Правовые аспекты формирования современной государственной демографической политики

Саратовская государственная юридическая академия, Саратов, Россия, ,

,

Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 09 октября 2007 г. № 1351 (ред. от 01.07.2014)1, а также Указом Президента РФ от 07 мая 2012 г. № 606 (ред. от 13.01.2023) «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации»2. Распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2014 г. № 1618-р была утверждена Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 г.3

Господдержка, направленная на повышение рождаемости в период 2007‒2015 гг., имела позитивную результативность: в 2015 г. статистика отражала 2 млн рождений (для сравнения: в 2006 г. – 1,479 млн, в 2007 – 1,610 млн)4.

В период 2019‒2024 гг. основным инструментом государственной демографической политики, обеспечивающим решение задач по сохранению населения, здоровья и благополучия людей, повышению продолжительности жизни и устойчивого роста численности населения, являлся национальный проект «Демография».

Содержание российской демографической политики за прошедший период претерпевало постоянные изменения, направленные на повышение ее эффективности посредством совершенствования состава мер поддержки, а также правового регулирования механизмов и порядка их предоставления.

Так, в 2023 г. объем бюджетных ассигнований на реализацию национального проекта «Демография» по сравнению с 2022 г. вырос на 22,6 %, на государственную программу «Социальная поддержка граждан» – практически на 42,0 %. Расширялся и перечень мер государственной социальной помощи, особенно в части поддержки малообеспеченных граждан. Так, с 1 января 2023 г. введено универсальное пособие малоимущим семьям с детьми, планируемое к предоставлению почти 10 млн человек, на что в бюджете 2023 г. было предусмотрено почти 1,4 трлн рублей. Активно применяется мера по заключению социальных контрактов, на реализацию которой в 2023 г. из федерального бюджета было направлено 37 млрд рублей5.

Широкую востребованность получили такие инструменты стимулирования рождаемости, как материнский капитал6, погашение обязательств по ипотечным кредитам7 и льготные ипотеки молодым семьям и семьям с детьми. Предоставление материнского капитала распространено с 2020 г. на рождение первых детей, при упрощении его получения, в том числе неиспользованного остатка в наличной форме, если он не превышает 10 тыс. рублей. Действие программы материнского капитала продлено до 2030 г. В 2024 г. актуализирован широкий перечень мер поддержки в адрес многодетных семей8.

Концепции демографической политики в Российской Федерации (как ранее действующая, так и актуальная) предполагали активное участие в ее реализации субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе посредством установления дополнительных мер поддержки семей и стимулирования рождаемости на основе учета региональных особенностей демографического развития и формирования дифференцированного подхода к разработке и реализации региональных программ, направленных на повышение рождаемости и улучшение демографии. В Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.9 предусматривалось формирование и реализация на уровне субъектов Российской Федерации региональных программ обеспечения жильем молодых семей, разработки системы дополнительных мер, направленных на обеспечение жильем малоимущих граждан с детьми, нуждающихся в жилых помещениях, включая меры по расселению семей с детьми из неприспособленных и ветхих жилых помещений, первоочередному предоставлению жилья детям, оставшимся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных организациях, в семьях опекунов (попечителей), приемных семьях, а также по окончании службы в Вооруженных Силах Российской Федерации.

Несмотря на значительность предпринятых усилий и ресурсов, в настоящее время фиксируются процессы убыли численности населения России. Так, по данным Федеральной службы государственной статистики (Росстат), число родившихся в 2024 г. детей сократилось на 3,4 % ‒ до 1,222 млн по сравнению с 1,265 млн в 2023 г. Коэффициент рождаемости (число родившихся в расчете на 1 тыс. человек населения) снизился в 2024 г. до 8,4 (с 8,7 по итогам 2023 г.). Коэффициент рождаемости в прошедшем периоде 2025 г. продолжил снижение и составил 8,31. Суммарный коэффициент рождаемости в 2023 г. составил 1,41 ребенка на женщину2, что существенно ниже уровня простого воспроизводства – 2,1 ребенка на женщину.

Данная тенденция при одновременно протекающем процессе роста смертности (число умерших в 2024 г. выросло на 3,3 % относительно 2023 г. ‒ до 1,819 млн человек с 1,760 млн) приводит к росту показателя естественной убыли населения в Российской Федерации. По предварительной оценке Росстата, численность населения России на начало 2025 г. снизилась до 146,028 млн человек со 146,151 млн на начало 2024 г.3

По итогам 2024 г. фиксируется и некоторая положительная динамика по сравнению с 2023 г.: сохранение роста рождений третьих и последующих детей – на 1,1 %; увеличение численности многодетных семей и детей в них в 1,2 раза. Рост рождаемости зафиксирован в семи субъектах Российской Федерации: Дагестан (3,0 %), Чечня (2,9 %), Кабардино-Балкария (2,4 %), Ингушетия (1,5 %), Северная Осетия (0,7 %), Адыгея (0,3 %) и Крым (0,2 %). Однако данная тенденция не является доминирующей, и во многих регионах стабильно отражается снижение показателя роста уровня рождаемости. В тройку регионов с наибольшим спадом рождаемости вошли Еврейская автономная область (минус 16 %), Калмыкия (минус 12 %) и Алтай (минус 10 %)4.

В этих условиях поддержка семьи, сбережение здоровья, сохранение населения становятся одной из главных целей государственной политики, определенной в Указе Президента РФ от 07 мая 2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года»5. Правительством Российской Федерации сформирована Стратегия действий по реализации семейной и демографической политики, поддержке многодетности до 2036 г., утвержденная Распоряжением от 15 марта 2025 г. № 615-р6.

С 2025 г. достижение этих задач обеспечивается в рамках национального проекта «Семья», включающего пять федеральных проектов: «Поддержка семьи», «Многодетная семья», «Охрана материнства и детства», «Старшее поколение», «Семейные ценности и инфраструктура культуры». Целью национального проекта «Семья» выступает увеличение числа семей с детьми, включая многодетных, посредством различного инструментария, в том числе укрепления семейных ценностей.

Изложенное позволяет констатировать, что реализуемая на данном этапе демографическая политика оказывает слабое влияние на повышение рождаемости как основного ее целевого показателя. Проблемы можно условно разделить на два блока: технические и системные.

Технические проблемы связаны с недостаточной степенью качества регламентации порядка предоставления тех мер, которые составляют содержание государственной политики по поддержке семей. К их числу, например, можно отнести:

• ‒    преобладание в государственных программах, в том числе направленных на поддержку семей и повышение рождаемости, технических показателей, не отражающих результаты реализации программных мероприятий для социально-экономического развития;

• ‒    разный размер возмещения, выплачиваемого банкам при предоставлении льготных ипотек при одинаковой величине кредитного риска;

• ‒    использование льготных ипотек заемщиками, обладающими доходами выше среднего уровня;

• ‒    взимание банками комиссий при выдаче льготной ипотеки, увеличивающих расходы заемщиков на 5‒10 % или влекущих повышение цены недвижимости;

• ‒    ограничения в предоставлении мер поддержки, не обусловленные какими-либо целесообразными факторами (например, ограничение месяца, с которого предоставляется региональное ежемесячное пособие, в зависимости от того, когда женщина обратилась за его назначением: в течение 6 месяцев после рождения ребенка или позже¹; ограничения возраста женщины, когда она родила второго ребенка – до 25 лет, или периода предоставления ежемесячного пособия только на вторых детей в семье, родившихся в период с 2025 по 2027 г.²).

Технические проблемы неизбежны в правовом регулировании, складывающемся из множества нормативных правовых актов разной правовой формы и территориального уровня их принятия. При этом они достаточно легко устраняются по мере выявления и совершенствования правового регулирования и практики его применения. Однако устранение только технических проблем не обеспечивает достижения целевых показателей демографической политики, если сохраняются проблемы системного характера.

Современные семьи с детьми обычно испытывают значительные финансовые трудности, несмотря на расширенную поддержку со стороны государства. Так, в одном из исследований, посвященных оценке эффективности мер, оказанных населению в России в связи с пандемией, отмечалось следующее. Поскольку среди всех мер поддержки, принятых в связи с пандемией, большинство направлено на семьи с детьми, то ожидаемо наибольший эффект от мер обнаруживается именно в этих семьях. Однако, как показывают результаты анализа, это не делает их положение на текущий момент более благополучным по сравнению с семьями без детей, поскольку до пандемии дефицит денежных доходов в семьях с детьми был существенно выше, чем в среднем по всем домохозяйствам (особенно в семьях с детьми до 3-х лет – 34 %). В результате меры для семей с детьми выполняли функцию компенсации выпадающих доходов, но не позволяли таким семьям вернуться к докризисному уровню жизни. На общем фоне негативной оценки участниками фокус-групп мер государственной поддержки, помощь семьям с детьми (прежде всего, ежемесячные выплаты на детей от 3-х до 7 лет и единовременные выплаты на детей до 16 лет) воспринималась как более эффективная, нужная и справедливая3. Из этого можно заключить, что в семьях с невысокими доходами родителей, а также в неполных семьях регулярные социальные пособия на детей в размере, обеспечивающем частичное покрытие базовых затрат на ребенка и менее, способны выполнять поддерживающую роль, но не будут оказывать существенного стимулирующего влияния. Увеличение размера таких пособий до уровня покрытия базовых затрат на ребенка (например, до уровня величины прожиточного минимума для детей) способно оказывать стимулирующее влияние.

В большинстве европейских стран существует система поддержки семей с детьми, причем неполные семьи выделяются большими размерами помощи. Это, прежде всего, доплаты к существующим для всех семей с детьми пособиям при условии относительно низких доходов. Во Франции социальная поддержка бедных неполных семей проходит в рамках общей системы социального контракта, но при повышенном размере выплаты для неполных семей4.

Активная социальная политика, направленная на семьи с детьми, показала свою эффективность. Положительные изменения потребительских возможностей домохозяйств с детьми в наибольшей степени проявились в 2023 г.: по сравнению с предыдущим годом среди них доля домохозяйств, которым приходилось постоянно отказываться от покупки тех или иных товаров и услуг из-за нехватки денег, сократилась. Например, доля тех, кто экономил на продуктах, снизилась на 15 %, на одежде и обуви – на 13 %. Образование детей и медицинские услуги – важнейшие потребительские приоритеты домохозяйств с детьми: в случае сокращения потребительских возможностей на них не будут экономить, а в случае роста бюджета – увеличат расходы именно на эти две статьи (об этом заявляют 50 % и 30 % домохозяйств соответственно). Наименее приоритетными являются расходы на проведение досуга (спорт, фитнес, кафе, рестораны и развлечения): эти траты при необходимости будут сокращать в первую очередь и не будут увеличивать в случае роста доходов. Бездетные домохозяйства имеют схожую структуру потребительских приоритетов, в которой самой важной статьей оказываются услуги здравоохранения. Доля домохозяйств с детьми, отметивших улучшение своего материального положения, в 2023 г. выросла с 27 % до 35 %. Чаще других положительные изменения в материальном положении в 2023 г. отмечали домохозяйства с тремя и более детьми (45 %), тогда как среди домохозяйств с двумя детьми – 40 %, а с одним ребенком – только 29 %. Кроме того, явными бенефициарами перемен последних трех лет в социальной политике стали домохозяйства с детьми дошкольного возраста, особенно с детьми до 3-х лет: в 2023 г. 45 % из них отметили улучшение материального положения, что заметно выше, чем в 2022 г. (32 %). В то же время в домохозяйствах, где есть только дети школьного возраста (от 7 лет и старше), улучшение материального положения отмечают только 29 % (против 24 % в 2022 г.). Усиление государственной поддержки в последнее время привело к тому, что выросла роль социальных трансфертов в формировании бюджетов домохозяйств с детьми. За три года до 2024 г. доля домохозяйств с детьми до 18 лет, получающих социальные выплаты (без учета пенсий), увеличилась с 27 % до 32 %, а среди многодетных еще больше – с 48 % до 63 %1.

Однако позитивность полученных результатов существенно скрадывается экономической ситуацией в России в 2024 г., а также нельзя не отметить, что растущая в объеме социальная государственная политика пока не спровоцировала рост рождаемости. Ее эффективность нельзя не отметить, однако она проявляет себя как поддерживающая для семей с детьми, в основном дошкольного возраста, и многодетных семей.

В российской политике поддержки семьи и стимулирования рождаемости основная значимость придавалась комплексу мер материального характера, способствующих решению ключевой проблемы семьи – приобретению собственного жилья, а также прямым выплатам семьям с доходами ниже прожиточного минимума на члена семьи. Однако в настоящее время эти выплаты не компенсируют затрат на жилье и воспитание ребенка, не позволяя приобрести жилье достаточной площади даже при рождении третьего ребенка. Погашение обязательств по ипотечным кредитам имеет разовый характер и ограничено суммой 450 тыс. руб., программа льготных ипотек также имеет ряд ограничений. В условиях высоких цен на недвижимость эти инструменты фактически не позволяют приобрести жилье без дополнительного кредитования.

Действующие на федеральном и региональном уровне финансовые меры поддержки семьи, несмотря на их многочисленность, затруднительно обозначить как эффективные, поскольку они достаточно малы и сориентированы на преодоление черты бедности в семьях с детьми и, к тому же, не индексируются пропорционально уровню инфляции.

Таким образом, стандартно обозначаемыми причинами, обусловливающими откладывание рождения первого ребенка, а также ограничение их числа в семье, являются: низкие доходы молодой семьи и желание упрочить свое благосостояние; отсутствие собственного жилья и сложность или невозможность его приобретения; стремление женщины к формированию карьеры как источника стабильных доходов, не зависящего от ее семейного положения и позволяющего воспитывать детей в случае развода.

Проблема демографического спада, характерная для многих развитых и развивающихся государств, в сущностном аспекте связана с глобальными изменениями функций и структуры семьи, обусловленными трансформациями социально-экономических условий ее существования. В доиндустриальную эпоху в аграрных обществах семья была основной экономической единицей, обеспечивающей личные потребности, прежде всего, за счет собственного производства. Поэтому все члены семьи, включая детей, принимали участие в ее жизнеобеспечении, а заклю- чение брака было направлено, в первую очередь, на формирование экономического союза и определялось экономической выгодой, связанной с увеличением земельных участков, рабочей силы и социального статуса.

В индустриальную эпоху городская семья утрачивает производственную функцию, т. к. ее выполняют только те члены семьи, которые работают на производстве. Развитие производственно-промышленного сектора потребовало большего количества рабочей силы, что обусловило вовлечение в этот процесс и женщин, в том числе посредством формирования социальных институтов, частично заменяющих их функции в семье – детские сады, школы, пенсии неработающим членам семьи (Rasborg, 2021).

В условиях информационного общества интеллектуально-творческая деятельность рассматривается как базовое условие экономического развития, и это оказывает прямое влияние на набор знаний и умений, которым должен обладать современный работник. В современном контексте дети не рассматриваются как условие укрепления благосостояния семьи, пока они растут, и гарантией обеспечения старости родителей на будущее. В то же время дети считаются источником дополнительного обеспечения в период старости родителей, однако при условии, что они заняли устойчивые позиции в социально-экономической иерархии, т. е. имеют профессию или осуществляют деятельность, приносящую стабильный доход устойчивого среднего или выше среднего уровня. В современных социально-экономических моделях такая позиция предполагает наличие хорошего профессионального образования, получение которого связано со значительными материальными затратами родителей (Skirbekk, 2022: 145‒150).

Изложенное позволяет заключить, что задача по изменению негативных трендов в демографических процессах, связанных с рождаемостью, требует учета влияния современных социально-экономических реалий и ответной реакции на них со стороны общества и индивидуумов.

Комплекс государственных мероприятий в рамках демографической политики, направленной на повышение рождаемости и поддержку семьи, должен не только формировать позитивный образ семьи, но и создавать благоприятные социально-экономические условия родительства. Такие условия предполагают: содействие со стороны государства в решении вопроса обеспечения семьи жильем и преодоления черты бедности; изменение качества функционирования социальных институтов, способствующих родительству, и расширение их круга; стимулирование проактивной позиции работодателей по содействию родительству своих работников; формирование эффективного механизма содействия женщинам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации; формирование многодетного родительства как вида деятельности, достаточного для обеспечения не только насущных потребностей семей, но и их развития, в том числе образования, на основе повышенной государственной поддержки.

К числу проблемных аспектов демографической политики, реализуемой в целом в Российской Федерации, по данным Счетной палаты Российской Федерации, можно отнести:

• ‒    недостаток образовательных программ в сфере бизнеса и финансов, что приводит к более низкому индексу финансовой грамотности у женщин, чем у мужчин, а отсутствие знаний и опыта, достаточных для участия в нестандартных формах занятости, ограничивает занятость женщин в условиях цифровой экономики;

• ‒    отсутствие закрепленной законодательством обязанности работодателя устанавливать при наличии объективных возможностей дистанционный (гибкий) режим работы по желанию отдельных категорий работников, что ограничивает возможности участия женщин в общественном производстве;

• ‒    отсутствие на государственном уровне специальных мер поддержки и недостаточность финансовых возможностей для открытия собственного бизнеса женщинами;

• ‒    невозможность участия в трудовой деятельности в связи с уходом за детьми, инвалидами и пожилыми родственниками, что порождает в том числе гендерный разрыв в оплате труда и оказывает негативное влияние на уровень будущего пенсионного обеспечения женщин;

• ‒    невысокий уровень осведомленности о негативных последствиях абортов, о медицинских услугах, которые женщины и мужчины могут получить бесплатно в медицинских организациях, а также о лечебно-профилактических учреждениях, в которые можно обратиться для диагностики и лечения заболеваний репродуктивной системы;

• ‒    недостаточность специальных мер поддержки здоровья многодетных женщин в части дополнительных видов медицинской помощи, которые должны оказываться им бесплатно или на льготных условиях¹.

Значительная роль в обеспечении позитивных демографических процессов принадлежит региональной демографической политике, направленной на стимулирование рождаемости. Все регионы реализуют подобную политику, но, очевидно, что требуется существенный пересмотр ее содержательных и процедурных аспектов, связанных с порядком реализации мер, направленных на стимулирование рождаемости и поддержку семей с детьми.

В контексте формирования региональной политики базовым вопросом является установление целевой аудитории и разных комплексов мероприятий региональной политики, ориентированных на разные целевые аудитории. Так, очевидно, что имеется существенное число женщин, которые хотят иметь детей, но не заводят их в силу недостаточного уровня дохода и материальной основы для этого; а также тех, которые имеют одного ребенка и по этой же причине не могут позволить себе второго и последующих. Основной комплекс мер поддержки для этих категорий должен заключаться в повышении уровня благосостояния таких семей.

Ключевым фактором, определяющим уровень благосостояния семьи, а также позитивное решение вопроса о рождении в такой семье ребенка, – это наличие собственного жилья. Например, в Саратовской области реализуется программа «Обеспечение населения доступным жильем и развитие жилищно-коммунальной инфраструктуры», утвержденная Постановлением Правительства Саратовской области от 29 декабря 2018 г. № 767-П (ред. от 12.11.2024)1, адресатом которой являются, в том числе, и молодые семьи. Из этого можно сделать вывод, что мероприятия поддержки в адрес молодых семей предусмотрены не только в Региональной программе Саратовской области, направленной на повышение рождаемости, утвержденной Постановлением Правительства Саратовской области от 30 июня 2023 г. № 580-П (ред. от 23.12.2024) «Об утверждении Региональной программы Саратовской области, направленной на повышение рождаемости и поддержку семей с детьми и достижение целевых показателей общего числа рождений, на период 2023‒2025 годов»2.

По сравнению с незначительными суммами социальных выплат, предусмотренных в Региональной программе Саратовской области, направленной на повышение рождаемости, расходы Региональной программы по обеспечению населения доступным жильем выглядят как более соответствующие реалиям экономических условий, в которых находятся семьи с детьми, в том числе молодые. В то же время нельзя не отметить, что незначительный охват молодых семей, которые могут рассчитывать на поддержку в рамках Региональной программы по обеспечению населения доступным жильем (в среднем в год 50 семей ‒ на улучшение жилищных условий и 5 семей ‒ на получение дополнительного социального пособия при рождении детей в 2024 г.), не может оказать существенного влияния на тенденцию снижения рождаемости в регионе.

Целесообразно консолидировать мероприятия, направленные на повышение рождаемости и поддержку семей с детьми, в рамках одной программы, соисполнителями которой могут выступать различные ведомства региональной власти. Это обеспечит большую полноту оценки как реализуемых мероприятий, так и их эффективности.

Жилищные проблемы молодой семьи, а также семьи с детьми могут решаться и альтернативными способами – обеспечением доступности для таких семей аренды жилья или предоставления жилья из государственного жилищного фонда на условиях найма.

Например, в Саратовской области сформирована правовая основа для предоставления жилья из государственного жилищного фонда на условиях социального найма, в соответствии с Законом Саратовской области от 28 апреля 2005 г. № 39-ЗСО (ред. от 28.04.2025) «О предоставлении жилых помещений в Саратовской области»3.

Его анализ позволяет заключить, что в рамках поддержки многодетных семей с низким уровнем дохода этот инструмент может быть полезным, однако, чтобы он был эффективным в качестве мероприятия, направленного на повышение рождаемости, требуется его доработка: включение в число категорий, имеющих право на получение жилья на условиях социального найма, молодых семей с одним ребенком и более при отсутствии у них собственного жилья и недостаточности доходов для его аренды или приобретения.

Обобщая, можно заключить следующее. Комплекс государственных мероприятий в рамках демографической политики, направленной на повышение рождаемости и поддержку семьи, должен формировать не только позитивный образ семьи, но и создавать благоприятные социальноэкономические условия родительства. Такие условия предполагают: содействие со стороны государства в решении вопроса обеспечения семьи жильем и преодоления черты бедности; изменение качества функционирования социальных институтов, способствующих родительству, и расширение их круга; стимулирование проактивной позиции работодателей по содействию родительству своих работников; формирование эффективного механизма содействия женщинам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации; формирование многодетного родительства как вида деятельности, достаточного для обеспечения не только насущных потребностей семей, но и их развития, в том числе образования, на основе повышенной государственной поддержки. Необходимо сконцентрировать усилия на решении жилищных проблем молодой семьи и семей с детьми, в том числе за счет обеспечения доступности для таких семей аренды жилья или предоставления жилья из государственного жилищного фонда на условиях найма. Предоставление мер государственной поддержки должно формироваться максимально просто для их получателей, с требованием предоставления минимального комплекта документов и широким использованием возможности межведомственного информационного взаимодействия.