исследования, имелась хорошая законодательная база и богатая правоприменительная практика. Необходимо отметить, что за вековую историю развития данного институтапроизо-шла трансформация наказов избирателей. В частности, в конце 80-х годов советским законодателем было принято решение о возможности отклонения наказов избирателей парламентами [6, с. 353]. В современный период развития российского государства произошел переход от концепции императивного мандата к свободному мандату депутата, который также повлиял на развитие института наказа избирателей в Российской Федерации.

Если анализировать положения федерального законодательства, устанавливающие и регулирующие правовой статус депутатов региональных парламентов, а также консультативные институты непосредственной демократии, то можно сделать несколько выводов. Во-первых, федеральное законодательство не регламентирует институт наказов избирателей. Во-вторых, субъекты Российской Федерации наделены широкой самостоятельностью по правовому регулированию данной формы непосредственной демократии на региональном уровне. Данное обстоятельство привело к различным моделям наказов избирателей и к подходам их реализации в регионах.

По итогам исследования открытых данных в Интернете и справочноправовых системах Э. В. Алимов отмечает, что в Российской Федерации в том или ином виде наказы избирателей упоминаются и используются как минимум в 75 регионах [2, с. 44].

В настоящее время институт наказов избирателей более активно используется на муниципальном уровне, где в основном и сконцентрированы волнующие избирателей вопросы и проблемы — это благоустройство территории, жилищнокоммунальные вопросы и т.д. В то же время необходимо отметить, что и на региональном уровне институт наказов избирателей достаточно актуален.

По состоянию на 22ноября 2022 года на региональном уровне наказы избирателей нормативно закреплены в 33субъектахРоссийской Федерации — Республике Адыгея, Алтай, Бурятия, Карачаево-Черкессия, Коми, Мордовия, Саха (Якутия), Крым, Удмуртская Республика, Камчатский край, Краснодарский край, Архангельская, Белгородская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Курская, Ленинградская, Новгородская, Новосибирская, Орловская, Пензенская, Псковская, Самарская и Тюменская области, город Санкт-Петербург, Еврейский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ.

В графике 1 отображен период принятия в субъектах Российской Федерации законов, устанавливающих и регулирующих институт наказов избирателей. По итогам анализа времени принятия региональных законов о наказах избирателей можно сделать вывод о возрождении института наказов избирателей в период 2000-х годов, когда было принято шестнадцать законов в регионах.

На наш взгляд, данное обстоятельство было связано с необходимостью развития консультативных институтов непосредственной демократии на фоне возрастания недоверия к императивным институтам непосредственной демократии (выбо- ры), а также непопулярности концепции свободного мандата депутата, которая не предполагает тесного взаимодействия депутатского корпуса с избирателями.

Наказы избирателей в субьектах Российской Федерации

График 1. Принятие региональных законов о наказах избирателей

По итогам анализа регионального законодательства необходимо отметить, что в период с 1990 до 2022 г. в шести субъектах Российской Федерации были отменены законы, предусматривающие институт наказов избирателей, — Челябинская, Нижегородская, Амурская и Астраханская области, Приморский край и Республика Чувашия (смотрите график 2).

В субъектах Российской Федерации депутаты региональных парламентов активно поднимают вопрос о необходимости возрождения института наказов избирателей. Например, в 2013 году на заседании Законодательного собрания Нижегородской области был рассмотрен законопроект Нижегородского регионального отделения (НРО) КПРФ «О наказах избирателей», который в последствии был не поддержан (13 депутатов проголосовали — за, против — 22, воздержались 4). Причину такого решения депутаты обозначили в возможном попадании по предмету наказов избирателей в ведение федерации или местного самоуправления [8].

В 2020 г. на основании проделанного анализа обращений граждан депутатами Тульской областной Думы Сергеем Гребенщиковым и Андреем Мазовым на заседании Тульской областной Думы 7 созыва был внесен законопроект «О наказах избирателей депутатам Тульской областной Думы» (первое чтение), однако данный законопроект был отклонен в виду необходимости ежегодного отчета о проделанной работе по наказам перед избирателями.

График 2. Отмена региональных законов о наказах избирателей

Тем не менее, в последние годы наблюдается возрождение института наказов избирателей в некоторых субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Например, в 2022 году приняты законы Астраханской области и Республики Карачаево-Черкессия о наказах избирателей. В 2021 году в городе Санкт-Петербург был принят Закон Санкт-Петербурга от 09.08.2021 N 379-87 «О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга». Примечательно, что предметом наказов избирателей является предложение избирателей по вопросам изменения федерального или регионального законодательства.

Данный подход существенно меняет современный подход к предмету наказов избирателей. В частности, на сегодня многие ученые определяют предмет наказов избирателей, как решение коммунальных, так и хозяйственных вопросов. Хотя у наказов избирателей имеется хороший законотворческий потенциал, позволяющим гражданам вносить законодательные идеи своим депутатам путем реализации наказов избирателей [4, с. 32].

Анализируя региональное законодательство, закрепляющее и регулирующее институт наказа избирателей можно выделить два варианта.

Первый вариант законодательного регулирования предусматривает закрепление отдельных правовых норм в региональных законах о правовых статусах депутатов — в Курской, Тюменской, Архангельской, Пензенской, Орловской, Новгородской, Новосибирской, Ивановской, Владимирской, Ленинградской и Самарской области, Республики Коми, Удмуртия, Саха-Якутия, Бурятия, Адыгея, Алтай, Карачаево-Черкессия, Крым и Ханты-Мансийском автономном округе.

На наш взгляд, данный вариант законодательного регулирования института наказов избирателей имеет недостаток. Как правило, в данных законах институт наказов избирателей посвящается несколько статей, устанавливающие понятие наказа избирателей, общие требования по реализации наказов избирателей. Данный вариант не позволяет детально урегулировать механизм реализации наказов избирателей, тем более, закрепить гарантии реализации прав граждан, механизм общественного контроля и т.д.

Большинство субъектов Российской Федерации приняли специальные законы по наказам избирателей — Краснодарский и Камчатский края, Белгородская, Воронежская и Псковская области, Республика Мордовия и Еврейская автономная область и т. д.

В 2018 году на Заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации депутатом Государственной Думы С. М. Катасоновым был внесен на рассмотрение законопроект «О наказах избирателей в Российской Федерации». Однако Правительство Российской Федерации не поддержало данный законопроект по причине того, что депутат должен представлять интересы жителей регионов и принимать системные законотворческие решения для всей страны.

Иными словами, орган исполнительной власти напомнил парламентариям о том, что в Российской Федерации действует концепция свободного мандата. Законопроект предусматривал возможность направления наказов, в том числе, политическим партиям, что не соответствует правовой природе наказа избирателей, которая предполагает, что они могут быть адресованы только депутатам либо кандидатам в депутаты. По вышеуказанным причинам в декабре 2019 г. нижней палатой парламента был об отклонен данный проект федерального закона [8].

Институт наказов избирателей является достаточно эффективным механизмом взаимодействия между избирателями и депутатским корпусом, позволяющим последним оперативно реагировать на проблемы избирателей. На сегодня имеется необходимость развития данного института непосредственной демократии на региональном и муниципальном уровнях. В этой связи актуализируется вопрос о принятии «рамочного» федерального закона о наказах избирателей.