Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения

Началом земельной реформы принято считать принятие вторым (внеочередным) Съездом народных депутатов РСФСР в декабре 1990 года законов «О земельной реформе», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О социальном развитии села», «О внесении изменений и дополнений в Конституцию РСФСР».

Цели и задачи земельной реформы, сформулированные в этих правовых актах, – создание условий для равноправного развития многоукладной экономики на базе многообразия и равенства различных форм собственности на землю.

На первом этапе, в 1991 году, была выявлена потребность в земле для ведения фермерского хозяйства, садоводства, уточнены площади, необходимые для индивидуального жилищного строительства, личного подсобного и дачного хозяйства. Также разрабатывались подходы к предстоящему реформированию и реорганизации колхозов и совхозов.

В ходе жесточайших дебатов в Правительстве Российской Федерации было принято концептуальное решение не включать сельскохозяйственные земли в имущество, подлежащее приватизации посредством ваучеров, – в дополнение к ваучерам сельским жителям планировалось выдать свидетельства о праве собственности на земельную долю и имущественный пай на средства производства, имеющиеся в распоряжении сельскохозяйственных предпри- ятий. При этом авторы аграрных преобразований предлагали установить переходный период на 2 года, в течение которого собственники земельных долей и имущественных паев обязаны были определиться со своей собственностью и распорядиться ею одним из разрешенных способов.

Но начавшееся политическое противостояние между законодательной и исполнительной ветвями федеральной власти не позволило реализовать эту концепцию в спокойном русле, и реорганизация колхозов и совхозов стала осуществляться форсировано.

Президент Российской Федерации Указом от 27 декабря 1991 года № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы» обязал колхозы и совхозы принять решение о переходе к частной собственности на землю. Положения этого Указа были детализированы в постановлениях Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 года № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» и от 4 сентября 1992 года № 708 «Об утверждении Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий». В соответствии с этими нормативными актами все имущество и земля сельскохозяйственных предприятий были безвозмездно переданы в частную собственность членов трудовых коллективов и поделены на доли (паи) таким образом:

• •    имущество было поделено между работниками и пенсионерами хозяйства с учетом трудового стажа и размера оплаты труда каждого гражданина;

• •    земля была поделена поровну между работниками и пенсионерами хозяйства и лицами, занятыми в социальной сфере на селе (работники образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания).

Реорганизация колхозов и совхозов осуществлялась одновременно с реализацией постановления Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР от 15 марта 1991 года № 891-1 «О дополнительных мерах по ускорению проведения земельной реформы в РСФСР». В соответствии с этим постановлением разрешалось изымать у колхозов и совхозов без их согласия все неиспользуемые ими земли, а также до 10 процентов от площади используемых сельскохозяйственных угодий. Изъятые земли (около 17 миллионов гектаров) зачислялись в фонд перераспределения земель, из которого органы местного самоуправления предоставляли земельные участки гражданам для создания крестьянских (фермерских) хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства.

Таким образом, 11,8 миллиона граждан стали собственниками земельных долей общей площадью 115 миллионов гектаров сельскохозяйственных угодий.

Собственник земельной доли получил следующие права:

• •    выделить земельную долю в натуре для ведения фермерского или личного подсобного хозяйства;

• •    продать или подарить земельную долю другому участнику долевой собственности либо сельскохозяйственной организации;

• •    обменять земельную долю на имущественный пай;

• •    передать земельную долю на условиях договора о ее внесении в уставный

капитал (паевой фонд) сельскохозяйственных организаций, созданных на месте бывшего колхоза или совхоза.

Фактически земельная доля должна была иметь временный характер и быть выделена в тот или иной земельный участок, а именно в земельный участок, принадлежащий на праве собственности личному подсобному хозяйству, крестьянскому (фермерскому) хозяйству или сельскохозяйственной организации (см. [30]). Однако этого не произошло опять же по политическим мотивам. Перед самым референдумом по принятию новой Конституции Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» гражданам стали выдавать свидетельства о праве собственности на земельную долю по форме, утвержденной этим документом. Перед вторыми выборами Президента Российской Федерации, которые состоялись в 1996 году, принимаются еще 2 нормативных правовых акта – постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 1995 года № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» и Указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 года № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю». Собственники земельных долей получили право передавать земельные доли в аренду без выделения и определения их границ в натуре. Стало ясно, что в таком неопределенном виде земельные доли сохранятся еще долго, даже несмотря на то, что постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2002 года № 912 «О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам оборота земель сельскохозяйственного назначения» и Указом Президента Российской Федерации от 25 февраля 2003 года № 250 «Об изменении и признании утратившими силу неко- торых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации» признаны утратившими силу:

• •    Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»;

• •    Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»;

• •    Указ Президента от 7 марта 1996 года № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»;

• •    постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 года № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»;

• •    постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1992 года № 138 «О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации»;

• •    постановление Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1992 года № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий агропромышленного комплекса»;

• •    постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 1995 года № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев».

Принимая Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не решились запретить сделки с земельными долями без выделения их в натуре. Согласно статье 12 этого закона без выделения земельного участка в счет земельной доли участник долевой собственности по своему усмотрению вправе:

• •    завещать земельную долю;

• •    отказаться от права собственности на земельную долю;

• •    внести ее в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности;

• •    передать свою земельную долю в доверительное управление;

• •    продать или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину – члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности.

Участник долевой собственности вправе распорядиться земельной долей по своему усмотрению иным образом только после выделения земельного участка в счет земельной доли (см. [30]).

В 2012 году исполнилось 20 лет с начала реорганизации колхозов и сельскохозяйственных предприятий. Подведем некоторые итоги.

Согласно Государственному (национальному) докладу о состоянии и использовании земель в 2010 году (боле поздние данные пока не обобщены), размещенному на сайте Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Росреестр), в собственности граждан и юридических лиц находилось 134 миллионов гектаров земель, или 7,9 процента земельного фонда страны. Из них в собственности граждан насчитывается 125 миллионов гектаров, в том числе 107 миллионов в виде земельных долей. Доля приватизированных сельскохозяйственных угодий составляет 80 процентов, земель населенных пунктов – 3,5 процента, земель промышленности и иного специального назначения – 0,1, земель особо охраняемых территорий и объектов – 0,004, земель запаса – 0,02 процента. Земли лесного и водного фондов в частную собственность пока не передавались.

Таким образом, почти 92 процента от земельного фонда страны находится в го- сударственной и муниципальной собственности.

Приватизация несельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения, площадь которых составляет 205 миллионов гектаров, не проводилась, и они были закреплены на праве постоянного (бессрочного) пользования за сельскохозяйственными организациями и опять без определения их границ на местности.

К настоящему времени земельные доли используются сельскохозяйственными организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами следующим образом:

• •    на правах аренды поставленных на кадастровый учет земельных участков, находящихся в долевой собственности граждан, с государственной регистрацией этих договоров аренды – 18,3 миллиона гектаров;

• •    на правах аренды земельных долей без определения их границ в натуре и без государственной регистрации этих договоров аренды – 51,6 миллиона гектаров;

• •    на правах представительства без оформления каких-либо документов на землю – 22,5 миллиона гектаров (с юридической точки зрения это са-мозахват невостребованных земельных долей).

За 20 лет проведения аграрных реформ площадь пашни сократилась со 132 до 114 миллионов гектаров, то есть 18 миллионов гектаров были использованы под застройку или заросли лесом и выведены из посевных площадей. В ближайшее время страна может потерять еще 20,5 миллиона гектаров, которые не используются, зарастают кустарником и заболачиваются. Из них 7,7 миллиона гектаров фактически уже покрыты лесом, так как не используются более 10 лет подряд и на их восстановление потребуются значительные средства. Практически во всех регионах продолжается тенденция к ухудшению состояния земель.

Среди опасных интенсивно развивающихся негативных процессов эрозия, за- болачивание, засоление, опустынивание и подтопление сельскохозяйственных угодий.

Водной эрозии подвержено уже 18 процентов угодий, ветровой – 8,4 процента, переувлажнено – 12,3 процента, засолено – 20,1 процента, процессами опустынивания в 27 регионах охвачено более 100 миллионов гектаров.

В настоящее время наличие долевой собственности, по сути, тормозит развитие хозяйственной деятельности на землях сельскохозяйственного назначения. Для упорядочения землепользования необходима инициатива всех собственников земельных долей. Только они могут распорядиться земельным участком, находящимся в долевой собственности. Однако на протяжении 20 лет земля остается практически невостребованной, в том числе потому, что средний возраст собственника земельной доли составляет уже 66 лет.

Договоры дольщиков с сельскохозяйственными организациями, использующими земельные участки, находящиеся в общей долевой собственности, не заключаются. Выдел земельных участков в счет земельных долей производится хаотично, что приводит к массовой чересполосице. Все это мешает процессу перераспределения земель сельскохозяйственного назначения между эффективными хозяйствующими субъектами и вовлечению их в хозяйственных оборот.

Необходимость упрощения законодательства, касающегося использования земельных долей и распоряжения ими, понимают как на федеральном, так и на региональном уровнях. Но без активного участия в организационной работе органов местного самоуправления не обойтись. Последняя попытка исправить и уточнить законодательство была предпринята в 2010 году.

С 1 июля 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 29 декабря 2010 года № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствова- ния оборота земель сельскохозяйственного назначения», которым в законодательство были введены следующие концептуальные изменения:

• 1)    если до 1 января 2012 года собственники земельных долей самостоятельно не смогли утвердить проект межевания земельного участка, находящегося у них в долевой собственности, то органы местного самоуправления обязаны до 1 июля 2013 года организовать проведение общего собрания собственников земельных долей, на котором будут утверждены проекты границ земельных участков:

• •    остающихся в долевой собственности граждан;

• •    формируемых в счет невостребованных земельных долей с последующим оформлением в муниципальную собственность;

• •    формируемых для граждан, изъявивших желание выделить свои земельные доли для создания или расширения фермерского хозяйства или личного подсобного хозяйства.

На собрании также будет избрано лицо, уполномоченное действовать от имени собственников земельных долей при согласовании границ, постановке земельного участка на кадастровый учет, регистрации прав на этот участок, заключении договора аренды;

• 2)    неиспользуемый более трех лет земельный участок стало возможным принудительно изъять;

• 3)    введена упрощенная процедура добровольного отказа гражданина от права собственности на земельную долю через регистрационные палаты;

• 4)    упрощен порядок перехода невостребованных долей в муниципальную собственность;

• 5)    земельный участок, образованный из невостребованных долей, передается сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству в собственность или аренду без проведения торгов;

• 6)    цена выкупа (приватизации) сельскохозяйственных угодий снижена с 20 до 15 процентов от их кадастровой стоимости. Впервые установлена цена выкупа несельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения, которая не может превышать 15 процентов от их кадастровой стоимости;

• 7)    субъектам Российской Федерации дано право устанавливать случаи бесплатного предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а также утверждать максимальные цены (тарифы, расценки, ставки) работ по подготовке проекта межевания земельного участка;

• 8)    признана утратившей силу норма законодательства об автоматическом применении к существующим незарегистрированным договорам аренды земельных долей правил договоров доверительного управления имуществом. В противном случае это могло привести к тому, что при банкротстве сельскохозяйственной организации в первую очередь были бы выставлены на продажу земельные доли, находящиеся в доверительном управлении.

Однако на практике применение измененных норм законодательства привело к появлению значительных проблем (в таблице на с. 40 даны разъяснения вопросов, возникающих при применении на практике норм рассматриваемого закона).

Имеется еще один аспект, затрудняющий легитимное использование сельскохозяйственных земель. Около 24 миллионов гектаров пашни приходится на невостребованные земельные доли. А коль собственника земельной доли не найти, то и купить его земельную долю или оформить ее в аренду невозможно. В то же время органы прокуратуры привлекают сельскохозяйственных товаропроизводителей к ответственности, если земля ими используется без оформления прав и документов, то есть за самовольный захват пашни.

Внесенные изменения в законодательство значительно упростили порядок выявления, утверждения и передачи в муници- пальную собственность невостребованных земельных долей.

Понятие «невостребованная земельная доля» и порядок ее изъятия в муниципальную собственность уточнены в статьях 12.1, 13.1, 14 и 14.1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Невостребованной земельной долей может быть признана земельная доля, принадлежащая на праве собственности гражданину, который не передал ее в аренду или не распорядился ею иным образом в течение трех и более лет подряд. Также невостребованной земельной долей может быть признана земельная доля, собственник которой умер, и отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию, или никто из наследников не имеет права наследовать, или все наследники отстранены от наследования, или никто из наследников не принял наследства, или все наследники отказались от наследства, при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника.

Список лиц, земельные доли которых могут быть признаны невостребованными, составляет орган местного самоуправления. Список этих лиц опубликовывается в средствах массовой информации за 3 месяца до проведения общего собрания собственников земельных долей. Лица, которых ошибочно зачислили в список, в эти 3 месяца могут подать заявление об исключении их из списка. Исправленный список лиц, земельные доли которых могут быть признаны невостребованными, утверждается на общем собрании собственников земельных долей. Также общее собрание определяет границы земельного участка, который будет сформирован в счет невостребованных долей. Проводятся кадастровые работы по установлению границ этого земельного участка.

Орган местного самоуправления обращается в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на невостребованные земельные доли.

Затраты на организационные работы (созыв и проведение собрания, составление списка невостребованных долей, межевание земель и их кадастровый учет), по оценке специалистов, составят 9 миллиардов рублей. Эти расходы органы местного самоуправления смогут возместить с лихвой, так как кадастровая стоимость невостребованных земельных долей составляет 315 миллиардов рублей.

Заинтересованность органов местного самоуправления налицо, к тому же у них есть мотивация к завершению оформления прав на землю.

Заинтересованы в завершении этой работы и сельскохозяйственные товаропроизводители, так как земельный участок, образованный из невостребованных долей, передается сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству в собственность или аренду без проведения торгов.

Есть еще одно концептуальное изменение законодательства по упрощению процедуры изъятия неиспользуемых земель – основания и порядок изъятия неиспользуемых в течение трех лет земель, а также изъятия земель, которые используются способами, приводящими к деградации, загрязнению, захламлению, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным воздействиям, уточнены в статьях 284, 285 и 286 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьях 44–47, 54 Земельного кодекса Российской Федерации и статье 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Процедура изъятия земельного участка должна осуществляться в следующей последовательности:

• 1)    государственный земельный инспектор (работник региональных органов Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору; далее – Россельхознадзор) составляет протокол о допущенном нарушении законодательства, выносит предупреждение о необходимости устранения нарушения и привлекает вино-

• вного к административному штрафу (от 1 до 100 тысяч рублей в зависимости от вида нарушения);

• 2)    в случае неустранения выявленных нарушений в срок, определенный в вынесенном предупреждении, государственный земельный инспектор направляет материалы о выявленном нарушении в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

• 3)    орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться в суд с требованием об изъятии земельного участка и о его продаже с публичных торгов;

• 4)    если торги признаны несостоявши-мися, например не оказалось желающих купить участок, то участок должен быть приобретен в течение двух месяцев в государственную или муниципальную собственность по стартовой цене торгов. Вырученная от продажи земельного участка сумма поступает собственнику этого участка за вычетом расходов на организацию и проведение торгов.

К сожалению, из-за отсутствия достаточной судебной практики и установленных Правительством Российской Федерации четких признаков и критериев, позволяющих государственному земельному инспектору определить и зафиксировать факт нарушения законодательства, изъятие неиспользуемых земель осуществляется медленными темпами.

В соответствии с Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 года № 689, установлен порядок осуществления государственного земельного контроля Россельхознадзором и его территориальными органами на землях сельскохозяйственного назначения. Ему достались полномочия и функции по государственному земельному контролю, ранее закрепленные за Госкомземом, который постепенно и последовательно трансформировался сначала в Роскомзем, затем в Роскадастр,

Роснедвижимость и, наконец, был слит с Росрегистрацией в один орган – Росреестр.

Логично, что для Росреестра функции по государственному земельному контролю избыточны, но для Россельхознадзора они тоже были излишними, так как это ведомство осуществляло в основном учет и технический контроль над исправностью сельскохозяйственной техники.

В результате государственные земельные инспекторы Роснедвижимости (а в 2006 году их численность составляла 4,4 тысячи человек и ими был отлажен порядок осуществления госземконтроля) были вынуждены переучиваться на регистраторов прав на объекты недвижимости. Одновременно работники органов Россельхознадзора были вынуждены осваивать профессию государственных земельных инспекторов.

В процессе передачи функций по госзем-контролю в другое ведомство количество проверок значительно сократилось. Если в 2006 году было осуществлено 165 тысяч проверок на площади 56 миллионов гектаров, в ходе которых было выявлено 52 тысячи нарушений земельного законодательства на площади 8,6 миллиона гектаров, то в 2010 году Россельхознадзор провел всего 33,8 тысячи проверок (в 5 раз меньше) на площади 19 миллионов гектаров (в 3 раза меньше) и выявил 18,4 тысячи нарушений на площади 2,3 миллиона гектаров (в 3 раза меньше) [28].

Из-за отсутствия в законодательстве точных и однозначных определений правонарушений государственному земельному инспектору зачастую сложно выявить факт нарушения и составить соответствующий протокол. Как, например, доказать факт «использования земельных участков способами, повлекшими за собой существенное снижение плодородия земель или значительное ухудшение экологической обстановки»?

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 22 июля 2011 года № 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначе- определяется на основании одного из сле- ния» существенное снижение плодородия происходит в том случае, если изменились числовые значения не менее трех следующих критериев:

• •    снижение содержания органического вещества в пахотном горизонте на 15 процентов или более;

• •    снижение кислотности в кислых почвах на 10 процентов или более;

• •    повышение щелочности в щелочных почвах на 10 процентов или более;

• •    снижение содержания подвижного фосфора (мг/кг почвы) на 25 процентов или более;

• •    снижение содержания обменного калия (мг/кг почвы) на 25 процентов или более.

Следовательно, государственный земельный инспектор должен знать начальные показатели плодородия и сравнить их с показателями на момент проверки. В большинстве случаев сделать это невозможно, так как почвенные, геоботанические и другие специальные обследования земель практически не проводятся. Если в 1992 году такие работы были проведены на площади, равной 13,6 миллиона гектаров, в 2000 году – 2 миллиона гектаров, то в 2006 году такие работы были проведены на площади 0,7 миллиона гектаров.

В обновлении нуждается более 70 процентов материалов обследований. А как проводить проверки с таким устаревшим архивом?

Большие затруднения государственный земельный инспектор испытывает и при составлении протокола по факту неиспользования земель.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 года № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации» факт неиспользования земельного участка дующих признаков:

• •    на пашне не проводятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы;

• •    на сенокосах не проводится сенокошение;

• •    на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30 процентов от площади земельного участка;

• •    на пастбищах не осуществляется выпас скота;

• •    на многолетних насаждениях не проводятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений;

• •    залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15 процентов от площади земельного участка.

Государственному земельному инспектору надо доказать, что все эти признаки неиспользования земельного участка (большинство из них имеют неоднозначное определение) допускались три года подряд. Кроме того, надо иметь в виду, что государственные земельные инспекторы Россельхознадзора в течение года могут проверить факт использования земельных участков всего лишь на площади в 20 миллионов гектаров, тогда как площадь сельскохозяйственных угодий – 190 миллионов гектаров. Следовательно, процесс изъятия неиспользуемых сегодня земель затянется еще на десятилетие.

Непросто будет решить вопрос изъятия невостребованных земельных долей в муниципальную собственность, прежде всего по причине реализации судебного порядка признания перечня невостребованных земельных долей.

Таким образом, напрашивается вывод о том, что возможны два варианта завершения оформления прав на земли сельскохозяйственного назначения:

ризации сельскохозяйственных земель, постановке их на кадастровый учет и государственной регистрации прав на земельные участки (потребуется около 80 миллиардов рублей в течение трех лет);

• 2)    законодательное установление срока, в течение которого собственники земельных долей обязаны осуществить государственную регистрацию своего права на землю (например до 1 января 2015 года), а после этого срока свидетельства о праве собственности на земельную долю граждан, которые этого не сделали, признать утратившими силу (решение политически непопулярное).

Эти два варианта можно объединить, то есть предусмотреть государственную поддержку возмещения из бюджета хотя бы части затрат на кадастровые работы и одновременно установить срок, после которого неперерегистрированные свидетельства о праве собственности на земельную долю граждан утрачивают силу.