Правовые основы предоставления служебного жилого помещения военнослужащим войск национальной гвардии Российской Федерации

В связи с особым, более того – исключительным характером служебных обязанностей военнослужащих, им предоставляется комплекс социально-экономических компенсаций и гарантий, значимым в ряду которых является своевременное и достаточное (по показателям местонахождения, площади и иным) обеспечение военнослужащих жилыми помещениями. Данное является последствием – отраслевой нормативной и практической реализацией декларируемого ст. 40 Конституции Российской Федерации права каждого на жилище1.

Предоставление служебных жилых помещений военнослужащим и членам их семей законодательно обеспечивается специальной нормой (абз. 2 п. 1 ст. 15 «Право на жилище» Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»). Статьей 15.1 этого же закона установлена норма пре- доставления площади жилого помещения, которая составляет 18 квадратных метров общей площади жилого помещения на одного человека (военнослужащего и лиц из состава совместно проживающих членов семьи военнослужащего)2.

Обзор литературы

Основы и отдельные нюансы правого регулирования порядка предоставления служебных жилых помещений военнослужащим становятся предметом научных исследований авторов различных сфер отраслевых научно-правовых интересов – специалистов в области конституционного, военного, жилищного законодательства, а также практиков административных служб, структурных подразделений воинских частей, дирекций и других – как офицеров, так и гражданских служащих. При этом, как правило, в научных статьях авторами исследуются в большей степени имен- но отдельные нюансы предметной разработки. В частности, Е.А. Глуховым было сделано критическое заключение о законодательном установлении порядка обеспечения служебным жилым помещением военнослужащих в отсутствие четкого определения понятия «близлежащий населенный пункт», что придает механизму реализации рассматриваемой социальной гарантии военнослужащих – не абсолютный характер [1, с. 62 – 63]. В более поздней своей работе Е.А. Глухов в соавторстве с профессором В.М. Корякиным в результате анализа практики судов о праве военнослужащих на получение денежной компенсации за наем жилого помещения указывает связь права на компенсационную выплату с реализацией военнослужащим своего права в форме получения жилого помещения на постоянной основе не по месту прохождения им военной службы [2, с. 118 – 130]. В свою очередь, Корякиным В.М. в собственной авторской научной разработке были рассмотрены нормы Федерального закона «О статусе военнослужащих», закрепляющие социальные гарантии военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, и проведен анализ дифференциации данных гарантий по такому основанию, как время поступления лица на военную службу и время увольнения со службы [3, с. 20 – 23].

В аналитической части материала также представлены научно-практические выводы, сделанные профессором М.Г. Потаповым, указывающим на некоторую нестыковку муниципального нормативного правового регулирования и корреспондирующих федеральных норм, в том числе Жилищного кодекса РФ (далее ЖК РФ) и Закона о статусе военнослужащих.

Последствием рассмотрения указанных и иных авторских работ стала предпринятая нами попытка комплексного исследования основ (законодательного и подзаконного порядка) правового обеспечения вопросов предоставления служебных жилых помещений военнослужащим войск национальной гвардии Российской Федерации с точки зрения определения теоретических и правоформирующих оснований удовлетворения потребностей в жилище данных субъектов права и членов их семей. При этом отдельно проведен анализ нормативного закрепления и практического применения норматива площади предоставляемого жилого помещения. Сформулированные выводы предопределены, с одной стороны, постулатами – основными методологическими аксиомами общей тории права, с другой – конституционным закреплением основ и гарантий обеспечения и защиты прав военнослужащих в части предоставляемых им социально-экономических гарантий, в том числе их права на жилище.

Материалы и методы

Нормативная детализация регулирования порядка предоставления служебного жилого помещения военнослужащим войск национальной гвардии Российской Федерации осуществляется на основании подп. 6 п. 10 Положения о Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 30.09.2016 № 510, согласно которому распоряжение служебными жилыми помещениями; ведение учета военнослужащих войск национальной гвардии, не обеспеченных жилыми помещениями в населенном пункте по месту службы, осуществляется Росгвардией в целях своих полномочий. При этом абз. 25 подп. 10 п. 14 того же Положения устанавливает, что директор федеральной службы войск национальной гвардии утверждает порядок учета военнослужащих войск национальной гвардии, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в том числе в целях последующего предоставления служебного жилого помещения (первичного или повторного – с учетом изменения норм обеспечивающей площади)1.

Подзаконную ведомственную нормативную основу правового обеспечения порядка предоставления военнослужащим войск национальной гвардии Российской Федерации жилых помещений специализированного жилищного фонда также составляет приказ Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 20.05.2019 № 161 и утвержденный им Порядок2.

Указанный нормативный Порядок регламентирует организацию работы в Росгвардии по предоставлению жилых помещений специализированного жилищного фонда военнослужащим – гражданам, проходящим военную службу по контракту в войсках национальной гвардии.

Методологическую основу исследования, помимо комбинации общенаучных методов, составил формально-юридический метод. Данный метод применен в направлении оценки юридико-технической (с точки зрения правоустановле-ния и правоприменения) составляющей нормативных и правоприменительных актов.

Результаты исследования

Специализированные жилые помещения предоставляются на основании решений центральной жилищной комиссии Росгвардии и иных территориальных жилищных комиссий управлений, подразделений, воинских частей и иных организаций войск национальной гвардии Российской Федерации в порядке очередности, исходя из времени принятия военнослужащих и иных, а также совместно проживающих с ними членов их семей на учет.

Далее рассмотрим нормы, являющиеся правовой основой определения понятий «специализированный жилищный фонд» и «служебные жилые помещения» и их правового режима. Правила отнесения жилого помещения или комплекса жилых помещений к специализированному жилищному фонду и типовые договоры найма специализированных жилых помещений утверждены постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 № 42 (ред. от 18.07.2016). Как следует из текста постановления, служебные жилые помещения – это специализированные квартиры и отдельные комнаты, предназначенные для заселения граждан, которые в связи с характером их служебных отношений должны проживать по месту службы или вблизи от него. Жилое помещение включается в число служебных решением исполнительного органа муниципального образования. Служебные жилые помещения предоставляются гражданам в виде отдельной квартиры (ч. 1 ст. 104 ЖК РФ1). При этом в качестве служебных могут быть использованы все жилые помещения или их часть в многоквартирном доме. Выделение под служебное жилье отдельных комнат в квартирах, в которых проживают другие собственники и (или) наниматели жилых помещений, не допускается (ст. 93 ЖК РФ2, п. 5 Правил № 423). Категории военнослужащих, которым предоставляются служебные жилые помещения, устанавливаются: органом государственной власти Российской Федерации. Договор найма жилого помещения с военнослужащим войск национальной гвардии заключается на период прохождения службы в войсках национальной гвардии Российской Федерации. На основании решения жилищной комиссии Росгвардии военнослужащему выдаётся ордер на служебное жилое помещение по форме, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

Члены семьи военнослужащего-нанимателя, имеющие право совместного с ним проживания, не приобретают самостоятельное право пользования этим помещением; их права являются производными – организационно следующими за правом военнослужащего войск национальной гвардии Российской Федерации, получившего служебное жилое помещение в связи с прохождением военной службы, следовательно, члены семьи вправе пользоваться помещением наравне военнослужащим войск национальной гвардии Российской Федерации до тех пор, пока последний не утратил правовой – служебной связи с военной организацией, предоставившей это помещение (с Росгвардией). Лица, проживающие в служебных жилых помещениях, не обладают рядом полномочий, которые предоставлены гражданам, пользующимся помещением в домах государственного и общественных жилищных фондов по договору найма. Так, граждане, проживающие в служебных жилых помещениях, не вправе сдавать эти помещения в поднаём, обменивать (в том числе на другое служебное), бронировать, изменять договор найма служебного жилого помещения по требованию членов семьи нанимателя. Служебные помещения не подлежат разделу.

Увольнение со службы представляет собой основание для прекращения договора найма служебного жилого помещения. Названное, по сути, является основными правовыми нормами, определяющими понятийный и правоустанавливающий базис отношений по предоставлению служебного жилого помещения военнослужащим войск национальной гвардии Российской Федерации и конечного следствия прекращения соответствующих правоотношений, регулируемых, по сути, с сочетанием комплексной – частноправовой и публично-правовой методологии, с последствием выселения из служебного жилого помещения4. Данный аспект будет исследован авторами в последующих статейных материалах.

В связи с определением комплекса правовых основ предоставления служебного жилого помещения военнослужащему и членам его семьи авторами рассматривается проблематика определения нормы площади предоставления жилого помещения, к которой отсылает ст. 50 Жилищного кодекса РФ, такую норму точно не закрепляющая, а указывающая на норму предоставления площади жилого помещения по договору социального найма1. При этом, как уже было сказано выше, такой норматив предоставления площади жилого помещения по договору социального найма устанавливается актом органа местного самоуправления. Например, в городе Новосибирске норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма установлена в размере не менее 15 кв. м общей площади жилого помещения на каждого члена семьи2. Аналогичный размер норматива действует, например, в Красноярске3; а вот в Барнауле установлен более высокий норматив - 16 кв. м общей площади на одиноко проживающего гражданина4.

Как мы видим, норматив, установленный федеральным законом о статусе военнослужащих, с формальной точки зрения не соответствует нормативу, установленному на муниципальном уровне – актами соответствующего уровня (более низкой юридической силы, по территориальному принципу и по критерию принимающего органа нормотворчества). При этом, конечно, рассматриваемые нормативные акты муниципальных органов власти являются легитимными – приняты на основании требований ч. 2 ст. 50 ЖК РФ, закрепляющей за органом местного самоуправления право определять норму предоставления площади жилого помещения по договору социального найма5, и применяются длительное время.

Профессор М.Г. Потапов указывает на нестыковку описанного нормативного правового положения, урегулированного на уровне муниципалитетов, с правилом федеральной законодательной нормы ч. 8 ст. 5 ЖК РФ, которой закреплено, что в случае несоответствия норм федеральных законов и иных нормативных правовых актов (в том числе органов местного самоуправления) применяются нормы федерального законодательного уровня. М.Г. Потаповым указывается на логичность необходимости внесения изменения в п. 1 ст. 15.1 Закона о статусе военнослужащих, приводящего его в соответствие с ч. 2 ст. 50 ЖК либо внесения соответствующего изменения в ч. 2 ст. 50 ЖК РФ.

Вышеназванным нормативным Порядком предоставления военнослужащим войск национальной гвардии Российской Федерации жилых помещений специализированного жилищного фонда, утвержденным приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 20.05.2019 № 161, сделан также ряд отсылок к ст. 15.1 Закона о статусе военнослужащих, как было указано М.Г. Потаповым [4, с. 200-205], вступающей в части установленной нормы предоставления в формальный резонанс с нормами муниципального уровня власти.

Обсуждение и заключения

Как установлено ч. 5 Раздела I рассматриваемого Порядка, в случае невозможности предоставления военнослужащим и членам их семей специализированных жилых помещений по нормам предоставления при их согласии могут предоставляться меньшие по площади специализированные жилые помещения. И здесь, действительно, мы видим явное противоречие данной нормативной диспозиции Порядка, утвержденного приказом Росгвардии, являющимся подзаконным, более того, ведомственным нормативным правовым актом, – императивной норме ст. 15.1 ФЗ о статусе военнослужащих, которая по своей правовой сути императивна и предоставляет военнослужащим однозначную гарантию определенного порядка жилищного обеспечения их и членов их семей. Считаем, что названное несоответствие нуждается в устранении путем внесения изменения в текст Порядка, утвержденного приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 20.05.2019 № 161, исключающего возможность предоставления военнослужащему служебного жилого помещения меньшей площади, чем установлено Законом о статусе военнослужащих.

Что же касается подчеркнутого профессором М.Г. Потаповым несоответствия нормы закона о статусе военнослужащих в части установления норматива предоставления площади служебного жилого помещения установлениям муниципальных норм разных территорий [4, с. 200-205], мы приходим к выводу, что в этом аспекте противоречие отсутствует. Действительно, проведенный в настоящей статье анализ некоторых нормативных основ предоставления военнослужащим служебных жилых помещений свидетельствует о неполном соблюдении общеправового принципа свойств нормативного акта порождать правовые последствия – в части соотнесения актов различного нормативного уровня по юридической силе. Описанное коллегой положение дел отчасти демонстрирует проявление нарушений юридической техники в нормотворчестве и правоприменении этой сферы законодательства и является примером правотворческой сущности правоприменения. А именно на практике: применение ч. 4.2 Раздела 4 «Норма предоставления и учетная норма площади жилого помещения» Положения о порядке управления и распоряжения жилищным фондом, находящимся в собственности муниципального образования города Новосибирска, утвержденного решением городского Совета от 28.09.2005 № 94, и иных муниципальных актов схожего предмета регулирования происходит во всех случаях, когда имеются основания для заключения договора социального найма для предоставления служебного жилого помещения федеральным государственным гражданским служащим, государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и работникам, в том числе разных категорий войск, но при этом, что принципиально, не военнослужащим. Если же служебное жилое помещение предоставляется гражданину, имеющему статус военнослужащего, то данное предоставление осуществляется по нормативу, установленному ст. 15.1 Закона о статусе военнослужащих как специальной нормой.

Более того, стоит отметить, что ч. 4.2 Раздела 4 «Норма предоставления и учетная норма пло- щади жилого помещения» Положения о порядке управления и распоряжения жилищным фондом, находящимся в собственности муниципального образования города Новосибирска, утвержденного решением городского Совета от 28.09.2005 № 94, установлено, что норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма – не менее 15 кв. м общей площади жилого помещения на каждого члена семьи, то есть «15 квадратных метров» и схожие нормативы местного уровня установления, закреплены в качестве именно минимального норматива, что вполне соотносится с легитимной возможностью предоставления служебного жилого помещения меньшей площади (менее 18 кв. м), что урегулировано Порядком, утвержденным приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 20.05.2019 № 161. Отмеченное демонстрирует все возрастающую роль практики применения норм в деле уточнения порядка правоприменения отдельных основоположений законодательства и подзаконных норм, в том числе в части регулирования правоотношений по предоставлению служебного жилого помещения военнослужащим в целом и военнослужащим войск национальной гвардии Российской Федерации в частности. Наличие специальных норм правового обеспечения статуса военнослужащих и их приоритетная юридическая сила над нормами общими, регулирующими сопредельные предметы и правоотношения, – предопределено именно специальным характером и содержанием их особого исключительного правового статуса. Однако иерархия по действию и юридической силе внутри законодательства, условно рассматриваемого в качестве системы норм, обеспечивающих статус военнослужащих, его отдельные элементы и прочее – нуждаются в более детальной нормативной, правоприменительной проработке и уточнении, что оптимально для осуществления с учетом комплексного теоретического подхода.