Правовое регулирование оценки эффективности исполнения государственных контрактов (на примере системы МВД России): постановка проблемы

Публичные закупки являются важной государственной функцией, обеспечивающей реализацию полномочий государственного аппарата, и оформляются посредством государственного контракта. Возникающие при этом общественные отношения играют важную роль в условиях многоукладной российской экономики, к примеру, позволяют реализовывать государственные программы, удовлетворять ведомственные нужды государственных органов и т. п., одновременно с этим, требуют качественной институциональной (экономической, организационной, правовой, управленческой) поддержки. Экономистами предпринималось множество попыток создать унифицированную систему оценки эффективности контрактной системы, но на данный момент официальной методики определения эффективности государственных закупок так и не существует, поэтому сохраняется необходимость разработки такой методики, которая позволила бы оценить, как эффективность отдельной закупки или комплекса процедур закупок, так и комплексную эффективность по отрасли или по региону [1, c. 108-109]. Детерминация методического и критериального аппаратов эффективности публичных закупок влияет на оценку качества соответствующей системы, а также на развитие организационной архитектуры закупок для государственных, в том числе ведомственных нужд системы МВД России. Результаты масштабного опроса заказчиков и поставщиков, проведенного в 2020 году в России и посвященного ключевым проблемам функционирования системы госзакупок определили, что респонденты считают основными целями оптимального регулирования закупок – «эффективность закупок для конкретного заказчика» и «борьбу с коррупцией» [2, c. 83–103]. Эффективность выступает в качестве ключевого показателя, используемого для измерения степени достижения целей и оптимизации ресурсов в рамках любой человеческой деятельности [3, c. 36–49]. Таким образом, характеризуя публичные закупки, ученые используют знания как минимум экономических [4, c. 34], правовых [5, c. 41–51] и политических наук [6, c. 203–207]. Даже в рамках правовых наук нет единства, например, по вопросу определения отраслевой принадлежности государственного контракта [7, c. 34–40]. Вместе с тем для целей данной статьи определим, что так как в конечном итоге заключается государственный контракт, как оболочка гражданско-правовых взаимоотношений государственного заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя), то все административно-правовые, бюджетно-правовые и иные публично-правовые аспекты данного гражданско-правового договора являются лишь особенностями обозначенных обязательственных отношений, входящих в контрактную систему российского государства. Данная позиция согласуется с мнением экспертов-практиков в сфере госзакупок, которые утверждают, что для непосредственных участников рынка госзаказа наиболее важны конечные результаты закупки [2, c. 83–84].

Логично, что эффективность исполнения государственного контракта предполагает использование определенной системы оценок, критериев, которые являются элементом государственной закупочной системы 1 . Определить, эффективна ли закупка, возможно, только оценив каждый из ее этапов в отдельности или полученный после исполнения государственного контракта результат. Вместе с тем система государственных закупок, в том числе закупок для ведомственных нужд системы МВД России, включает в себя такие элементы как: планирование, нормирование и реализацию государственных закупок, заключение, исполнение, изменение и расторжение государственного контракта, мониторинг закупок, контроль и аудит в рассматриваемой сфере, в том числе критерии оценки эффективности процесса закупок. Все указанные элементы закупочной системы опосредуют, прежде всего, экономические отношения, поэтому важным является то, как оценить результат конкретной государственной, в том числе ведомственной, закупки. Для целей настоящей статьи определим в качестве основного элемента оценки эффективности закупочной деятельности – исполнение государственного контракта.

Итак, система оценки эффективности публичных закупок и ее критериальный аппарат являются важными элементами удовлетворения государственных нужд, однако, правовому регулированию оценки эффективности закупочной деятельности, в том числе для нужд системы МВД России, не уделяется достаточное внимание, особенно в рамках ведомственной науки.

Для формирования полной картины обозначенного для изучения явления используются: диалектический метод, анализ научных, международных и нормативноправовых источников, приёмы обобщения и группировки данных, а также герменевтический, дескриптивный, формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-структурный и эвристический методы.

Текущее российское законодательство активно применяет термины «эффективность» и «результативность». Например, ст. 30 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» называется «Оценка результативности и эффективности деятельности контрольных (надзорных) органов», или один из данных терминов фигурирует в законодательных наименованиях Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федерального закона от 13.07.2015 № 225-ФЗ «О содействии развитию и повышению эффективности управления в жилищной сфере и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», либо в названии Указа Президента Российской Федерации от 04.02.2021 № 68 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации» и т. д.

Как отмечает О. В. Романовская, в настоящее время происходит определенный поворот к вовлечению категории «эффективность» в российский юридический оборот [8, c. 13].

Однако сущность данного явления, по нашему мнению, определяется, прежде всего, экономистами и управленцами, так по мнению Т. В. Антиповой и Н. В. Фадейкиной понятие «эффективность» многогранно, а русскому пониманию указанного термина в английском языке соответствуют такие эквиваленты как effectiveness и efficiency. Причем, если effectiveness это способность достигать поставленных целей (независимо от того, какой ценой), то efficiency – оптимальное соотношение затраченных ресурсов и полученных результатов (независимо от того, достигнута поставленная цель или нет) [9, c. 141-142]. Таким образом, заключает Н. В. Кандыбко, выделяются целевая и затратно-результативная составляющие категории эффективности [10]. При этом на законодательном уровне методики оценок эффективности государственных закупок в целом или исполнения государственных контрактов не закреплены.

По мнению А. Э. Катвалян, принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок, закрепленный в ст. 12 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон о контрактной системе), не раскрывает сущность данного принципа. Исследователь полагает, что в законодательстве о государственных закупках принцип эффективности необходимо определить, исходя из формулировки принципа эффективности использования бюджетных средств, предусмотренного в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в котором эффективность включает экономность и результативность. Принцип эффективности осуществления закупок относится не только к результату, но и к процессу осуществления закупок [11, c. 78].

Изложенное свидетельствует об активной легитимации категории «эффективность». Вместе с тем ее применение в различных отраслях законодательства предполагает разное смысловое наполнение (понимание и толкование), что характеризует научно-практическую потребность изучения эффективности в рамках оценки закупочной деятельности и ее правовой регламентации.

Обратимся к нормативно-правовым основам оценки (критериям) эффективности исполнения государственного контракта, заключенного для удовлетворения ведомственных нужд системы МВД России.

• I.    Основополагающим стратегическим актом в контексте оценки эффективности любой государственной деятельности, в том числе оценки деятельности государственных заказчиков по осуществлению закупок для государственных нужд, является Указ Президента Российской Федераци и2, который закрепляет национальные цели развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года, а именно:

• а)    сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи;

• б)    реализация потенциала каждого человека, развитие его талантов, воспитание патриотичной и социально ответственной личности;

• в)    комфортная и безопасная среда для жизни;

• г)    экологическое благополучие;

• д)    устойчивая и динамичная экономика;

• е)    технологическое лидерство;

• ж)    цифровая трансформация государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы.

Данные цели реализуются, в том числе в рамках национальных проектов, государственных программ. Например, МВД России является ответственным исполнителем Государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» 3 и выстраивает свою деятельность в соответствии с профильными для органов внутренних дел национальными стратегиями (концепциями), из которых можно выделить следующие:

• •    Стратегия национальной безопасности Российской Федераци и4;

• •    Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации на период до 2030 год а5;

• •    Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 год а6;

• •    Стратегия безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018–2024 год ы7;

• •    Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 год а8;

• •    Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 год ы9 и др.

Указанные цели, национальные стратегии (концепции), государственные программы являются ориентиром для государственных органов в рамках своей компетенции при осуществлении соответствующих ведомственных закупок. Таким образом, МВД России через призму национальных целей России, учитывая их при определении методик и критериев эффективности, должно оценивать всю осуществляемую закупочную деятельность, в том числе исполнение государственных контрактов.

• II.    Следующим актом, закрепляющим основу системы оценки эффективности исполнения государственных контрактов, заключенных для нужд системы МВД России, является Федеральный закон о контрактной системе. По утверждению Н. В. Кандыбко, реализация принципа эффективности обеспечивается различными инструментами, предусмотренными в данном законе, такими как планирование, нормирование, использованием конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). При этом она отмечает, что оценка эффективности закупочной деятельности в первую очередь опирается на экономическую эффективность, включающую экономию средств, наиболее выгодные условия исполнения контракта, улучшение качества товаров, работ, услуг, снижение стоимости расходов на обслуживание и т. д. [10].

На надлежащее исполнение государственного контракта влияет оценка каждого этапа закупочной деятельности, в том числе планирование, нормирование государственных закупок (преддоговорный этап) и т. п. Например, в ст. 32 Федерального закона о контрактной системе определяется порядок оценки заявок участников государственной, в том числе ведомственной, закупки и критерии (характеристики) такой оценки.

Также Федеральный закон о контрактной системе регулирует вопросы мониторинга, аудита и контроля государственных закупок. Во исполнение соответствующих положений данного закона приняты и подзаконные акты в контексте темы исследования, например,

Постановление Правительства Российской Федерайии от 27.05.2021 № 814 «О мониторинге закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также об оценке эффективности деятельности органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации».

Соответственно, в ходе проведения оценки эффективности исполнения государственного контракта, либо каждого этапа закупочной деятельности, а также в процессе мониторинга, аудита и контроля государственных закупок требуется определить релевантную систему показателей (критериальный аппарат оценки).

Современные учёные-экономисты справедливо критикуют критериальный аппарат оценки эффективности процесса закупок для государственных нужд, в том числе для ведомственных нужд системы МВД России, который не нашел свое законодательное закрепление в действующих нормативных правовых актах.

Н. В. Кандыбко, анализируя методические подходы к оценке эффективности государственных оборонных закупок, заключает, что существующие методики ориентированы на оценку экономической эффективности и не учитывают целевую и организационную эффективность, а также содержат субъективные критерии оценки [10]. Считаем, что данное утверждение справедливо и в отношении методических подходов к оценке эффективности ведомственных закупок, осуществляемых органами внутренних дел.

• III.    Ведомственные акты, регулирующие вопросы и критерии оценки эффективности закупок для нужд системы МВД России, включая исполнение государственных контрактов на настоящий момент отсутствуют. В то же время другие ведомства ведут нормотворческую работу по определению показателей, характеризующих эффективность закупок товаров, работ, услуг для своих нужд.

К правовым актам по оценке эффективности исполнения государственных контрактов, заключенных для удовлетворения нужд различных ведомств, возможно отнести следующие:

• 1.    Приказ Минобороны России от 29.04.2019 № 231 «Об утверждении Перечня показателей, характеризующих эффективность закупок товаров, работ, услуг Министерства обороны Российской Федерации, территориальных органов Министерства обороны Российской Федерации, подведомственных ему федеральных государственных казенных, бюджетных и автономных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий», устанавливает три основных показателя эффективности закупок и формулы их расчета: показатель эффективности расходования бюджетных средств заказчиком по отраслевым направлениям; показатель соблюдения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок; комплексный показатель эффективности закупок заказчика. Данный правовой способ оценки весьма универсален и мог быть применим в системе МВД России.

• 2.    Приказ ФАС России от 12.11.2018 № 1523/18 «Об утверждении перечня показателей, характеризующих эффективность закупок товаров, работ, услуг, в том числе подведомственными организациями Федеральной антимонопольной службы» определяет иные показатели: экономия расходования средств бюджета по результатам конкурентных процедур; среднее количество заявок участников закупки, поданных для участия в конкурентных процедурах; доля заявок, допущенных к участию в конкурентных процедурах; доля освоенных бюджетных средств к доведенным лимитам бюджетных обязательств за отчетный период; доля обоснованных жалоб на действия (бездействие) заказчика при проведении конкурентных процедур.

• 3.    Приказ ФНС России от 23.11.2018 № ММВ-7-5/655@ (ред. от 10.04.2024) «Об утверждении показателей, характеризующих эффективность закупок, и порядка их применения» закрепляет следующие показатели: среднее количество заявок; процент экономии при заключении государственных контрактов, рассчитанный относительно начальных (максимальных) цен контрактов; процент решений о признании жалобы обоснованной по отношению к общему количеству закупок, осуществляемых конкурентными способами; доля закупок, осуществленных у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций, в совокупном годовом объеме закупок.

• 4.    Приказ Росархива от 14.02.2020 № 14 «Об утверждении перечня показателей, характеризующих эффективность закупок товаров, работ, услуг для нужд Росархива и подведомственных ему учреждений» определяет в качестве показателей: доля закупок, при проведении которых допущены нарушения порядка планирования; среднее количество заявок, поданных на участие в конкурентных процедурах; доля контрактов, заключенных по результатам состоявшихся конкурентных процедур; доля контрактов, заключенных по НМЦК; экономия по результатам конкурентных процедур; доля контрактов, при исполнении которых имели место нарушения исполнения обязательств по контракту; доля обоснованных жалоб на действия (бездействие) заказчика при проведении конкурентных процедур.

• 5.    Приказ Росстата от 15.11.2018 № 672 «Об утверждении Перечня показателей, характеризующих эффективность закупок товаров, работ, услуг федеральной службой государственной статистики, ее территориальными органами и подведомственными организациями» закрепляет следующие показатели: количество изменений плана-графика закупок в пересчете на одну опубликованную закупку; доля неиспользованных на конец отчетного года бюджетных ассигнований на закупки товаров, работ, услуг; относительная экономия бюджетных средств по результатам осуществления закупок товаров, работ, услуг конкурентными способами; среднее количество заявок, поданных на участие в процедурах определения поставщика, подрядчика, исполнителя; доля несостоявшихся закупок; доля контрактов с ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных контрактом; итоговый показатель эффективности закупок в отчетном году.

• 6.    Приказ Роснедра от 30.10.2018 № 482 «Об утверждении Порядка оценки эффективности закупок товаров, работ, услуг, осуществляемых Федеральным агентством по недропользованию, его территориальными органами и подведомственными ему организациями» устанавливает такие критерии оценки, как: использование средств, выделенных на осуществление закупок; экономия средств, выделенных на осуществление закупок; планирование закупок; объем закупок, осуществленных у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций; осуществление закупок малого объема; соблюдение законодательства Российской Федерации при осуществлении закупок.

• 7.    Приказ Минэкономразвития России от 16.11.2018 № 629 «Об утверждении перечня показателей, характеризующих эффективность закупок товаров, работ, услуг для нужд Министерства экономического развития Российской Федерации, закупок товаров, работ, услуг, осуществляемых подведомственными Министерству экономического развития Российской Федерации федеральными государственными учреждениями» определяет в качестве показателей эффективности государственных закупок следующие: доля закупок с нарушениями установленного порядка планирования (осуществление закупок, не предусмотренных планом закупок и (или) планом-графиком; не осуществление закупок, предусмотренных планом закупок и (или) планом-графиком закупок); экономия расходования средств бюджета по итогам осуществления закупок; доля контрактов, заключенных по результатам состоявшихся закупок конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); среднее количество заявок участников закупок, поданных

на участие в закупках конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); доля контрактов, при исполнении которых допущены нарушения исполнения обязательств по контракту, доля жалоб, признанных обоснованными, на действия (бездействие) заказчика, комиссии по осуществлению закупок и ее членов, должностных лиц контрактной службы заказчика при осуществлении закупок.

На основе анализа российской и зарубежной экономической литературы Н. С. Павлова и Л. С. Плеханова выделяют следующие наиболее распространенные критерии оценки эффективности государственных закупок:

А) основные критерии:

• 1)    ценовой критерий (показатель относительной экономии);

• 2)    по уровню конкуренции, выраженной в количестве участников торгов.

Б) альтернативные или дополнительные критерии:

• 3)    средняя цена закупки определенного типа товара организацией;

• 4)    доля заказов, выполненная по результатам состоявшихся конкурентных процедур;

• 5)    задержки исполнения контракта;

• 6)    перерасход средств [5, c. 49–50].

Практически все указанные критерии, но в разных формулировках, нашли свое отражение в правовых актах различных государственных ведомств, касающихся определения перечня показателей, характеризующих эффективность закупок товаров, работ, услуг для собственных нужд.

Анализ приведенных выше ведомственных актов демонстрирует комплексное использование показателей эффективности закупок, прежде всего, таких, которые связаны с экономией бюджетных средств при осуществлении закупок, соблюдением законодательства Российской Федерации при осуществлении закупок. Остальные критерии, обозначенные в ведомственных актах, отражают, по нашему мнению, реализацию принципа ответственности за результативность обеспечения государственных нужд, эффективность осуществления закупок (ст. 12 Федерального закона о контрактной системе). При этом эффективность осуществления закупок ставится в зависимость от необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных, в том числе ведомственных, нужд либо от требований мониторинга закупочной деятельност и10.

По мнению Л. С. Плехановой и Н. С. Павловой одним из существенных недостатков наиболее распространенных подходов к оценке эффективности закупочной деятельности является отсутствие учета качества выполнения соответствующих контрактов, что может сказываться как на благосостоянии конечных потребителей закупаемых благ, так и на итоговой стоимости выполнения работ, изменяющейся в силу возникновения не предвиденных на этапе закупки проблем [5, c. 48]. Развивая данную концепцию, В.Л. Кожухов справедливо определил ряд общих требований, на основе которых можно создавать локальные системы измерения эффективности, в частности, для целей проведения контрактного аудита: устойчивость, учет особенностей организации, комплексность измерений, изменяемость, динамика и статика, оптимальность усилий и конечных результатов, инструментальность, регулярный бенчмаркинг, полезность, привлечение внимания, надежность, обратная связь [12, c. 112–114].

Вместе с тем считаем возможным адаптировать зарубежный опыт оценки системы ведомственных закупок на основе универсальной методологии оценки систем государственных закупок (Methodology for Assessing Procurement Systems - MAPS), разработанной Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), которая включает в себя 3 основные категории показателей:

• 1.    Показатели соответствия (Compliance indicators, Compliance KPI).

• 2.    Показатели эффективности (Efficiency indicators, Efficiency KPI).

• 3.    Стратегические показатели (Strategic indicators, Strategic KPI )11.

Указанная система может использоваться в симбиозе с практикой Европейской комиссией (European Commission) по оценке публичных закупок, которая в качестве показателей оценивает следующие аспекты закупок:

• 1.    Закупка у единственного участника торгов (Single bidder).

• 2.    Закупки без торгов (No calls for bids).

• 3.    Стоимостная доля опубликованных извещений о закупках (Publication rate).

• 4.    Совместные закупки (Cooperative procurement).

• 5.    Критерии выбора победителя (Award criteria).

• 6.    Скорость принятия решения (Decision speed).

• 7.    Контракты, заключенные с малыми и средними предприятиями (SME contractors).

• 8.    Заявки со стороны МСП (SME bids).

• 9.    Разделение контрактов на лоты (Procedures divided into lots).

• 10.    Предоставление неполной (нечеткой) информации в извещениях о проведении торгов (Missing calls for bids).

• 11.    Неуказание регистрационного номера поставщика в закупочной документации (Missing seller registration numbers).

• 12.    Неуказание регистрационного номера заказчика в закупочной документации (Missing buyer registration numbers )12.

Кроме указанных международных организаций унификацией критериев эффективности публичных закупок и методических подходов к системе их оценки занимается ИНТОСАИ, которая популяризирует парадигму аудита эффективности (performance или value-for-money) или аудита отдачи на вложенные деньги (value-formoney audit). Данному направлению уделяется значительное внимание в стандартах и руководствах ИНТОСАИ, в частности, в ISSAI 3000-3200 (General Auditing Guidelines on Performance Audit). Концептуально же основные принципы и подходы реализации аудита эффективности рассмотрены в ISSAI 300 – Fundamental Principles of Performance Auditing [12, c. 114].

Обозначенные показатели эффективности подразумевают обязательность их для оценки эффективности полного цикла закупочной деятельности. Вместе с тем не стоит забывать и о Целях устойчивого развития, и формирования в соответствии с ними зеленой экономики, и, следовательно, особых экологических требований к закупкам, которые, к примеру, в Европе носят добровольный характер 13 . Полагаем, что со временем приоритетными станут зеленые закупки и будет введен соответствующий критерий оценки эффективности как экологичность [13, c. 75-76] в качестве приоритетного.

Полный цикл закупочной деятельности как ведомственное полномочие является сложным и ресурсоемким процессом, что побуждает искать способы её оптимизации. Учитывая, что цифровые технологии определяют общественные изменения на актуальном этапе социального развития, одним из самых действенных вариантов становится автоматизация закупочного процесса и его оценки на ведомственном уровне.

В современных реалиях цифровой трансформации общественных отношений разрабатываются алгоритмы автоматизации процесса оценки экономической эффективности государственных и муниципальных закупок. В качестве примера можно привести «Программу оценки эффективности функционирования контрактной системы в сфере закупок при осуществлении продовольственного обеспечения спецпотребителей» 14 , разработанную для использования должностными лицами силовых государственных органов. Идеи создания машиночитаемого и алгоритмизированного правового регулирования [14, c. 5–6], внедрение интеллектуально-аналитической системы оценки эффективности и качества государственных закупок для нужд полиции [15, c. 8] и применения иных технологий к процессу оценки эффективности государственных закупок [16, c. 74] порождают регулярные дискуссии в научных кругах.

Современный уровень развития общественных отношений и государственного строительства в России основывается на идеях бюджетирования, ориентированного на результат 15 , программно-целевого управления и, следовательно, требует ведомственной регламентации оценки эффективности государственных закупок в целом и, в частности, исполнения государственных контрактов, в том числе для нужд системы МВД России, путем определения критериального аппарата такой оценки и его правового закрепления ведомственными актами.

Таким образом, предлагаем разработать и нормативно закрепить методику оценки эффективности закупок для нужд системы МВД России и ее критерии. При этом активно реализовывать потенциал динамично развивающейся цифровой трансформации и применить его к автоматизации процесса оценки эффективности закупок для нужд системы МВД России посредством создания информационно-аналитической системы с использованием алгоритмов «искусственного интеллекта» для оценки эффективности исполнения государственных контрактов, заключенных для нужд органов внутренних дел и иных организаций, входящих в систему МВД России.