Правовые подходы и перспективы в понимании эколого-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности

В современном мире проблема сохранения окружающей среды с каждым годом становится только актуальнее, несмотря на предпринимаемые обществом и государством ме- ры, направленные на предотвращение вредного воздействия на природу, его минимизацию и возмещение уже фактически причиненного вреда. Указанное обусловлено продолжаю- щимся технологическим развитием, увеличением потребления социумом природных ресурсов, ростом отходов потребления, низким уровнем экологического воспитания, а также недостаточностью принимаемых государством мер в этой области общественных отношений.

Представляется, что в России на данном этапе общественного развития результативно решить вопрос эффективного обеспечения экологической безопасности без активного вмешательства со стороны государства общество путем самоограничения, самоконтроля и саморегуляции не в состоянии.

Как обозначила свою позицию относительно существующей российской модели государственного регулирования биологической безопасности Е. В. Титова [20, с. 28], в России преобладает патерналистская парадигма, основанная на признании приоритетной роли государства в регулировании биобезопасности с целью защиты общественного здоровья, экосистем и национальных интересов, когда государство выступает основным субъектом, устанавливающим правила, контролирующим их исполнение и несущим ответственность за обеспечение национальной биобезопасности.

Без сомнения такой же подход государственного регулирования имеет место и в вопросе обеспечения экологической безопасности в целом.

В современных российских реалиях либертарианская модель государственного регулирования, предполагающая ограниченное вмешательство государства в вопросы обеспечения экологической безопасности и ведущее участие в этом частных лиц и профессиональных сообществ, не окажет необходимого влияния.

С учетом изложенного на первый план выходит обязанность государства по обеспечению экологической безопасности.

Исходя из закрепленного в ст. 42 Конституции Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду, возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, а также установленной в ст. 58 Конституции Российской Федерации обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, обязанность государства по обеспечению экологической безопасности, безус- ловно, можно отнести к конституционной. Исполнение данной обязанности непосредственно связано с деятельностью органов власти по правовому регламентированию законодателем отношений в области охраны окружающей среды, проведению в жизнь получивших юридическое закрепление правил поведения исполнительной и судебной ветвей власти. При этом очевидно, что само по себе правовое урегулирование на законодательном уровне отношений в области охраны окружающей среды не гарантирует достижение поставленных законотворцем целей, для чего необходимо надлежащее правоприменение со стороны соответствующих субъектов, которыми выступают органы исполнительной власти и суд как ведущий толкователь норм, их конкретизации в отдельных частных правоотношениях.

С реализацией названной выше обязанности неразрывно связан институт ответственности, поскольку именно посредством и через нее происходит реальное обеспечение исполнения обязанности.

Ответственность можно рассматривать как механизм исполнения обязанности, который применим как в отношении граждан и организаций, так и к самому государству.

В ст. 75 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ) приведены виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, среди которых названы имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственности.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» имущественная ответственность за вред, причиненный окружающей среде, приравнивается к гражданско-правовой (п. 33). С. А. Боголюбов также в период действия Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-I «Об охране окружающей природной среды» имущественную ответственность отождествлял с гражданско-правовой ответственностью [2, с. 218].

В то же время, по мнению А. А. Демичева и О. С. Грачевой, законодатель под понятием «имущественная ответственность» объединил два вида юридической ответственности – гражданско-правовую и материальную, которые представляют собой два разных вида юридической ответственности, исходя из того, что основания для привлечения к первой ответственности регламентируются гражданским законодательством, а под второй понимается материальная ответственность работника в соответствии с трудовым законодательством [9, с. 32, 38-39].

Этой же позиции придерживается и Б. В. Ерофеев, который называет приведенные выше виды ответственности эколого-правовой ответственностью, как форму юридической ответственности [10, с. 145].

Данный перечень видов юридической ответственности расширяет М. М. Бринчук, называя еще такой вид, как конституционная ответственность, к которой могут быть привлечены органы государственной власти, в том числе субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и их должностные лица за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов путем опротестования изданных актов, временного отстранения от исполнения обязанностей или отрешения от должности, роспуска представительного органа [4, с. 185-188].

Эколого-правовую ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности признавал и В. В. Петров, разделяя ее на две формы: эколого-экономическую, которая реализуется через принцип платности природопользования; юридическую, возникающую при совершении экологических правонарушений [18, с. 263-269].

Существование эколого-правовой ответственности исследовал В. И. Романов, который усматривал ее в виде приостановления, ограничения и прекращения прав природопользования: аннулирования лицензии, лесорубочного и лесного билета, ордера, разрешения на отстрел и отлов животных, расторжения договора аренды и концессии в лесопользовании, землепользовании, водопользовании, недропользовании и т.п. В случае причинения имущественного и экологического вреда природной среде, ее компонентам и возложения на правонарушителя обязанности возмещения вреда по нормам гражданского законодательства данный автор усматривал гражданско-правовую ответственность [19, с. 74].

Также отдельно выделяет эколого-правовую ответственность М. М. Бричук, содержа- ние которой, по его мнению, направлено прежде всего на возмещение вреда природным объектам, находящимся в публичной собственности; ее образуют два вида экологических правонарушений, предметом которых являются: возмещение вреда, причиненного природе, то есть экологического вреда, и неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, предусмотренных договором на природопользование и охрану окружающей среды. Данный вид ответственности им не смешивается с гражданской ответственностью, которая применятся на основе норм гражданского законодательства, наступает для участника гражданско-правового отношения [5, с. 36-37, 33].

Целесообразность внедрения в Российской Федерации публично-правового режима ответственности за вред окружающей среде (так называемой эколого-правовой ответственности), наряду со сложившейся частноправовой (гражданско-правовой) ответственностью, усматривает А. В. Кодолова [12, с. 31].

А. П. Анисимов и А. К. Кудяков предлагают как специфический вид экологоправовой ответственности земельно-правовую ответственность за совершение правонарушения в сфере землепользования, целью которой является предотвращение случаев причинения вреда земельным участкам путем лишения прав лиц, осуществляющих их нерациональное использование [1, с. 613]. А. К. Кудяков приводит в качестве примера ст. 45 Земельного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает основания для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения за невыполнение обязательных требований по обращению с земельным участком [15, с. 26].

С классификацией ответственности в зависимости от отраслевой принадлежности не соглашается Л. И. Брославский, согласно позиции которого тот факт, что ст. 77 Закона № 7-ФЗ предусматривает обязанность юридических и физических лиц, причинивших вред окружающей среде, возместить его в полном размере, вовсе не означает, что в законодательстве образовался новый вид юридической ответственности - экологическая ответственность. Эта правовая норма по своей юридической природе является гражданско-правовой, и, следовательно, речь идет о гражданско-правовой ответственности [6].

С. М. Зырянов также отмечал, что «нарушение экологических требований влечет наступление гражданско-правовой, уголовной, административной или дисциплинарной ответственности либо их сочетание. Поэтому утверждения о существовании отраслевых видов юридической ответственности (экологической, финансовой и т.д.) не имеют смысла» [11, с. 118].

Не видит необходимости в признании наряду с традиционными видами юридической ответственности эколого-правовой и С. А. Боголюбов, [3, с. 116].

Последовательно отвергал идею существования эколого-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности Ю. С. Шемшученко, полемизируя по этому поводу с В. В. Петровым [21, с. 30; 22, с. 155].

Таким образом, в научной мысли наметились два принципиально разных подхода к пониманию юридической ответственности в сфере соблюдения экологической безопасности, один из которых выступает за признание самостоятельной специальной формы – эколого-правовой ответственности, а согласно другому такая градация представляется излишней, поскольку существующие различного рода санкции в экологических правоотношениях вполне охватываются иными формами юридической ответственности, в первую очередь гражданско-правовой.

Основные положения о гражданско-правовой ответственности сформулированы в ст. 15 и гл. 59 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) и обусловлены причинением вреда или угрозой его причинения в будущем как неправомерными действиями (бездействием), так и правомерными (необходимая оборона, крайняя необходимость).

Также основания для привлечения к юридической ответственности в области охраны окружающей среды и природопользования закреплены в Законе № 7-ФЗ и иных нормативных правовых актах отраслевого законодательства, в том числе положениях Земельного, Лесного, Водного кодексов Российской Федерации, других законах и подзаконных актах.

Для ответа на вопрос о существовании эколого-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности попробуем проанализировать случаи привлечения к ответственности при обеспечении экологической безопасности.

Для гражданско-правовой ответственности характерны следующие признаки:

– нарушение или угроза нарушения прав конкретного лица, будь то физического или юридического (включая органы публичной власти, представляющие интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как равноправных участников гражданских правоотношений) (ст. 1, 124 ГК РФ);

– нарушение прав лица обусловлено, как правило, неисполнением или ненадлежащим исполнением другим лицом обязательств, возникающих из сделок, причинением вреда или угрозой его причинения (ст. 8, 307 ГК РФ);

– презумпция вины причинителя вреда, а в случаях, предусмотренных законом, возмещение вреда и при отсутствии вины причинителя вреда (ст. 1079, п. 2 ст. 1064 ГК РФ);

– возмещение причиненного вреда производится в натуре путем предоставления вещи того же рода и качества, исправления поврежденной вещи и т.п. либо в полном объеме причиненных этому лицу убытков, включая упущенную выгоду (п. 1 ст. 1064, ст. 1082 ГК РФ);

– установление размера убытков определяется исходя из расходов, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, в размере утраченного или поврежденного имущества, с учетом разумной достоверности (ст. 15, 393 ГК РФ);

• –    применение имущественных санкций в виде неустойки, штрафа, пеней (ст. 330 ГК РФ);

• –    компенсация морального вреда в предусмотренных законом случаях нарушения личных неимущественных прав человека, его нематериальных благ (ст. 151 ГК РФ);

  – предупреждение причинения вреда, если имеется опасность его причинения в будущем, в виде запрета (приостановления, прекращения) деятельности, создающей такую опасность (ст. 1065 ГК РФ).

Ответственность в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности имеет следующие черты:

– она наступает, когда вред причиняется или возникает угроза его возникновения в первую очередь определенному компонен- ту/компонентам природной среды, а также в отдельных ситуациях объектом посягательства одновременно могут являться жизнь и здоровье человека, его имущество и имущество организаций;

• –    нарушение связано с неисполнением договоров в сфере природопользования и охраны окружающей среды, несоблюдением природоохранных требований, совершением правонарушения (деликта) в виде оказания негативного воздействия, изменения на окружающую среду;

• –    возмещение вреда окружающей среде, здоровью и имуществу граждан и юридических лиц производится в полном объеме посредством возложения на лицо обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств, а также путем взыскания денежных средств, как компенсации за причиненный вред (п. 1 ст. 77, п. 2 ст. 78, п. 1 ст. 79 Закона № 7-ФЗ);

• –    определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 78 Закона № 7-ФЗ);

• –    наложение имущественных санкций в виде пеней за несвоевременное или неполное внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду (п. 7 ст. 16.4 Закона № 7-ФЗ);

• –    компенсация морального вреда, причиненного здоровью граждан негативным воздействием окружающей среды (п. 44 упомянутого выше постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21);

• –    применение мер воздействия за нарушение природоохранных требований в виде ограничения, приостановления или прекращения деятельности, осуществляемой с нарушение названных требований (ст. 56 Закона № 7-ФЗ).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» неоднократно в своих разъяснениях, касающихся возмещения или предупреждения вреда, причиненного окружающей среде, приводит нормы ГК РФ об ответственности в тесной связке с нормами Закона № 7-ФЗ (п. 1, 5, 7, 8, 13, 24, 28, 28), подчеркивая тем самым их близость и взаимодополняемость.

Положения Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) в случае совершения лицом земельных правонарушений также отсылают к административной, уголовной, дисциплинарной ответственности и предусматривают возложение обязанности возместить причиненный вред в полном объеме (ст. 74, 75, 76).

Лесной кодекс Российской Федерации (далее – ЛК РФ) упоминает об административной, уголовной и иной ответственности за нарушение лесного законодательства (ст. 99), одновременно предусматривая возмещение вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам, как лесным участкам и имущественным правам, так и лесам как экологической системе (ст. 100).

Схожий подход наблюдается и в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (далее – Закон № 96-ФЗ), который в ст. 31 перечисляет уголовную, административную и иную ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства в области охраны атмосферного воздуха, а в ст. 32 говорит о возмещении вреда причиненного загрязнением атмосферного воздуха здоровью, имуществу граждан, имуществу юридических лиц и окружающей среде в полном объеме.

В Водном кодексе Российской Федерации (далее – ВК РФ) речь идет о наступлении административной и уголовной ответственности лиц, виновных в нарушении водного законодательства, их обязанности независимо от привлечения к ответственности устранить допущенное нарушение и возместить причиненный вред (ст. 68).

Аналогичным образом раскрыт вопрос об ответственности и в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах), в ст. 49 кото- рого установлено, что лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о недрах, несут административную, уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Привлечение к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о недрах не освобождает виновных лиц от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред.

Несмотря на то, что упомянутые выше кодексы и законы прямо не выделяют такой вид ответственности, как имущественная, она, безусловно, подразумевается законодателем, когда речь идет о возмещении вреда, причиненного правонарушением в соответствующей области отношений.

Приведенные выше свойства свидетельствуют о том, что ответственность, которая наступает в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, во многом схожа с гражданско-правовой ответственностью: вред возмещается в полном объеме в натуре или в виде денежной компенсации лицом, его причинившим, либо лицом, в силу закона обязанным его возместить; основанием для привлечения к ответственности являются противоправность деяния и вина причинителя вреда; опасность причинения вреда в будущем может повлечь приостановление, прекращение соответствующей деятельности, создающей такую угрозу; предусмотрено применение штрафных санкций.

Однако если гражданско-правовая ответственность основана на принципе генерального деликта, при котором в силу требований ст. 1064 ГК РФ в случае причинения вреда одному персонализированному лицу другим лицом вина последнего презюмируется, как и противоправность деяния, то юридическая ответственность за нанесенный вред окружающей среде носит публичный характер, так как такой вред причиняется не конкретному лицу, а одному или нескольким компонентам природной среды, право на благоприятное состояние которых имеет каждый человек.

Особенности доказывания в суде факта причинения вреда окружающей среде, ее отдельным компонентам, установления не только причинителя вреда, но и причинной связи между совершенным деянием и негативными последствиями в форме вреда, по мнению

Г. В. Выпхановой и Н. Г. Жаворонковой, дают основание для оспаривания возможности распространения принципа генерального деликта в отношении экологического вреда [7]. В поддержку своей позиции они ссылаются на Г. Л. Мисник, которая, оценивания возмещение вреда окружающей среде, причиненного противоправным деянием, в соответствии с требованиями ст. 1064 ГК РФ указывает на применение норм гражданского и экологического права. По ее мнению, публичная противоправность деяния, повлекшего причинение вреда окружающей среде, подлежит доказыванию, поскольку на публичные нарушения принцип генерального деликта, действующий в гражданском праве, не распространяется [13].

Такой же позиции придерживается и М. М. Бринчук, указывающий, что регулируемый и охраняемый экологическим законодательством интерес сохранения благоприятной окружающей среды, экологического благополучия относится к публичным интересам, подлежащим приоритетной правовой защите. Нарушение этого публичного интереса не может быть предметом и основанием гражданской ответственности [5, с. 34-35].

Еще одной особенностью ответственности за вред, причиненный окружающей среде, является способ определения размера такого вреда посредством применения такс и методик (п. 3 ст. 77 Закона № 7-ФЗ, ч. 4 ст. 100 ЛК РФ, ч. 2 ст. 69 ВК РФ, ст. 32 Закона № 96-ФЗ). На это также указывала Н. Г. Нарышева, отмечая приоритет применения такс и методик для определения размера убытков по отношению к гражданско-правовому способу определения размера убытков [16].

К специфической форме ответственности можно отнести предусмотренные ч. 2 ст. 24, ч. 8 ст. 51, ч. 5 ст. 60.1, ч. 5 ст. 60.12, ч. 4 ст. 61 ЛК РФ досрочное расторжение договоров аренды лесного участка или договоров купли-продажи лесных насаждений, принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или безвозмездного пользования лесным участком, прекращение сервитута, публичного сервитута за невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов, в том числе в части охраны лесов от пожаров, защиты лесов, охраны лесов от загрязнения и иного не- гативного воздействия, воспроизводства лесов или лесоразведения.

Часть 3 ст. 10 ВК РФ устанавливает основания для принудительного прекращения права пользования водным объектом по решению суда: 1) нецелевое использование водного объекта; 2) использование водного объекта с нарушением законодательства Российской Федерации; 3) неиспользование водного объекта в установленные договором водопользования или решением о предоставлении водного объекта в пользование сроки, что можно расценить как форму ответственности.

В качестве особой меры ответственности в ст. 8 Закона о недрах также предусматривается ограничение или запрет на пользование отдельными участками недр или недрами на территориях населенных пунктов и зон с особыми условиями использования территорий в целях охраны окружающей среды в случаях, если такое пользование может создать угрозу охране окружающей среды.

Как указывает Е. Ю. Гаевская, одним из важнейших средств охраны окружающей среды является возложение на причинителя вреда обязанности приостановить, ограничить или прекратить деятельность, создающую опасность причинения вреда в будущем [8].

С учетом изложенного представляется, что ответственность за экологический вред, изначально развиваясь из элементов генерального деликта, впоследствии приобретая новые качественные признаки ввиду значительной специфики объекта посягательства -окружающей среды, чье благоприятное состояние является залогом достойного существования человека, а, соответственно, требует особой защиты, на сегодняшний день до конца полностью не сепарировалась от гражданско-правовой ответственности; ту степень уникальности и самодостаточности, которая бы позволяла признать в ней эколого-правовую ответственность, как самостоятельный вид юридической ответственности, не приобрела. Об этом в частности свидетельствует многочисленная судебная практика. Хотя, несомненно, в условиях усиливающейся экологизации права, обусловленной разрастающимся экологическим кризисом, необходимостью восстановления окружающей среды от оказанного на нее негативного воздействия в целях ее сохранения для нынешнего и будущего поколений, тенденция к становлению эколого-правовой ответственности усиливается.

Необходимость в продолжении разработки концепции эколого-правовой ответственности имеет важное не только научное, но и практическое значение. Так, исходя из взаимосвязи ст. 15 и 1064 ГК РФ, вопрос о возмещении вреда в гражданско-правовых отношениях зачастую рассматривается через призму возмещения убытков, то есть речь фактически идет о денежной компенсации, а не о возмещении вреда в натуре в то время как для восстановления нарушенного состояния окружающей среды важным является проведение работ и осуществление мероприятий, направленных на реальное позитивное изменение качества окружающей среды, притом, что не всегда возможно определить размер вреда, причиненный природе в силу латентности, отложенности негативных последствий.

Однако известно, что определение размера вреда посредством применения такс и методик носит приблизительный характер, поскольку помимо затрат на восстановление нарушенной экосистемы необходимо учитывать и экологические потери, которые в силу своих особенностей невосполнимы либо трудновосполнимы, природные объекты не имеют заранее определенной цены, а само правонарушение может иметь продолжающийся либо длящийся характер. Также в отсутствие так называемого «зеленого» окрашивания поступающих в бюджет экологических платежей в счет возмещения вреда окружающей среде, при далеко неполном их освоении на мероприятия по восстановлению нарушенной среды эффективность взыскания компенсации оставляет желать лучшего.

Проведенный анализ позволяет сформулировать вывод о том, что современная модель ответственности за экологические правонарушения переросла рамки классической цивилистической конструкции «генерального деликта». Несмотря на использование гражданско-правового инструментария (иск о возмещении вреда), природа данной ответственности носит ярко выраженный публичноправовой характер. Это подтверждается тремя ключевыми факторами, выявленными в ходе исследования.

• 1.    Окружающая среда, как публичное благо, требует приоритета восстановления ее естественного состояния (натуральная реституция) над простой экономической компенсацией убытков, что нехарактерно для классического гражданского оборота.

• 2.    Применение утвержденных государством такс и методик, учитывающих не только реальный ущерб, но и упущенную экологическую выгоду будущих поколений, выводит данные правоотношения из сферы частного усмотрения и принципа равенства сторон.

• 3.    Ответственность в данной сфере выступает не просто способом восстановления имущественной сферы потерпевшего, а ключевым механизмом реализации конституционной обязанности государства по обес-

• печению экологической безопасности.

Таким образом, следует признать, что эколого-правовая ответственность сформировалась как самостоятельный вид юридической ответственности. Ее дальнейшее законодательное обособление необходимо для перехода от фискально-компенсаторной модели (плата за загрязнение) к модели реального обеспечения экологической безопасности, основанной на превенции и гарантированном восстановлении экосистем.