Правовой статус многодетной семьи как объекта конституционно-правовой защиты

Gluhova.e81 @ list, г и

Gluhova.e81 @

Семья в Российской Федерации традиционно является объектом конституционно-правовой защиты. Важность изучения приоритетов защиты семьи в контексте конституционного развития подчеркивает и факт объявления Президентом Российской Федерации 2024 год «Годом семьи»․ В Год семьи по всей стране прошло более 70 тыс. массовых мероприятий, в них приняли участие 90 млн человек1․ Итогом этого тематического года стал запуск нового национального проекта «Семья», который стартовал 01 января 2025 г. и продолжится до 2030 года2․ В его структуру вошли пять крупных федеральных проектов «Многодетная семья», «Поддержка семьи», «Охрана материнства и детства», «Старшее поколение», «Семейные ценности и инфраструктура культуры».

Безусловно, каждый из названных проектов имеет важную роль для развития мер социальной политики в области семьи, материнства, детства. Также как и, например, реализация так называемого президентского «демографического пакета», направленного на снижение явления «отложенного родительства», все более распространяющегося в настоящий момент в нашем государстве. Однако, за счет реализации всех этих мер государственной поддержки количество женщин в стране не увеличится, именно поэтому для государства в демографическом плане важно именно поощрять многодетность.

За последние 10 лет число многодетных семей в России увеличилось в два раза. Как сообщила заместитель директора департамента демографической и семейной политики Минтруда РФ Елена Семенова: «На сегодняшний день в реестре 2,646 млн многодетных семей. На 1 января 2024 г. таких семей было 2,4 млн. Да, то есть мы видим прирост числа многодетных семей. Это тоже, на наш взгляд, очень позитивная динамика»3.

В подтверждение особой значимости «Года семьи» в январе 2024 года Президентом РФ был издан Указ № 63 «О мерах социальной поддержки многодетных семей»4 (далее — Указ Президента РФ № 63)․ Он содержит несколько новелл, которые существенно меняют правовой статус многодетной семьи и нуждаются в правовом анализе. Учитывая изложенное, автор ставит перед собой цель провести правовой анализ закреплённого нормами Указа Президента РФ № 63 определения многодетной семьи, выделить основополагающие начала (принципы), определяющие правовой статус многодетной семьи, установить препятствия в практической реализации данных принципов и предложить пути их преодоления.

Материал и методы

В статье проанализированы нормы Конституции Российской Федерации, Указа Президента РФ № 63 и других нормативно-правовых актов, в том числе и региональных законов, ведомственных актов, содержащих официальные разъяснения по вопросам применения обозначенного Указа Президента № 63, а также материалы научных публикаций по теме. Исследование осуществлялось с применением как общенаучных, так и специальных методов научного познания. В качестве основных общенаучных можно назвать логический, системный, диалектический. Из специальных методов исследования использовались в основном сравнительно-правовой и формально-юридический методы.

Описание исследования

Конституционные нормы, имеющие выраженную направленность на защиту семьи, материнства и детства имеют своей целью обеспечивать поддержку семьи и ее защиту от различных внешних и внутренних факторов. В качестве основных в Конституции РФ можно выделить положения: ч. 1 ст. 38, прямо определяющей, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства; ч. 2 ст. 7, обеспечивающей в числе прочего государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства; нормы ст. 67․1 о необходимости создания государством благоприятных условий для всестороннего развития детей, воспитания в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим; а также нормы ст. 72, относящие вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и детства к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов5․ Учитывая изложенное, вполне обоснованным представляется заключение М․ Д․ Давитадзе и О․ В․ Иваньшина о том, что Конституция РФ фиксирует в числе фундаментальных традиционные ценности семьи, материнства, отцовства и детства, поддержка и защита которых выступает в качестве необходимого условия функционирования института семьи [3, с․ 25]․

При этом Конституция РФ является актом, обладающим высшей юридической силой, предопределяющим основы формирования всех сфер общественной и государственной жизни, закрепляющим принципы построения отраслевых норм, она не должна воспроизводить нормы отраслевого законодательства, данная дискреция принадлежит законодателю [5, с․ 100]․ Именно поэтому она не должна подробно регламентировать ни сферу семейных, ни сферу социальных отношений, данную нишу в системе источников конституционного права занимают федеральные законы, нормы которых, по сути, решают задачи конкретизации положений Конституции․

На текущий момент в Российской Федерации отсутствует единый нормативно-правовой акт статуса федерального закона, который бы устанавливал общее для всех регионов нашей страны понятие многодетной семьи и обязательный перечень одинаковых для всех регионов мер социальной поддержки․

Однако, стоит заметить, что инициатива отдельного закона, предметом правового регулирования которого были бы отношения по предоставлению мер социальной поддержки многодетным семьям в Российской Федерации, неоднократно вносилась в нижнюю палату парламента․

И каждый раз эти законопроекты были отклонены․ Последний случай был не далее как 17 декабря 2024 года, Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации № 7668-8 ГД «О проекте федерального закона № 643230-8 «О мерах государственной поддержки многодетных семей в Российской Федерации» данный проект был отклонен1․ Анализ досье на данный законопроект показал, что его не поддержало Правительство Российской Федерации, указав, что он «носит декларативный характер, лишен самостоятельного предмета правового регулирования, состоит из отсылочных норм к законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»2․ В заключении Комитета ГД по защите семьи, вопросам отцовства, материнства и детства была высказана аналогичная пози-ция․ Учитывая изложенное, факт отклонения данного законопроекта Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был предопределен․

Указанные вопросы в нашей стране на федеральном уровне регламентированы Указом Президента РФ

№ 63, который закрепляет определение многодетной семьи, а также меры ее социальной поддержки․

По мнению А․ Е․ Тарасовой, рассматриваемый Указ Президента № 63 занимает особое место среди источников права и имеет конституционное значение3․ Свою позицию она обосновывает тем, что согласно ч․ 2 ст․ 80 Конституции РФ Президент является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина․ А․ Е․ Тарасова рассматривает названный Указ, принятый Президентом, именно в качестве гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и граж-данина4․ Выражая согласие с указанной позицией, хотим дополнить, что ч․ 3 ст․ 80 дает Президенту РФ право определять основные направления внутренней и внешней политики государства․ Рассматриваемый Указ Президента РФ № 63 издан именно в порядке реализации полномочий, установленных Конституцией․

Действующий Указ Президента РФ № 63 впервые закрепил официально в Российской Федерации статус многодетной семьи на федеральном уровне․ Согласно положениям п․ 1 Указа Президента РФ № 63 многодетной семьей в Российской Федерации является семья, имеющая трех и более детей, статус которой устанавливается бессрочно5․ Ранее действовавший Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г․ № 431 «О мерах социальной поддержки многодетных семей» (далее Указ Президента № 431) в пп․ А п․ 1 напрямую постановлял субъектам Российской Федерации определить категории семей, которые относятся к многодетным6․

Как видим, Президент РФ ранее отдавал на откуп регионам определение категории «многодетная семья»․ А законодательство регионов в этом вопросе отличалось значительным разнообразием․ В отдельных регионах многодетной считалась семья с тремя и более детьми до 18 лет, некоторые регионы расширили возрастной ценз и статус многодетной семья могла сохраняла и по достижении детьми 23-летнего возраста при условии обучения на очном отделении․

Дальше всех шагнула Москва․ В п․ 1 ст․ 2 Закона г․ Москвы от 23 ноября 2005 г․ № 60 «О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве» (далее — Закон г․ Москвы № 60) указано, что многодетная семья — это семья, имеющая трех и более детей, в том числе усыновленных, пасынков и падчериц․ Но уже в ст․ 3․1 этого же акта указано, что условия присвоения статуса многодетной определяются Правительством Москвы1․ Постановлением Правительства Москвы от 10 ноября 2020 г․ № 1924-ПП «О присвоении (продлении) льготного статуса многодетной семьи города Москвы и внесении изменений в правовые акты города Москвы» утвержден Порядок присвоения (продления) льготного статуса многодетной семьи города Москвы, согласно п․ 2 которого льготный статус многодетной семьи города Москвы присваивается до достижения младшим из детей возраста 16 лет, а обучающимся в образовательных организациях, реализующих основные образовательные программы начального общего образования, основного общего образования, среднего общего образования, — 18 лет2․

Что касается анализа понятия многодетная семья в научной литературе, следует отметить следующее․ Вопрос трактовки понятия «многодетная семья» долгое время являлся предметом научных дискуссий между представителями различных наук, от социологов до правоведов и экономистов․ Отчасти это объяснимо тем фактом, что, как мы уже отмечали, до недавнего времени официального легитимного понятия «многодетная семья» на федеральном уровне в России закреплено не было․ И это позволяло авторам сопоставлять различные понятийные категории различным образом․ В качестве примера можно привести довольно интересную позицию З․ Е․ Дорофеевой, которая предлагает использовать таких категорий как многодетная семья, многодетное домохозяйство и многодетная семейная ячейка в качестве сопоставимых [4, с․ 112]․

Следует отметить, что большинство изученных нами точек зрения сводится к тому, что многодетность определяется через призму срока действия статуса или возможности получения мер социальной поддержки․ Сам по себе термин «многодетная семья» зачастую детально не анализируется авторами․

В тоже время, как справедливо отмечает М․ Г․ Астае-ва, анализируя проблему применения оценочных понятий именно на примере таких категорий как «одинокая мать» и «многодетная семья»: «Четкость этих понятий важна для теории и практики социального обеспечения, поскольку категории лиц, охваченные данными понятиями, вправе рассчитывать на весомые меры социальной защиты (включая дополнительные меры социальной поддержки) как на федеральном, так и на региональном уровне» [1, с․ 219]․

На официальном портале Большой российской энциклопедии дано следующее определение многодетной семьи: «Многоде́тная семья́, семья, в которой воспитывается трое и более несовершеннолетних де-тей»3․ Выделение в данном определении именно несовершеннолетних детей представляется противоречащим легальному определению многодетной семьи по следующим причинам․

Анализ закрепленного Указом Президента № 63 определения позволяет выделить следующие важные принципы, определяющие правовой статус многодетной семьи․

Во-первых, это вытекающий из самого определения принцип бессрочности установления статуса многодетной семьи․ До момента вступления в юридическую силу данного Указа статус многодетной семьи имел определенный срок и был привязан к возрастному критерию членов семьи․ Вопрос о необходимости закрепления в качестве основного начала определения статуса многодетной семьи его бессрочный характер достаточно часто обсуждался в научной литературе․ Так, Г․ П․ Сайфуллин, анализируя положительные эффекты от введения принципа бессрочности статуса многодетной семьи еще в 2023 году, до издания Указа Президента № 63, указывал, что это позволяет преодолеть «логическую коллизию и смысловую абсурдность»: когда ребенок достиг совершеннолетия, родитель не перестал быть таковым, но формально утратил статус многодетного [6, с․ 125]․

Действующая формулировка п․ 1 Указа Президента № 63 выделяет один единственный критерий — наличие в семье трех детей․ Подобная позиция представляется более чем оправданной․ Согласно ст․ 2 Семейного Кодекса Российской Федерации (далее СК РФ) членами семьи являются: супруги, родители и дети (усыновители и усыновленные)4․ Как видим, СК РФ, определяя детей в качестве членов семьи, не устанавливает каких-либо возрастных ограничений․ То есть семья с выросшими детьми не перестает быть многодетной, дети, достигшие совершеннолетия, по-прежнему остаются членами семьи․ Сама по себе многодетность не должна иметь сроков․

Далее, категория «многодетная семья» в ранее действовавшем указе определялась через призму необходимости мер социальной поддержки: «…определить категории семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке, с учетом национальных и культурных особенностей в социально-экономическом и демографическом развитии региона»5․

Как видим, в действующем Указе Президента РФ № 63 статус «многодетная семья» получил независимость от необходимости получения мер социальной поддержки․ Кроме того, сам факт выделения возможности получения мер социальной поддержки многодетными семьями в зависимости от критерия возраста старшего ребенка (18 лет, а в случае его обучения по очной форме — 23 года) в отдельный пункт анализируемого Указа (отдельно от самого определения «многодетная семья») говорит и о самостоятельности определения «многодетная семья» по отношению к возрасту детей․

Подобная позиция отделения статуса «многодетная семья» от возраста детей и от необходимости получения мер социальной поддержки от государства представляется справедливой․

Во-первых, подобное разделение позволяет избежать ситуации, когда, например, на федеральном уровне семья уже не является многодетной, а на уровне региона — все еще считается многодетной․ Как бы нелогично это не звучало, но такая ситуация была возможна при ранее действовавшем Указе Президента № 431 в тех регионах, в которых возрастной ценз детей в семьях для получения льгот расширен․

Так, в уже приводимом нами в пример Постановлении Правительства Москвы № 1924-ПП указано, что многодетными являются семьи, в которых младший ребенок не достиг 16 лет (а в случае обучения 18 лет)1․ Сопоставляя эти нормы с нормами Указа Президента № 431 мы видим ситуацию, что семья, проживающая в Москве, имеющая трех детей в возрасте 24, 19 и 15 лет обучающихся очно в соответствии с нормами Постановления Правительства Москвы № 1924-ПП является многодетной имеет право на льготы, предусмотренные и реализуемые именно в этом регионе․ А следуя нормам федерального уровня (именно в контексте ранее действовавшего Указа Президента № 431) — уже не является многодетной и не имеет права на льготы, предусмотренные и реализуемые на федеральном уровне․

Действующий Указ Президента РФ № 63 устранил данную коллизию, привел ситуацию к единообразному трактованию․ Поскольку статус многодетной семьи в настоящее время устанавливается бессрочно, то в рассматриваемом нами примере, семья и по нормам федерального и по нормам регионального законодательства имеет статус многодетной, но право на льготы на федеральном уровне она уже утратила в связи с возрастом старшего ребенка, а право на льготы на уровне региона она сохраняет до достижения ребенком 16-летнего возраста (или 18-летнего, в случае его обучения по очной форме)․

Во-вторых, все тот же аргумент — дети, достигшие 18-летнего возраста, по- прежнему остаются членами се-мьи․ Да, она, возможно, перестает нуждаться в социальной поддержке, лишается определенных мер поддержки от государства․ Но утрата статуса многодетной семьи в связи с утратой права на получение мер социальной поддержки представляется нелогичной․

Таким образом, в качестве основополагающих начал (принципов), определяющих правовой статус многодетной семьи в настоящее время, следует выделить прежде всего принцип бессрочности и вытекающие из него принцип самостоятельности по отношению к возрасту детей и принцип независимости от мер социальной поддержки․

В тоже время на практике реализация указанных принципов затруднительна по различным причинам․ Проанализируем некоторые из них․

Согласно п․ 1 официальных толкований Минтруда России бессрочный статус многодетной семьи распространяется среди прочих на семьи, утратившие статус многодетной семьи на основании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и соответствующие положениям пунктов 1 и 2 Указа Президента № 632․ Следуя логике пп․ «в» п․ 1 изложенного акта, семьи, утратившие статус многодетных в связи с достижением их детьми порогового возраста, определенного в регионе их проживания, имеют право на восстановление утраченного статуса, но, как видим, для этого необходимо соответствие одновременно и критерию количества детей — три и более (п․ 1 Указа Президента № 63), и критерию возраста детей (п․ 2 Указа Президента № 63)․ Реализация этого положения может привести к такой ситуации, что семьи, в которых на данный момент дети не достигли порогового возраста, получают статус многодетных и сохранят его бессрочно (пожизненно), даже когда дети вырастут․ А семьи, уже имеющие детей старше определенного возраста, этого статуса лишены․ Полагаем, что в данном случае возможность восстановления статуса «многодетная семья» не должна быть привязана к п․ 2 Указа Президента № 63․ Тогда принцип бессрочности будет действительно соблюден․

Далее, излагая свою официальную позицию по толкованию Указа Президента № 63, Минтруд определяет ряд льгот, на которых распространяется бессрочный статус, а значит, возможность получения этих льгот не должна быть поставлена в зависимость от возраста детей в многодетных семьях3․ Реализация данного пункта в настоящее время также вызывает вопросы․ Так, например, в числе прочих мер, на которые должен распространяться бессрочный статус, Минтруд называет мер поддержки в сфере трудовых отношений․ Данная мера поддержки предусмотрена подпунктом «б» пункта 3 Указа Президента № 63․

С одной стороны, подобная позиция Минтруда России представляется абсолютно оправданной, поскольку предоставление данных мер поддержки не должно быть привязано к возрасту детей, постольку статус многодетной семьи сохраняется бессрочно․

Но с другой стороны, анализируя официальные комментарии Федеральной службы по труду и занятости (далее — Роструд) мы встретили вот такую по-зицию․ Заявитель задал вопрос: «Президент подписал Указ, согласно которому в качестве одной из мер поддержки, которые гарантируются многодетным семьям, названо предоставление мер поддержки в сфере трудовых отношений․ Почему я не могу воспользоваться правом и взять отпуск в удобное для меня время, если меры поддержки продлены, и если ребенок учится очно?»․ Ответ инспектора Роструда, датированный январем 2025 года, сводился к следующему․ В сфере трудовых отношений право на использование ежегодного оплачиваемого отпуска имеют работники, имеющие детей в возрасте до 18 лет (а не 23), младшему из которых нет 14 лет․ В качестве правового обоснования инспектор Роструда указал нормы ст․ 262․2 ТК РФ, согласно которым работникам, имеющим трех и более детей в возрасте до восемнадцати лет, ежегодный оплачиваемый отпуск предоставляется по их желанию в удобное для них время до достижения младшим из детей возраста четырнадцати лет1․

Как видим, Роструд разграничивает меры поддержки в рамках трудовых отношений и в рамках социальных отношений․ Насколько оправдана такая позиция — спорный вопрос․ Более того, мы видим явное противоречие между позициями Минтруда России и Ро-струда, который находится в ведении Минтруда России․ Бесспорно, давая подобный комментарий Роструд руководствовался нормами действующего трудового зако-нодательства․ Но, по нашему мнению, в анализируемом случае нормы трудового законодательства достаточно серьезно сужают круг многодетных семей, которые могли бы воспользоваться такой мерой, как предоставление ежегодного оплачиваемого отпуска по их желанию в удобное для них время․ И позиция Минтруда России, изложенная в Приказе № 164н, который ставит указанную меру поддержки именно в зависимость от бессрочности статуса многодетной семьи, является более обоснованной․ Учитывая изложенное, считаем обоснованным предусмотреть для многодетных семей в рамках трудового законодательства бессрочный характер для права получения ежегодного оплачиваемого отпуска по желанию работника в удобное для него время․

Таким образом, на данный момент официальная позиция Минтруда хоть и представляется логичной и справедливой, но пока трудно реализуема на практике․

Как мы уже отмечали, ст․ 72 Конституции РФ относит анализируемые вопросы к совместному ведению Российской Федерации и регионов, следовательно, отдельно стоит остановиться на анализе реализации указанной системы принципов региональными акта-ми․ Следует отметить, что большинство регионов нашей страны внесли соответствующие изменения в свои законодательные акты, имеющие предметом своего регулирования меры поддержки многодетных семей․ Так, прямое законодательное закрепление бессрочности и самостоятельности статус многодетных семей получил в во всех трех городах федерального значения: Москве2, Санкт-Петербурге3 и Севастополе4, а также в Краснодарском крае5, Тверской области6, Чеченской Республике7, в Челябинской области8, Оренбургской области9, Республике Крым10 и многих других․ В некоторых регионах при определении статуса многодетной семьи его бессрочный характер не закрепляется, но имеется прямая отсылка к нормам Указа Президента № 63, так, например, в Алтайском крае11․

Вместе с тем, в ряде регионов по-прежнему сохраняется тенденция определения статуса многодетной семьи в зависимости от возраста детей и возможности получения мер социальной поддержки․ Так, например, в Ставропольском крае12, Калужской области13, Свердловской области14 и других регионах․

• ²    Ст․ 3․1 О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве: Закон г․ Москвы от 23 ноября 2005 г․ № 60 (ред․ № 34 от 25․12․2024) // СПС «Гарант»․ Доступ авторизованный․

• ³    Ст․ 2 Социальный кодекс Санкт-Петербурга: Закон Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 г․ № 728-132 // СПС «Гарант»․ Доступ авторизованный․

• ⁴    Ст․ 2․1 О социальной поддержке многодетных семей в городе Севастополе: Закон г․ Севастополя от 26 декабря 2014 г․ № 98-ЗС // СПС «Гарант»․ Доступ авторизованный․

• ⁵    Ст․ 2 О социальной поддержке многодетных семей в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 22 февраля 2005 г․ № 836-КЗ // СПС «Гарант»․ Доступ авторизованный․

• ⁶    Ст․ 1 О многодетной семье в Тверской области и мерах по ее социальной поддержке: Закон Тверской области от 29 декабря 2004 г․ № 78-ЗО // СПС «Гарант»․ Доступ авторизованный․

• ⁷    Ст․ 2 О многодетной семье в Чеченской Республике и мерах по ее социальной поддержке: Закон Чеченской Республики от 30 декабря 2023 г․ № 73-РЗ // СПС «Гарант»․ Доступ авторизованный․

• ⁸    Ст․ 1 О статусе и дополнительных мерах социальной поддержки многодетной семьи в Челябинской области: Закон Челябинской области от 31 марта 2010 г․ № 548-ЗО // СПС «Гарант»․ Доступ авторизованный․

• ⁹    Ст․ 1 О мерах социальной поддержки многодетных семей: Закон Оренбургской области от 12 января 2005 г․ № 1756/284-III-ОЗ // СПС «Гарант»․ Доступ авторизованный․

• ¹⁰    Ст․ 2 О социальной поддержке многодетных семей в Респуб лике Крым: Закон Республики Крым от 17 декабря 2014 г․ № 39-ЗРК/2014 // СПС «Гарант»․ Доступ авторизованный․

Как видим, в регионах по-прежнему сохранился весьма разнообразный подход к статусу многодетной семьи․ Однако, полагаем, что те регионы, которые до настоящего момента ставят в зависимость статус многодетных от права на получение льгот или от возраста детей, должны привести свое законодательство в соответствие с федеральным, с учетом установленных Указом Президента № 63 в отношении статуса многодетной семьи принципов бессрочности, самостоятельности по отношению к возрасту детей и независимости от мер социальной поддержки․

Заключение и вывод

Закрепление на федеральном уровне единого статуса многодетной семьи безусловно является важной составляющей конституционно-правовой защиты семьи․ Однако важны детали практической реализации указанной нормы․ Реализация предложенных в работе рекомендаций, полагаем, будет способствовать реальному обеспечению качественного улучшения социального положения и повышению в обществе привлекательности образа многодетной семьи, и, как следствие, преодолению демографического кризиса и падения рождаемости․