Правовые вопросы охраны окружающей среды в области аквакультуры (рыбоводства)

И зучение законодательства, касающегося аквакультуры, позволяет выявить множество проблем, уяснение которых необходимо в том числе и в целях совершенствования правового регулирования. Во-первых, правовые подходы к охране окружающей среды при осуществлении аквакультуры в значительной степени отличаются в законодательстве тех стран, где распространена данная отрасль сельского хозяйства [1]. Отсутствие единых подходов в данной сфере с учетом стремительного роста популярности аквакультуры может стать причиной серьезных проблем, в том числе связанных с ее негативным влиянием на окружающую среду, таким как загрязнение, утрата среды обитания, распространение болезней рыб и иных объектов разведения и т.п. Необходимо также обратить внимание, что в российском законодательстве проблемам правовой охраны окружающей среды от негативного воздействия аквакультуры уделено недостаточно внимания.

Во-вторых, имеются проблемы гуманного содержания (кормления, лечения, транспортировки, забоя и т.д) разводимой в рыбоводческих водоемах фауны (рыб и других обитателей морской и пресноводной фауны) [2].

В-третьих, возможны конфликты современного и традиционного рыбоводства, являющегося элементом традиций и культуры коренных народов, территории проживания которых активно осваиваются крупными рыбоводческими предприятиями [3].

В-четвертых, для совершенствования правового регулирования аквакультуры зачастую не хватает исчерпывающих, надежных и актуальных данных о ситуации, сложившейся в данной отрасли. Это затрудняет процесс разработки и принятия эффективных нормативных правовых актов.

Обозначенные выше проблемы актуальны как для многих зарубежных стран [4], так и для Российской Федерации [5]. Для преодоления этих трудностей, необходимо проведение специальных научных изысканий, в том числе и правового характера, а также организация взаимодействия всех заинтересованных сторон, в том числе и на международном уровне, в целях разработки эффективного механизма правового регулирования, направленного на соблюдение баланса между экономическими, природоохранными и иными интересами.

Следует отметить, что в России в настоящее время развитию аквакультуры уделяется довольно большое внимание, о чем свидетельствует положительная динамика роста данного сегмента сельхозпроизводства, при этом отрасль больше ориентирована на экспорт продукции. Например, за январь-март 2022 г. объем экспорта рыбы и морепродуктов (группа 03 ТН ВЭД) по сравнению с аналогичным периодом 2021 г. увеличился на 40%, а его стоимость выросла на 51 %. Средние контрактные цены по основной позиции экспорта – мороженой рыбе, увеличились на 13,1 % [6]. Представляется, что указанная положительная динамика обусловлена как принятыми нормами законодательства[7], так и реализацией государственных целевых программ, таких как «Развитие рыбохозяйственного комплекса» [8] и др. Однако при этом остаются вопросы, такие как соотношение производственной и восстановительной деятельности рыбохозяйственных предприятий, правовое решение которых может повысить экономическую эффективность аквакультуры и одновременно обеспечить надлежащий уровень охраны окружающей среды при ее осуществлении.

Несмотря на довольно большой массив правовых исследований, посвященных аквакультуре, например Л.А. Тимофеева [9], Н.А. Шингель [10], в них не уделялось должного внимания вопросам охраны окружающей среды. Данный факт обуславливает актуальность темы настоящего научного исследования, целью которого является постановка и решение вопросов эколого-правового регулирования аквакультуры.

На сегодняшний день в Российской Федерации основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в области аквакультуры (рыбоводства), является Федеральный закон от 02 июля 2013 г. № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7] (далее – Закон).

В качестве основных целей данного Закона обозначены «обеспечение производства рыбной и иной продукции аквакультуры, сохранение водных биологических ресурсов», при этом явно подчеркивается равнозначность как «производства», так и «сохранения», водных биологических ресурсов. Двоякая цель законодательства об аквакультуре отмечается многими исследователями [11]. В то же время, природоохранным нормам в Законе отведено немного места. Основную часть текста Закона занимают нормы, которые регулируют вопросы землепользования, лесопользования, водопользования, гражданского права, градостроительного права, административного права, однако его применение сталкивается с некоторыми трудностями, поскольку, по мнению Н.А. Жаворонковой [12], существуют определенные неточности и противоречия с природоресурсным блоком законодательства. Кроме того, многочисленные отсылочные нормы, содержащиеся в Законе, делают его «рамочным», в связи с чем эффективность его прямого применения существенно снижена. Что же касается имеющихся в Законе природоохранных норм, то они носят явно декларативный характер, зачастую не имея конкретизирующих отсылок к нормам экологического законодательства. Некоторые нормы, например о безопасных для экологии методах осуществления рыбоводческой деятельности, следует конкретизировать в тексте Закона. Существующее положение, естественно, не является удовлетворительным, в связи с чем, по нашему мнению, в Закон должны быть внесены дополняющие нормы природоохранного (экологического) характера. На Конференции ООН по устойчивому развитию «Рио+20» был озвучен тезис о том, что становление «зеленой» экономики включает существенную модернизацию сельского хозяйства, в сфере которого немаловажное значение имеет аквакультура, при эффективном управлении которой, решаются задачи достижения продовольственной безопасности и одновременно снижается нагрузка на окружающую среду [13]. Законодательство ряда стран об аквакультуре содержит более четкие и подробные указания на дополнительные природоохранные меры, которые применяются в данных странах для регулирования данной деятельности. Например, в Китае, производящем более половины мировой продукции аквакультуры, для ее предприятий введены экологические сертификаты. Кроме того, для водоемов и водных участков, отведенных для аквакультуры, предусмотрен постоянный государственный контроль качества воды (The Surface Water Environment Quality Standard). Законодательством предусмотрено, что при ухудшении качества воды эта деятельность будет сокращена, приостановлена или прекращена [14].

Изучение научных работ, посвященных правовому регулированию аквакультуры, показывает, что не все исследователи относятся к экологоправовым элементам в законодательстве об аквакультуре как к имеющим первостепенное значение. Так, авторы Л.А. Тимофеев, Ю.В. Сорокина [9] не рассматривают экологический фактор в числе определяющих при систематизации приоритетов развития аквакультуры. Такой подход едва ли следует считать правильным. По мнению названных выше исследователей, как и многих других, природоохранный компонент в правовом регулировании аквакультуры является не менее важным, чем экономический, однако на сегодняшний день имеется ряд факторов, препятствующих экологизации законодательства об аквакультуре.

Н.А. Шингель [10] обращает внимание на то, что в самом названии Закона аквакультура отождествляется с рыбоводством. Такое смешение понятий не является правильным. Аквакультура и рыбоводство соотносятся как целое с частью, где рыбоводство выступает как экономический элемент двоякой (эколого-экономической) сущности аквакультуры. При производстве ценной и столь необходимой продукции водной фауны и флоры аквакультура позволяет сохранить, восстановить и пополнить природные запасы водных биоресурсов, популяции не только промысловых, но и иных водных животных и растений в естественной среде их обитания, нарушаемой в процессе осуществления традиционного рыболовства. Поэтому представляется необходимым более четко разграничить товарную и восстановительную (воспроизводственную) аквакультуру (ст. 11, ч. 1,2 Закона). Воспроизводственную аквакультуру следует отнести к природоохранным видам деятельности, направленным на восстановление устойчивости водных экосистем.

Нормативное содержание Закона об аквакультуре, по справедливому мнению Н.А. Жаворонковой [12], должно подчиняться принципу «паритета» аквакультуры и рыболовства в названном Законе, усиливая природоохранную составляющую этого нормативного акта.

Несмотря на свою экологическую значимость, аквакультура, как и другие природоохранные виды деятельности (например, охрана природы на территориях государственных природных заповедников), должны осуществляться в полном соответствии с экологическими нормативами, установленными в Российской Федерации.