Правовое регулирование социальной работы в Российской Федерации

Правовое регулирование социальной работы есть особый вид деятельности органов государственной власти, цель которой состоит в нормативно-правовом обеспечении социально гарантированных интересов и потребностей различных групп населения, создании условий, содействующих восстановлению и улучшению способности людей к социальному функционированию через соблюдение норм законодательства [1, c. 3]. Социальная работа и социальная защита подразумевает оказание помощи людям, нуждающимся в ней, не способным без посторонней помощи решить свои жизненные проблемы, а во многих и случаях и жить.

Цель и задачи правового обеспечения социальной работы определяют сформулированные в нормативно-правовой базе конкретные принципы, которые обозначают ее основные направления. Это соблюдение прав человека и гражданина в сфере социального обслуживания и обеспечения государственных гарантий; равные возможности для граждан при получении социальных услуг и добровольное согласие на их получение. К целям и задачам правового обеспечения социальной работы относится также обеспечение государственных гарантий на доступность социального обслуживания, определение и преемственность всех видов и форм социального обслуживания, их адресность. Через правовые нормы обеспечи- вается приоритет социального содействия гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, содействие социальной реабилитации и адаптации.

Нормативно-правовая база социальной работы определяет межведомственный характер ее деятельности, территориальную организацию, формы, методы функционирования социальных служб, государственную поддержку добровольной общественной деятельности по оказанию услуг и помощи населению.

Конституция РФ 1993 г. определяет Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Главная задача социального государства состоит в деятельности по социальной защите всех социально-демографических групп населения и в первую очередь лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Конституция РФ в ст. 39 предусматривает право на социальное обеспечение всех граждан страны. Эта конституционная норма является основой социального обслуживания и социальной защиты населения.

Правовые документы, регулирующие вопросы социальной работы, принимаются на международном, федеральном, региональном и ведомственном уровнях.

На международном уровне принимаются обязательные и рекомендательные документы (учредительные акты, декларации, пакты, конвенции и резолюции). Среди таких международных актов можно выделить Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., Конвенцию о правах ребенка 1989 г., Конвенцию о правах инвалидов 2006 г. и др. Эти документы имеют юридическую силу, поскольку они ратифицированы Российской Федерацией. В качестве свежего примера можно назвать Федеральный закон от 3 мая 2012 г. №46-ФЗ «О ратификации Конвенции о правах инвалидов» [2]. Конституционный Суд РФ расценил Конвенцию как неотъемлемую часть правовой системы России. В постановлении Суда от 1 июля

2014 г. сказано, что в силу Конституции РФ и международно-правовых актов при осуществлении правового регулирования необходимо учитывать интересы и потребности инвалидов как лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите [3].

Основные федеральные акты в сфере социальной защиты населения – это Конституция РФ и федеральные законы. Среди них Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [4], от 28 декабря 2013 г. №442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [5], от 17 июля 1999 г. №178-ФЗ «О государственной социальной помощи» [6].

Федеральное законодательство о социальной защите граждан сложилось в основном к 2000-м годам. Предложивший, на наш взгляд, удачную классификацию социального законодательства В.М. Капицын разграничивает его общесоциальные, адресные и специальные законодательные акты. Первые имеют отношение ко всем гражданам страны в целом (пенсионное законодательство). Вторая группа законов регулирует социальную работу с определенными категориями граждан («О социальной защите инвалидов», «О государственной социальной помощи»). Специальные законы касаются правового регулирования деятельности социальных работников, управленческих аспектов обслуживания населения и даже отдельных технологий социальной работы («Об основах социального обслуживания граждан») [7, с. 392].

В научной среде не раз поднимался вопрос об объединении разрозненных законодательных актов социальной направленности в федеральный закон особого сорта – Социальный кодекс. В пользу такого решения приводились различные аргументы, общий смысл которых сводился к суждению о его желательности. В частности, признается, что отсутствие Социального кодекса негативно отражается на качественном состоянии социального обеспечения в контек- сте оказания помощи и содержания нуждающихся граждан [8, с. 3]. А председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин сетует, что идея принятия Социального кодекса «ушла в песок» [9, с. 268].

К нормативным документам также относятся акты Президента РФ, постановления и решения Правительства РФ, устанавливающие порядок осуществления социальной защиты и социального обслуживания населения. В их числе, например, постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. №423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» [10].

На региональном уровне принимаются нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Эти документы обеспечивают реализацию федеральных законов на территории регионов, а также отражают специфику субъектов Федерации. Они не должны противоречить федеральному законодательству, дополняют и конкретизируют его, исходя из региональных особенностей и возможностей. Поскольку субъектам РФ передан значительный блок социальных вопросов, то и региональное законодательство выглядит очень разнообразно. Скажем, субъекты РФ регламентируют вопросы, касающиеся правового положения приемных и патронажных семей. Так, законом города Москвы от 14 апреля 2010 г. «Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве» предусмотрено юридическое, медико-социальное сопровождение семей, принявших детей на воспитание. Закон от 10 декабря 2005 г. «О размере вознаграждения, причитающегося приемным родителям, и мерах социальной поддержки, предоставляемых приемной семье в Свердловской области» определяет размер помощи, идущей на питание, приобретение одежды, игрушек. Закон Ставропольского края от 27 декабря 2012 г. «О мерах социальной поддержки многодетных детей» определяет статус и критерии многодетной семьи.

Следует отметить опережающее законодательное регулирование социальных вопросов в отдельных регионах в сравнении с федеральным центром. Так, в Российской Федерации давно обсуждается вопрос о разработке и принятии общефедерального Социального кодекса, однако работа над его проектом заморожена. Между тем в ряде регионов подобные документы уже приняты. К примеру, Социальный кодекс Ярославской области регулирует комплекс мер по социальной поддержке различных категорий граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Аналогичный документ в форме кодекса принят в Санкт-Петербурге. Соответствующая практика пока невелика, социальные кодексы приняты всего в пяти субъектах РФ.

На муниципальном уровне действуют нормативно-правовые документы муниципальных образований, принятые городскими, районными, сельскими и поселковыми органами местного самоуправления. Хотя в первой половине 2000-х гг. органы местного самоуправления лишись вопросов, связанных с социальной защитой населения, а вслед за этим и социальных учреждений, в некоторых регионах соответствующие вопросы возвращены муниципалитетам в виде отдельных государственных полномочий. Примером в этом отношении может служить Челябинская область. В соответствии с законом от 24 ноября 2005 г. «О наделении органов местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке отдельных категорий граждан» муниципальные образования в Челябинской области оказывают социальную поддержку ветеранам Великой Отечественной войны – труженикам тыла, ветеранам труда, ветеранам боевых действий (всего 16 категорий граждан). К мерам такой поддержки отнесены расходы по оплате жилья и коммунальных услуг, связи, проезда и т.д.

В соответствии с законом от 22 декабря 2005 г. «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по социальному обслу- живанию населения и профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» муниципальным образованиям в Челябинской области предоставлены полномочия по социальному обслуживанию населения в муниципальных учреждениях социальной защиты. Для сравнения в Свердловской области все социальные полномочия осуществляет исполнительный орган власти (Министерство социальной политики Свердловской области) и его территориальные подразделения в городах и районах. Социальные учреждения не имеют статуса муниципальных.

На ведомственном уровне разрабатываются и реализуются решения, приказы, распоряжения непосредственно учреждений и организаций. Каждое ведомство социальной сферы выпускает собственные нормативные акты, обязательные для ис- полнения всеми, кто работает в соответствующей системе. Здесь для примера следует назвать приказ Министерства труда и социальной защиты населения Российской Федерации от 17 апреля 2014 г. №258н «Об утверждении примерной номенклатуры организаций социального обслуживания» [11]. К этой же группе нормативных правовых актов следует отнести приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт) от 30 декабря 2005 г. №535-ст «Об утверждении национального стандарта «Социальное обслуживание населения»1.

Проблема социальной защищенности граждан решается несколькими отраслями права: трудовым правом, правом социального обеспечения, социальным правом. В настоящее время обсуждается вопрос о становлении новой отрасли – социального права [12].