Правовое регулирование осуществления публичного контроля в сфере добычи нефти и газа в Республике Ирак

Республика Ирак является одним из общепризнанных лидеров мирового энергетического сектора, занимая пятое место по запасам нефти, расположенным на ее территории, и шестое – по объемам добычи. В последние десятилетия в промышленном производстве Ирака возросла роль и природного газа, который играет всё более важную роль в глобальном энергетическом переходе к декарбонизации экономики, и становится низкоугле-родной альтернативой, помогая сократить вредные для окружающей среды выбросы CO2 и обеспечивая надёжное энергоснабжение. Бурное развитие не- фтегазового сектора Ирака сопровождается стремительными изменениями корпоративной экосистемы, которая становится всё более разнообразной, а значительные инвестиции направляются на увеличение добычи нефти и газа. В этих условиях энергетический сектор Ирака претерпевает достаточно серьезные экономико-технологические вызовы, обусловленные существующими инфраструктурными проблемами, недостатками разведывательной деятельности, достаточно жесткими финансовыми требованиями, предъявляемыми к компаниям. Всё вышесказанное в совокупности с экологическими рисками, к которым неизбежно приводит любая интенсивная эксплуатация природных ресурсов, актуализирует рассмотрение и анализ вопросов, связанных с осуществлением публичного контроля в области добычи нефти и газа в Республике Ирак.

Исходя из особенностей правового регулирования и функционирования иракского энергетического сектора следует выделить два уровня контроля, осуществляемого в нефтегазовой сфере, – международный и внутригосударственный.

Говоря о международном публичном контроле, необходимо отметить, что Ирак стремится придерживаться квот на нефть, утвержденных Организацией стран-экспортеров нефти (далее – ОПЕК). Данный орган, у истоков создания которого стоял, в том числе, и Ирак, играет ключевую роль в стабилизации цен на нефть во всем мире, поскольку считает [6], что регулирование добычи нефти и проведение общей политики среди государств-членов укрепляют экономическую стабильность и снижают резкие колебания цен на нефть. Страны, входящие в состав ОПЕК, на сегодняшний день это 13 государств, могут корректировать уровни добычи для удовлетворения мирового спроса и достижения рыночного баланса, принимая реалистичное видение рынков, основанное на прочном и глубоком фундаменте. Данная организация тщательно изучает экономические и геополитические факторы, влияющие на рынок нефти, и принимает соответствующие решения на основе всестороннего анализа данных и тенденций, что помогает достичь стабильности цен на нефть и снизить неопределенность на рынке [5].

Основной целью данной организации, исходя из содержания Устава ОПЕК, является координация и унификация нефтяной политикистран-членов иопределение наилучших средств для индивидуальной и коллективной защиты их интересов. Она призвана разрабатывать пути и средства обеспечения стабилизации цен на международных рынках нефти с целью устранения вредных и ненужных колебаний, всегда уделяя внимание интересам стран-производителей и необходимости обеспечения устойчивого дохода для стран-производителей; эффективные, экономич- ные и регулярные поставки нефти странам-потребителям; справедливый возврат на их капитал тем, кто инвестирует в нефтяную промышленность downloads/publications/.

Государства – члены организации, особенно после 2014 года, обнаружили, что глобальные кризисы, будь то геополитические, в сфере безопасности, здравоохранения, экономики или другие события, напрямую влияют на стабильность мировых рынков нефти и могут угрожать сырьевой экономике крахом. Именно поэтому международное регулирование энергетического сектора в форме распределения нефтяных квот является необходимым рычагом, напрямую влияющим на стабильность цен и устойчивость мирового рынка нефти [2]. Несоблюдение установленных ОПЕК лимитов добычи со стороны какого-либо государства приводит к неблагоприятным последствиям, которые ощущаются всеми без исключения участниками отношений, связанных с добычей природных ресурсов. В этой части Ирак привержен всем решениям ОПЕК и установленным для него нефтяным квотам. И когда всё же происходит превышение согласованных лимитов, то государство представляет обновлённые планы по дополнительному сокращению добычи в качестве компенсации.

Как уже было сказано выше, в последнее десятилетие мировые рынки нефти пережили крупные обвалы, в частности, после вспышки Covid-19 были нарушены транспортные связи и уровень потребления снизился, что привело к падению цен на нефть до очень низких значений, что повлияло на экономику стран. Поэтому страны ОПЕК, а также 11 других государств, богатых нефтяными ресурсами, посчитали необходимым создать группу, в которой эти нефтедобывающие страны соглашаются организовать процесс добычи нефти [7].

28 сентября 2016 года на 170-м (внеочередном) заседании Конференции ОПЕК был создан комитет высокого уровня для подготовки к консультациям со странами, не входящими в ОПЕК, которое стало известно как «Алжирское соглашение». Последующее «Венское соглашение», заключенное в декабре 2016 года, гласило, что Азербайджан, Королевство Бахрейн, Бруней-Даруссалам, Экваториальная Гвинея, Казахстан, Малайзия, Мексика, Султанат Оман, Российская Федерация, Республика Судан и Республика Южный Судан обязуются сократить свою добычу нефти добровольно или путем управляемого снижения в соответствии с ускоренным графиком. Неформальное объединение присоединившихся к данному соглашению государств получило наименование ОПЕК , и сегодня оно имеет большое влияние в определении мировой экономической политики и контроле над добычей нефти.

Механизм реализации контрольной функции ОПЕК достаточно прост: организация в целом управляет ресурсами, устанавливая политику добычи на своих заседаниях в ходе очередных конференций. Квота добычи для каждого ее члена регламентируется на основе анализа резервных мощностей конкретного государства и годового спроса. Правительства стран – членов ОПЕК определяют внутреннюю добычу на основе определенных в ходе конференции лимитов, а непосредственная реализаций решений ОПЕК во внутренней экономике осуществляется через национальные нефтяные компании государств-членов [1, p. 21].

Экспорт нефти обеспечивает более 90 % бюджета Ирака. Правительство в первой половине 2024 года активизировало усилия по привлечению иностранных инвестиций, предложив 30 участков для разведки в рамках пятого и шестого раундов лицензирования, в которых в основном победили китайские компании, заинтересованные в возможностях разведки и разработки новых месторождений org/iraq-discovers-mega-oil-field-near-baghdad). В настоящее время Ирак добывает 4 млн баррелей нефти в сутки и остаётся под пристальным вниманием ОПЕК, поскольку ему ещё предстоит компенсировать превышение установленной квоты с января 2024 года.

Внутригосударственный уровень публичного контроля в сфере добычи нефти и газа в Республике Ирак включает, главным образом, деятельность Министерства нефти Ирака. Данный орган играет важную роль в мониторинге лицензионных контрактов на добычу нефти, осуществляемом с целью проверки компаний-подрядчиков на предмет соблюдения всех условий контрактов и защиты публичных интересов иракского государства. Надзорные полномочия Министерства основаны на нормах Конституции Ирака, законодательных и иных нормативных правовых актах. Так, ст. 111 Конституции Ирака гласит, что «нефть и газ являются собственностью иракского народа во всех регионах и провинциях» 25626). Данное установление соответствует общепризнанным принципам международного права, которое считает природные ресурсы собственностью народа. Федеральное Правительство Ирака совместно с производящими провинциями и региональными властями должно взять на себя управление добычей нефти и газа на существующих месторождениях при условии, что оно будет справедливо распределять доходы пропорционально численности населения во всех частях страны для обеспечения сбалансированного развития всей территории иракского государства. Также Конституцией Ирака закрепляется, что федеральное правительство совместно с правительствами добывающих регионов и мухафаз должно разработать необходимую стратегическую политику для освоения нефтяных и газовых богатств таким образом, чтобы обеспечить максимальную выгоду иракскому народу, используя самые передовые методы рыночных принципов и поощряя инвестиции.

Логика прямого толкования вышеизложенных конституционных норм приводит простому и справедливому выводу о том, что если вся нефть Ирака принадлежит народу Ирака, а федеральное Правительство является суверенным представителем народа, то ресурсами должно управлять федеральное Правительство Ирака. Однако помимо этого существует ряд вопросов, которые в Конституции упомянуты, но на практике не реализованы. В частности, следует упомянуть о конституционной норме, согласно которой разделение нефтегазовых доходов должно регулироваться законом, вместе с тем, на сегодняшний день не было принято ни одного закона, определяющего порядок распределения прибыли. На практике ежегодно иракское правительство устанавливает годовой бюджет, содержащий расчет, согласованный с политическими лидерами страны. Многие эксперты отмечают, что этот подход не обеспечивает определенности для различных регионов, поскольку их бюджеты подлежат ежегодному пересмотру и согласованию. Думается, что принятие закона о распределении доходов является в сегодняшних условиях важным для территориального развития Ирака, потому что это ограничит влияние ежегодных политических событий на бюджетные процессы.

В соответствии со ст. 5 Закона об организации Министерства нефти № 101 от 1976 года Министерство нефти Ирака является органом, ответственным за управление нефтяным сектором страны: «Министерство нефти управляет нефтяным сектором Ирака, включая разведку и добычу нефти и газа, транспортировку, производство и экспорт нефти и газа, управление нефтегазовыми контрактами» .

На основании вышеперечисленных правовых документов Министерство нефти Ирака издает инструкции и директивы, регулирующие процесс мониторинга лицензионных контрактов на добычу нефти.

Оно осуществляет строгий контроль за их реализацией с помощью различных механизмов:

• •    периодический пересмотр контрактов – ми нистерство периодически пересматривает контракты, чтобы гарантировать, что компании соблюдают их условия;

• •    инспекция рабочих мест – министерство ин спектирует рабочие места, чтобы убедиться, что компании соблюдают стандарты безопасности и качества;

• •    мониторинг добычи нефти – министерство контролирует добычу нефти, чтобы гарантировать, что компании соблюдают согласованные объемы.

При выявлении случаев нарушения компаниями условий контрактов, министерство налагает на них штрафы. При возникновении спора между Министерством нефти Ирака и подрядной компанией данный орган может обратиться в международный арбитраж для его разрешения.

• •    Надзор Министерства нефти Ирака за лицен зионными контрактами на добычу нефти имеет большое значение, поскольку способствует:

• •    защите интересов иракского государства – министерский государственный надзор гарантирует, что Ирак получит все свои права по лицензионным контрактам на добычу нефти;

• •    обеспечению соблюдения компаниями ус ловий контрактов – министерский государственный надзор помогает гарантировать соблюдение компаниями всех условий контрактов, что способствует реализации нефтяных проектов в соответствии с требуемыми спецификациями;

• •    предотвращению коррупции (министерский государственный надзор помогает предотвращать коррупцию и незаконную практику в сфере лицензирования нефтяной деятельности);

• •    повышению прозрачности (министерский государственный надзор способствует повышению прозрачности процесса заключения и реализации лицензионных контрактов на добычу нефти) [3].

Резюмируя вышесказанное, следует еще раз отметить, что Министерство нефти Ирака является органом, ответственным за всю деятельность иракской нефтяной отрасли, и все государственные нефтяные компании напрямую связаны с ним и работают под его эгидой.

Вместе с тем нельзя не упомянуть о проблемах, связанных со спорами между Иракским Курдистаном и Правительством Ирака.

В 2007 году Иракский Курдистан принял собственный закон об углеводородах, он также самостоятельно подписал контракты на добычу, разработку и разведку нефти с несколькими международными нефтяными компаниями. В течение многих лет курдские власти ссылались на нормы ст. 111 Конституции Ирака, предоставляющей административно-территориальным единицам широкие полномочия по управлению природными ресурсами. Им удавалось экспортировать нефть и сохранять некоторую финансовую независимость от федерального Правительства в Багдаде. Федеральный Верховный Суд Ирака в феврале 2022 года объявил существование независимого нефтяного сектора регионального правительства Курдистана неконституционным и обязал передать центральной власти контроль над разведкой, добычей и экспортом нефти. После судебного постановления Министерство нефти Ирака возбудило судебные иски против нескольких зарубежных компаний, и

Коммерческий суд Багдада вынес решение в отношении четырёх контрактов о признании их недействительными. Региональное правительство Курдистана обжаловало это, а апелляционный суд постановил, что решение Федерального Верховного Суда Ирака не может иметь обратной силы в отношении ранее заключенных контрактов world/1000162). В феврале 2025 года Кассационный Суд Ирака подтвердил юридическую силу нефтяных контрактов, подписанных Региональным правительством Курдистана с действующими нефтегазовыми компаниями baghdad-court-ends-oil-ministry-challenge-to-krg-oil-contracts-46943/).

Таким образом, на сегодняшний день Министерство нефти Ирака контролирует добычу и производство нефти и природного газа в Ираке за исключением курдской территории. Министерский централизованный контроль осуществляется через национальные нефтяные компании, находящиеся в непосредственном ведении Министерства нефти Ирака: Северную нефтяную компанию (NOC) и Среднюю нефтяную компанию (MDOC) в северных и центральных регионах, а также Южную нефтяную компанию (SOC) и Миссанскую нефтяную компанию (MOC) в южных регионах. По мнению профессора В.Б. Кондратьева, национальные нефтяные компании помогают государству осуществлять эффективный контроль нефтедобывающей отрасли Ирака. Это позволяют государству из первых рук получать информацию о финансовых и операционных условиях ведения бизнеса всеми нефтяными компаниями, а также устанавливать некие ориентиры и критерии, по которым можно было бы оценивать деятельность частных нефтяных компаний [4, с. 19].

В Иракском Курдистане добычу и производство нефти и природного газа контролирует Министерство природных ресурсов Иракского Курдистана. Здесь, как и на всей территории Ирака, весьма активны международные нефтяные компании (IOC). При этом в юридической основе их деятельности есть существенные различия. Так, в Ираке они работают по контрактам на техническое обслуживание (TSC), а в Иракском Курдистане IOС функционируют в соответствии с соглашениями о разделе продукции (СРП).

Следует отметить, что законодательное регулирование вопросов, связанных с управлением нефтегазовым сектором, включая осуществление публичного контроля, в Иракском Курдистане имеет более целостный характер. В Ираке по-прежнему нет федерального закона о нефти и закона о распределении доходов, несмотря на усилия по принятию законодательства. Вместо этого политика в области нефти и газа определяется бюджетными соглашениями, контрактной практикой с международными нефтяными компани- ями (МНК) и временными соглашениями между центральным и региональными правительствами.

Усилия по принятию закона о добыче нефти в Республике Ирак предпринимались с 2007 года, однако данный документ так и не получил должного процессуального закрепления, будучи заблокированным для своего прохождения в Совете представителей. Анализ содержания данного документа, позволяет сделать вывод, что его принятие позволило бы однозначно усилить федеральный контроль в области нефтегазовой политики и управления контрактами. В своем тексте он предполагал создание мощного Федерального совета по нефти и газу под председательством премьер-министра, который бы отвечал за принятие решений по важнейшим вопросам федеральной нефтяной политики, связанным с планами разведки, разработкой месторождений и проектированию трубопроводов и др. В полномочиях данного органа было предусмотрено рассмотрение и утверждение контрактов на разведку и добычу и типовых контрактов. Законопроект также предоставлял широкие полномочия Министерству нефти Ирака в области регулирования деятельности нефтяных компаний, подписания контрактов с ними. Кроме того, законопроектом предлагалось создание Иракской национальной нефтяной компании для управления и эксплуатации существующих месторождений, трубопроводов и экспортных терминалов.

Отсутствие федерального закона о нефти в Республике Ирак не явилось серьезным препятствием для развития нефтегазового сектора, так как оно было компенсировано сложившейся практикой заключения контрактов, гарантирующей компаниям возможность инвестировать в энергетический сектор Ирака. С другой стороны, данное обстоятельство во многом повлияло на развитие споров между Багдадом и Иракским Курдистаном по поводу законности контрактов, подписанных курдским руководством, без их рассмотрения и утверждения федеральными органами.

В 2007 году региональное правительство Курдистана приняло свой собственный закон о нефти, который на сегодняшний день является единственным нормативным правовым актом, регулирующим добычу нефти в стране, но в границах территории Курдистана. Данный нормативный правовой акт устанавливает, что региональное правительство контролирует и регулирует все нефтяные операции, ссылаясь в первую очередь на положения ст. 115 Федеральной Конституции. Согласно этой статье все полномочия, не отнесённые к исключительной компетенции федерального правительства, принадлежат властям регионов и провинций,и в случае возникновения спора приоритет отдаётся законам регионов и провинций. В соответствии с этим законом региональное пра- вительство должно контролировать и регулировать сбыт доли регионального правительства в добытой нефти из пункта доставки, где эта нефть была добыта в ходе нефтяных операций, и может лицензировать сбыт этой доли третьим лицам. Оно должно получать свою долю всех доходов, полученных от нефтяных операций на благо населения Курдистана.

В целях реализации полномочий по определению общих принципов нефтяной политики, планированию разведки и разработки месторождений, утверждению нефтяных контрактов в Курдистане в соответствии с данным законом создается Региональный совет по нефтегазовым вопросам, в который включаются первые лица регионального правительства: премьер-министр, его заместитель, министр природных ресурсов, министр финансов и экономики, министр планирования. Данный орган является ключевым государственным институтом, обеспечивающим управление и контроль в нефтегазовой сфере.

Закон о нефти и газе Иракского Курдистана № 22 от 2007 года закрепляет, что министр может после получения одобрения Регионального совета может лицензировать нефтяные операции третьим лицам. Министерство или его должностное лицо обязаны контролировать и регулировать нефтяные операции, включая разработку и мониторинг политики нефтяных операций, согласовывать и выполнять все разрешения, включая нефтяные контракты, заключенные региональным правительством net/Ministries/Ministry%20of%20Natural%20Resources/ nglish/Publications/Laws/Kurdistan%20Oil%20and%20 Gas%20Law%20(PDF).pdf).

Министерство должно контролировать и регулировать всю инфраструктуру, используемую прямо или косвенно для нефтяных операций, включая активы для добычи, переработки, транспортировки, включая трубопроводы, клапанные станции, насосные станции, компрессорные станции и связанные с ними установки, и распределение, включая все центры и здания, для оптимизации разведки и добычи нефти; контролировать и регулировать все нефтяные операции по переработке, включая переработку, транспортировку, хранение и производство нефтехимической продукции.

В долгосрочной перспективе способность Ирака решить вопрос о независимости Курдистана в сфередо-бычи нефти, а также учесть интересы международных компаний будет иметь решающее значение для достижения стабильности в нефтяном секторе страны и обеспечения её финансового будущего. Думается, что для осуществления более эффективного публичного контроля в области добычи нефти и газа необходимы следующие меры организационно-правового характера.

• 1.    Представляется важным обеспечить на практике конституционный баланс полномочий феде-

• рального центра и регионов по управлению отношениями, связанными с добычей природных ресурсов. В этом направлении видится приоритетным развивать договорные отношения между Багдадом и Иракским Курдистаном, обеспечивая возможность для реализации контрольных полномочий федерального правительства при сохранении принципа децентрализации использования природных ресурсов на основе нормативных положений Конституции Ирака. Устранение разногласий по вопросам нефтедобычи, разработки месторождений и распределения доходов будет способствовать национальному согласию и политическому консенсусу в стране.

• 2.    Основной проблемой развития энергетической политики в Ираке, по нашему мнению, является отсутствие целостной системы законодательства в области добычи нефти и газа. Принятие на федеральном уровне отдельного законодательного акта, посвященного регулированию указанного правоотношения, не только способствовало бы его упорядочению и совершенствованию механизма взаимодействия всех его участников, но и во многом предотвращало бы проявление коррупционных фактов, препятствовало бы созданию неформальных институтов и центров принятия решений, обеспечило бы открытость и прозрачность данного процесса.