Правовые основы социальной политики в отношении детей-беспризорников в первые годы советской власти в Бурят-Монгольской АССР (1920–1930-е гг.)

Баторова Т. П. Правовые основы социальной политики в отношении детей-беспризорников в первые годы советской власти в Бурят-Монгольской АССР (1920–1930-е гг.) // Вестник Бурятского государственного университета. Юриспруденция. 2025. Вып. 1. С. 15–22.

В соответствии с Всеобщей декларацией прав человека дети имеют право на защиту прав и обеспечение их благосостояния. Российская Федерация не является исключением, и современная государственная политика направлена на реализацию основополагающего права каждого ребенка жить и воспитываться в семье. Пункт 4 статьи 76.1 Конституции Российской Федерации гласит: «Дети являются приоритетом государственной политики России... Государство, обеспечивая приоритет семейного воспитания, берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения»1. Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» регулирует отношения, которые возникают в связи с исполнением своих обязанностей органами государственной власти в предоставлении дополнительных гарантий по защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей1. Законом установлены дополнительные гарантии на образование, медицинское обслуживание, имущество, жилое помещение и т. д. Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» регулирует отношения по поводу усыновления, осуществления опеки и попечительства. Согласно статье 2 данного закона к задачам государственного регулирования относят защиту прав и законных интересов подопечных, обеспечение достойного уровня их жизни, обеспечение исполнения опекунами и попечителями возложенных полномочий, а также обеспечение государственной поддержки2.

Приоритетной формой устройства детей, оставшихся без родителей, является усыновление или удочерение. Статья 124 Семейного кодекса Российской Федерации устанавливает, что усыновление допускается в отношении несовершеннолетних детей только в их интересах с учетом возможностей обеспечить детям полноценное физическое, психическое, духовное и нравственное развитие3.

Анализ законодательства Республики Бурятия в сфере устройства детей, оставшихся без попечения родителей, показал, что создание стабильных приемных семей является одной из важнейших социальных задач. Так, в соответствии с законом Республики Бурятия «О единовременном пособии гражданам, усыновившим (удочерившим) на территории Республики Бурятия детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 22.11.2023 № 137-VII органами государственной власти Республики Бурятия гарантируется дополнительная поддержка в виде единовременного пособия гражданам, усыновившим (удочерившим) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей4. В соответствии с докладом министра социальной защиты населения Республики Бурятия Т. А. Быковой в 2023 г. насчитывалось 4 816 детей, оставшихся без попечения родителей, из них 4 480 (93 %) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитываются в замещающихся семьях. На 1 января 2024 г. численность детей в региональном банке Республики Бурятия составила 336. За 2023 г. доля детей, переданных на воспитание в семьи, составляет 101 %5. Таким образом, мы видим, что наше государство последовательно ведет работу по поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Стоит отметить, что отечественная система устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи уходит корнями в деятельность государственных органов в первые годы советской власти.

2 декабря 1920 г. выходит декрет Совета Народных Комиссаров (СНК) «Об изъятии опеки из ведения Народного Комиссариата социального обеспечения», в соответствии с которым вопросы опеки и попечительства передаются в ведение отдела охраны детства Народного Комиссариата Просвещения (Наркомпрос). Наркомпрос в сентябре 1921 г. учредил детские социальные инспекции, в задачу которых входила борьба с беспризорностью, нищенством, проституцией, спекуляцией, правонарушениями, совершенными несовершеннолетними, с эксплуатацией детей и плохим обращением к ним на предприятиях и в семье. Социальные инспекторы проводили обследования условий содержания детей в учреждениях и в семьях1. В 1926 г., Положение о мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью, принятое Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (ВЦИК) и СНК РСФСР 8 марта 1926 г., возложило на Наркомпрос РСФСР общее руководство вопросами устройства беспризорников, а в перечень основных мер по борьбе с беспризорностью входила передача детей родственникам или в семью с выделением материальной помощи, а также определение опеки и помещение в детские учреждения [4, с. 85]. Согласно статье 4 Декрета ВЦИК, СНК РСФСР от 08.03.1926 «Об утверждении Положения о мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью в РСФСР» установлены следующие меры в отношении беспризорных детей: «м) назначение опеки и отдача под наблюдение образователя-воспитателя, детского социального инспектора или лица, выделенного общественными организациями»2.

Правила передачи детей на патронирование устанавливали, что несовершеннолетние могли направляться в семьи бездетные и малосемейные, при этом возраст женщины, берущей ребенка, должен был составлять от 20 до 40 лет, если семья была многодетная, то младшему ребенку должно быть не меньше 8 лет. Важными были материальные и жилищные условия проживания в семье, которые постоянно контролировались. Патронируемый периодически проходил медицинский осмотр, а мать, принявшая на воспитание, должна была периодически предъявлять в районный исполком медицинскую книжку ребенка с подтверждением, что он здоров [1, с. 182].

Беспризорные дети также находились в детских домах и интернатах, однако постоянно нуждались в средствах на содержание воспитанников, поэтому государство искало дополнительные способы устройства беспризорников и сирот. К таким способам можно отнести устройство детей в крестьянские семьи, который также имел форму патроната. Данный вид устройства беспризорников имел большое значение для государства, так как дети находились «на краю морального разложения и физической гибели» [2, с. 14]. Передача детей в крестьянские семьи преследовала несколько целей, с одной стороны, дети получали трудовые навыки в сельскохозяйственном труде и за ними осуществлялся присмотр, с другой — крестьяне получали дополнительные рабочие руки и вместе с ними им предоставлялись земельные наделы [3, с. 101]. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 5 апреля 1926 г. на законодательном уровне задекларировало патронат воспитанников детских домов в крестьянские семьи в целях их подготовки к сельскохозяйственному труду. Каждый двор мог принять только одного воспитанника, однако решением краевых, областных и губернских исполнительных комитетов количество могло составлять до двух воспитанников, возраст которых должен быть не моложе 10 лет. Для передачи необходимо было согласие крестьянского двора, заключался договор, в котором оговаривались сроки содержания воспитанника, порядок выхода по окончании срока договора, а также порядок расторжения договора. Крестьянскому двору, как ранее было упомянуто, предоставлялось право получения на долю воспитанника земельного участка из запасного земельного фонда по нормам трудового пользования1. К основным обязанностям крестьянского двора относились приучение к сельскохозяйственному труду и предоставление возможности получения знаний и политического развития. Статья 10 постановления закрепляла контрольные полномочия Наркомпроса и местных органов народного образования за надлежащим выполнением принявшими воспитанников крестьянами своих обязательств по отношению к воспитанникам.

Необходимо отметить, что такая же работа проводилась и на местах. Например, в Бурят-Монгольской АССР в 1925–1926 гг. из Троицкого детского дома в крестьянские семьи было передано 18 детей, в 1927 г. — 6 детей. В отчете по борьбе с беспризорностью в Бурятии указано, что «практика передачи детей в трудовые семьи была чрезвычайно бедна» [2, с. 14]. Этот вид устройства не получил массового распространения, даже были случаи возврата детей из крестьянских семей. И это обосновано, во-первых, тем, что патронатная семья не могла справиться с девиантным поведением воспитанников, а во-вторых, сами воспитанники не были приучены к труду, не имели трудовых навыков, занимались сельскохозяйственным трудом без желания.

Устройство беспризорных детей осуществлялось не только в крестьянские семьи, но и на производство. ВЦИК и СНК РСФСР Декретом от 8 марта 1926 г. утвердили «Положение о мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью в РФСФР» (п. 4, раздел II). В документе указано, что беспризорных можно «помещать на работу, устраивать в учебно-производственные мастерские, профессиональные школы и техникумы и передавать в обучение кооперативным объединениям, а также отдельным ремесленникам и кустарям как в городах, так и в сельских местностях»2. Постановлением СНК БурАССР № 329 от 19.05.1926 разрешалось передавать воспитанников детских домов и беспризорных детей в возрасте от 14 лет в семьи крестьян, кустарей, ремесленников, в коллективные хозяйства, селькохозяйственные коммуны, артели, предприятия и учреждения в целях трудовой подготовки. В 1927 г. из Троицкого детского дома на производство было определено три воспитанника, в военную часть — один. В г. Верхнеудинск в 1926–1027 гг. было направлено в мастерские 13 воспитанников, в профтехни-ческие школы — 40, в общеобразовательные школы — 26, всего — 79, в 1927– 1928 гг. в мастерские — 20, в профтехнические школы — 56, в общеобразовательные школы — 15, всего — 91 человек. Значительную роль сыграли учебно-показательные мастерские им. П. П. Постышева, открытые по инициативе председателя Прибайкальского Губернского Исполнительного Комитета Павла Петровича Постышева, который сам с 12 лет работал на фабрике электромонтером. Необходимо отметить, что учебно-показательные мастерские оказали большое влияние в получении профессии и дальнейшей трудовой деятельности беспризорников [2, с. 16].

Следующей формой устройства детей является усыновление, считавшееся молодым институтом в условиях Советской России. Ранее усыновление считалось исключительно частным делом, поэтому данный институт не признавал никаких прав за усыновителем и усыновляемым. В связи с этим в интересах детей и населения ЦИК и СНК РСФСР 1 марта 1926 г. постановили ввести закон об усыновлении, который позже вошел в раздел II и был принят постановлением ВЦИК от 19 ноября 1926 г. «О введении в действие Кодекса законов о браке, семье и опеке». Порядок учреждения опеки и назначения опекунов и попечителей определялся главой 3 Кодекса законов о браке, семье и опеке.

Согласно Семейному кодексу 1926 г. органы опеки и попечительства имели достаточно большие полномочия, что было вызвано сложившейся ситуацией с детской беспризорностью, которая установилась в первые годы советской власти. Во-первых, данные органы принимали постановления об установлении опеки и попечительства, прекращении, увольнении или назначении их. Важным пунктом при рассмотрении дела об опекунстве был факт, закрепленный статьей 95 Кодекса, в соответствии с которой на рассмотрение дела вызвались заявители, жалобщики, опекуны и попечители, а также лица, заинтересованные в деле (эксперты, свидетели и т. д.), неявка лиц не препятствовала рассмотрению дела, если орган не признавал их присутствие обязательным1.

Во-вторых, органами опеки и попечительства проводилась дальнейшая работа с усыновителями, а именно принимались отчеты и решались вопросы, связанные с воспитанием ребенка. Согласно статье 101 Кодекса требовалось ежегодное представление опекунами и попечителями в срок не позднее 1 февраля отчета за предшествующий год, в котором сообщалось о доходах и расходах лиц, находящихся под опекой, как опекун заботится об опекаемом, о его здоровье, воспитании, обучении и подготовке к дальнейшей деятельности. Отчеты тщательно проверялись, при необходимости требовались разъяснения и оправдательные документы. Таким образом, органы опеки и попечительства были наделены еще и контрольно-надзорными функциями2.

В-третьих, органы опеки и попечительства рассматривали вопрос о залоге или отчуждении имущества, если лицу, над которым была установлена опека, принадлежало какое-либо имущество. Управление имуществом могло быть передано опекунам, а при прекращении опеки и попечительства опекуны представляли общий отчет об управлении имуществом. И если имущество опекаемого находилось на территории другого органа опеки, то последнему принадлежало право управления имуществом. Согласно статье 97 Кодекса полномочия включали в себя также продажу и другие действия с имуществом опекаемых. Продажа имущество происходила с публичных торгов или по свободной цене, которая устанавливалась заключениями экспертов, а сами торги подлежали обязательному утверждению органов опеки и попечительства1.

В полномочия органов опеки и попечительства также входило взаимодействие по вопросам опекунства с другими государственными органами. Согласно статье 69 Кодекса органы опеки и попечительства в трехдневный срок были обязаны сообщать о принятом решении о назначении опекунства в домоуправления, сельские советы, органы ЗАГС, судебным исполнителям, судебным органам и милиции, гражданам, связанным с опекаемыми родством или единством хозяйства, и всем, кто имеет отношение к опекаемому (ст. 98)2.

Работа по определению детей, улучшению их быта, борьба с детской беспризорностью в Бурят-Монгольской Автономной Социалистической Советской Республике (БурАССР) велись до конца 1923 г. и находились в ведении социального обеспечения, а с января 1924 г. перешли в Наркомпрос и Наркомздрав под наблюдением Центральной детской комиссии при Бурятском Центральном Исполнительном Комитете БурЦИК согласно постановлению ЦИК и СНК БМАССР от 18 декабря 1923 г. № 5.

Согласно очерку по вопросам борьбы с детской беспризорностью за 1928 г. и улучшения быта детей в Бурятии опека и попечительство были еще недостаточно развиты или, как указано в самом очерке, «в чрезвычайно незначительных размерах» [2, с. 18]. В соответствии с отчетами вместо 386 запланированных опек, принятых в январе 1924 г., к концу 1924–1925 гг. было выполнено только 72 опекунских дела с 134 опекаемыми. В 1926 г. по данным отчета Верхнеудинский городской отдел по народному образованию исполнил 32 опекунских дела с 55 опекаемыми, уездный отдел — 10 дел с 12 опекаемыми. Как обстояло дело в селах и улусах — никакой информации представлено не было. В самом Нарком-просе на 1 апреля 1928 г. было определено 15 дел с 28 опекаемыми. В отчете было высказано осуждение деятельности ранее аймачных, а потом районных комиссий в работе по борьбе с детской беспризорностью, так как большинство беспризорных детей относятся к местному населению [1, с. 19] Важно отметить, что согласно статье 58 Кодекса законов об браке, семье и опеке усыновление осуществляется в отношении только малолетних и несовершеннолетних детей до 18-летнего возраста и производится органами опеки и попечительства3,

• т. е. сельскими и булучными советами, права которых были значительно расширены с введением районирования. А так как корни детской беспризорности лежат в деревне и улусе, то задачей детских комиссий в улусах является пресечение этого явления еще в зародыше. В связи с этим в декабре 1926 г. коллегия АПО Бурятского областного комитета Всесоюзного Коммунистической партии большевиков (Буробком ВКП (б)) предложила проверить постановку работы на местах по борьбе с детской беспризорностью и усилить работу аймачных комиссий и других органов по борьбе с детской беспризорностью. В январе 1927 г. БурЦИК предложил аймачным исполнительным комитетам принять меры к оживлению работы детских комиссий, усилению внимания со стороны районных исполнительных комитетов и сельских советов [2, с. 19].

Таким образом, в 1920–1930 гг. государство проводило достаточно активную деятельность по устройству беспризорников, что выражается в том, что анализируемый вопрос имел достаточно обширную законодательную базу, включая законодательство регионов. Государственные органы находили различные формы устройства детей, например, патронат, устройство детей в крестьянские семьи, приучение к трудовой деятельности, а также усыновление. Работа о ликвидации беспризорности на территории Бурят-Монгольской АССР проводилась, однако имелись недостатки в их работе, особенно это отмечено в деятельности улусных и булучных советов, деятельности районных детских комиссий, которые не проявляли активного участия в данной борьбе. В целом имеющееся законодательство того периода позволяет определить основные направления государственной политики по борьбе с беспризорностью, такие как патронат, приучение к труду и усыновление.