Представление сотрудника органа предварительного расследования об устранении нарушений закона: постановка проблемы

В опросам исследования и повышения эффективности процессуальной профилактической деятельности сотрудников органов предварительного расследования уделяется достаточно большое внимание, однако чаще всего научная дискуссия и интерес юристов-практиков сосредоточены на проблемах нормативной регламентации и организации деятельности, связанной с внесением представлений об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступлений. Тем не менее в ч. 2 ст. 158 УПК РФ предусмотрена возможность внесения дознавателем, следователем и руководителем следственного органа представления об устранении нарушений закона. При этом подобное представление в различного рода публикациях зачастую упоминается лишь в аспекте простой констатации его существования [2-4; 6; 9; 10]. Ю.А. Матвейчевым анализировались отдельные аспекты внесения сотрудниками органов уголовного преследования представлений об устранении нарушений закона в соответствии с законодательством Республики Беларусь [8, с. 76-77].

Рассматриваемый процессуальный акт является новацией УПК РФ, поскольку в УПК РСФСР не предусматривалась возможность внесения подобного представления следователем (или иными сотрудниками органов предварительного расследования).

Насколько обоснованным, востребованным и удачным с точки зрения юридической техники является указанное нововведение законодателя? Полномочиями по внесению актов реагирования (представлений, предписаний, уведомлений) в связи с выявленными нарушениями закона или иных нормативных актов наделен ряд должностных лиц контролирующих и надзорных органов1. Можно утверждать, что следователь, дознаватель, руководитель следственного органа, будучи должностными лицами правоохранительных органов государства, вполне обоснованно отнесены к субъектам, обладающим полномочиями по внесению представлений об устранении нарушений закона.

Во-первых, в рамках профессиональной деятельности они непосредственно сталкиваются с наиболее общественно опасными противоправными деяниями, которые могут сопровождаться нарушениями иных нормативных правовых актов. Установив в этих иных нарушениях признаки нового преступления, сотрудник органа предварительного расследования должен составить рапорт об обнаружении признаков преступления, выделить из уголовного дела материалы для дальнейшей проверки и обеспечения привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности. Действия сотрудника органа предварительного расследования в случае выявления признаков административного правонарушения УПК РФ не регламентирует, хотя согласно положениям п. 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, поступающие из правоохранительных органов, могут быть поводом к возбуждению дела об административном правонарушении. Ранее в УПК РСФСР необходимые действия по обеспечению применения мер административного воздействия регламентировались для случаев выявления административного правонарушения при рассмотрении заявлений (сообщений) о преступлениях (ч. 2 ст. 113 УПК РСФСР), а также принятия решения о прекращении производства по уголовному делу (ч. 4 ст. 209 УПК РСФСР).

Кроме того, в ходе досудебного производства могут быть выявлены нарушения нормативных предписания в рамках иных отраслей права (к примеру, гражданского, трудового, экологического, налогового, бюджетного законодательства), не предусматривающие санкций в уголовном или административном праве либо не содержащие тех или иных признаков правонарушения.

Во-вторых, будучи юристами, сотрудники органов предварительного расследования обладают необходимой степенью компетентности для верной юридической оценки иных выявленных нарушений закона.

В-третьих, поскольку установление указанных иных нарушений закона происходит в ходе досудебного производства по уголовному делу, сотрудники органа предварительного расследования обладают достаточно эффективным инструментарием для выяснения обстоятельств нарушения и подтверждения их достаточной совокупностью доказательств, имеющихся в материалах уголовного дела. В этом смысле следователь (дознаватель), пожалуй, находится даже в более выгодном положении, чем иные субъекты, осуществляющие контрольную и надзорную деятельность, которые наделены меньшим арсеналом средств при проведении проверок. Вместе с тем системный анализ норм УПК РФ позволяет утверждать, что непосредственно задачи по выявлению иных нарушений закона перед сотрудником органа предварительного расследования законодателем не ставятся. Статья 73 УПК РФ, очерчивающая предмет доказывания по уголовному делу, а также закрепляющая обязанность следователя выявлять обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, не содержит упоминаний об иных нарушениях закона. Соответственно, установление этих нарушений не является итогом целенаправленной деятельности следователя, а лишь результатом решения задач по обеспечению полноты, объективности и всесторонности расследования, своеобразным «побочным продуктом» предварительного расследования. В связи с изложенным проводить следственные действия, тем более ограничивающие права участников уголовного судопроизводства, с единственной целью – установить обстоятельства допущенных иных нарушений закона неприемлемо, хотя грань между указанной целью и целью обеспечения полноты, объективности и всесторонности предварительного расследования в условиях расследования по конкретному уголовному делу может быть достаточно «размытой».

Довольно сложно объективно судить, насколько представления об устранении нарушений закона распространены в практической деятельности сотрудников следственных подразделений. Согласно данным статистической отчетности (формы федерального статистического наблюдения N 1-Е, N 1-ЕМ1) обобщаются лишь сведения о количестве уголовных дел, по которым внесены представления об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступлений (нарушений закона), либо количестве внесенных представлений (форма статистической отчетности «Профилактика-КП»2), без их дифференциации. Как показало изучение аналитических обзоров Следственного департамента МВД России о результатах профилактической деятельности подчиненных органов предварительного расследования, практика внесения представлений об устранении нарушений закона также не изучается и не анализируется. Тем не менее проведенный нами в 2023 году опрос 40 руководителей территориальных следственных органов ГУ МВД России по Красноярскому краю показал, что факты внесения соответствующих представления все-таки имеют место. 13 респондентов (32,5%) пояснили, что в подчиненных подразделениях вносились представления об устранении нарушений закона, 18 (45%) человек ответили, что вносились представления об устранении нарушений закона, наряду с обстоятельствами, спо- собствовавшими совершению преступлений. Понимая, что репрезентативность приведенных данных не слишком высока, тем не менее можно утверждать, что хотя бы единичные случаи внесения представлений об устранении нарушений закона все-таки имеются в правоприменительной практике.

Приходится констатировать, что проблема даже потенциальной возможности реализации сотрудникам органов предварительного расследования полномочий по внесению представлений об устранении нарушений закона обусловлена катастрофической ситуацией с нормативной регламентацией указанного полномочия и практически отсутствием доктринальных основ для ее формирования в уголовном процессе.

Представление дознавателя, следователя и руководителя следственного органа об устранении нарушений закона лишь один раз упоминается в ч. 2 ст. 158 УПК РФ. Законодатель не только не формулирует легального понятия «представление дознавателя, следователя, руководителя следственного органа об устранении нарушений закона», но даже определяет в ст. 5 УПК РФ понятие «представление» без учета полномочий вышеназванных должностных лиц по внесению представлений.

Этимологически понятие «представление» трактуется как официальная бумага, содержащая осведомление, ходатайство и тому подобное о чем-либо1. Для определения сущности рассматриваемого вида представления методологически верным будет исходить из содержания понятия более высокой степени общности «представление дознавателя, следователя и руководителя следственного органа», но оно также фактически не сформулировано. С точки зрения процессуальной формы вполне обоснованно применение некоторой аналогии с представлением об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступления, учитывая единую нормативную основу, регламентирующую рассматриваемую деятельность. И в том, и в другом случае представление является, по сути, процессуальным решением сотрудника органа предварительного расследования, что вполне соответствует позиции П.А. Лупинской, отмечавшей, что решение в уголовном процессе – акт реализации представленных прав и исполнения возложенных обязанностей должностного лица [7, с. 341]. Вместе с тем дальнейший анализ доктринальных подходов к определению понятия «представление об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступлений» не позволяет применить сформулированные учеными признаки к пониманию сущности представления об устранении нарушений закона, вносимого в порядке ч. 2 ст. 158 УПК РФ. Решение о внесении рассматриваемого представления имеет самостоятельные фактические основания – нарушения закона, что «роднит» его сущность с пониманием сущности представлений о нарушении законов, вносимых иными контролирующими и надзорными органами.

При определении оснований к внесению представления об устранении нарушений закона, с учетом буквального толкования ч. 2 ст. 158 УПК РФ, можно утверждать, что это только те нарушения закона, которые могут быть устранены путем реализации определенных мер организациями или должностными лицами. Закономерны вопросы:

– является ли указанный круг потенциальных адресатов представления об устранении нарушений закона исчерпывающим, существуют ли какие-либо изъятия в отношении тех или иных должностных лиц;

– относятся ли рассматриваемые предписания только к федеральным законам или возможно их применение в случае выявления нарушений законов субъектов Российской Федерации?

Показательно, что в соответствии со ст. 22 Федерального закона от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению преступлений, может быть внесено субъектом профилактики правонарушений деятельности (к которым относятся и сотруд- ники органов предварительного расследования) в орган или организацию независимо от форм собственности либо общественное объединение. На фоне указанного предписания отсутствие у сотрудника органа предварительного расследования полномочий по внесению представлений об устранении нарушений закона в соответствующие органы или общественные объединения выглядит крайне непоследовательно.

В рамках надзорной деятельности прокурора разрешению этих вопросов способствует нормативное закрепление предмета прокурорского надзора (ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Конкретизированы полномочия прокурора в части внесения представлений в адрес общественных объединений в ст. 42 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Для сотрудников органов предварительного расследования соответствующие нормативные ориентиры не сформированы.

Не менее актуальным является вопрос: должен ли факт нарушения закона как основание для внесения представления подтверждаться достаточной совокупностью доказательств по уголовному делу? Как уже упоминалось, ст. 73 УПК РФ соответствующих предписаний не содержит. При буквальном толковании действующей редакции ч. 2 ст. 158 УК РФ сотрудник органа предварительного расследования вносит представление об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступлений или нарушений закона, установив лишь обстоятельства, способствовавшие совершению преступлений. Полагаем, подобную формулировку нормы нельзя признать удачной. Более того, рассматриваемая формулировка не повод для выводов, что факт нарушения закона как основание для внесения представле- ния не должен быть подтвержден в ходе досудебного производства. В рассматриваемом случае положения ст. 7 УПК РФ о том, что каждое постановление дознавателя, следователя, руководителя следственного органа должно быть законным, обоснованным и мотивированным, подлежит расширительному толкованию и в полном объеме распространяется на представление названных участников уголовного судопроизводства, которое, по сути, также является разновидностью решений в уголовном судопроизводстве.

Саму по себе формулировку «…представ-ление о принятии мер по устранению указанных обстоятельств [способствовавших совершению преступлений] или других нарушений закона…» в общем смысловом контексте действующей редакции ч. 2 ст. 158 УПК РФ нельзя признать корректной. Значение слова «другой» – не такой, как этот, отличающийся от этого, иной1. Дословное толкование позволяет прийти к выводу, что существуют нарушения закона, которые являются обстоятельствами, способствовавшими совершению преступления, и иные (не эти) нарушения закона, не являющиеся указанными обстоятельствами. Означает ли это, что по замыслу законодателя представление об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступления, вносится только если указанные обстоятельства являются нарушениями закона? Подобная трактовка, к сожалению, встречается в правоприменительной практике. Так, в отдельных судебных решениях отмечается, что представление следователя должно содержать указание на нарушение определенных норм закона лицом, в адрес которого оно вынесено. Указанная позиция нашла отражение в решении суда первой инстанции2, а также суда кассационной инстанции3. Тем не менее обстоятельства, способствующие совершению преступления, и нарушения закона – это самостоятельные отдельные категории. Как уже упоминалось, в УПК РФСФСР в нормах, регламентирующих внесение представлений упоминались лишь причины и условия, способствовавшие совершению преступления, без каких-либо отсылок к нарушениям закона. Разграничение рассматриваемых понятий ярко прослеживается в ч. 3 ст. 8 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации», адресатом представления «…должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, обстоятельств, способствовавших совершению преступления»1. В связи с изложенным прилагательное «других» в действующей редакции ч. 2 ст. 158 УПК РФ является избыточным. Следует разграничить три самостоятельных категории:

– обстоятельства, способствовавшие совершению преступлений и не являющиеся нарушениями какого-либо закона (неисправность ограждения, охранной сигнализации, недостаточная интенсивность воспитательного или профилактического воздействия и т.п.), которые могут быть как связаны, так и не связаны с нарушениями иных нормативных актов;

– нарушения закона (трудового, экологического и т.п.), не являющиеся преступлениями, но которые способствовали совершению преступления;

– другие нарушения закона, не являющиеся преступлениями и не способствовавшие совершению расследуемого преступления, но выявленные в ходе расследования.

В зависимости от специфики выявленных обстоятельств возможна дифференциация степени императивности содержащихся в представлении требований (или предложений) сотрудника органа предварительного расследования, что подразумевает подлежащее обязательному исполнению требование об устранении нарушений закона, а также предложения об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступлений или нарушений закона.

В предложенной системе остается открытым вопрос о реакции сотрудника органа предварительного расследования в случае выявления нарушения закона, являющегося административным правонарушением. Несмотря на существующий в УПК РФ пробел в нормативном регулировании вопроса о действиях сотрудника органа предварительного расследования в этой ситуации и позицию, изложенную А.С. Барабашем и Н.Н. Цукановым, о том, что полномочия полиции возбуждать дела об административных правонарушениях должны ею применяться не во всех случаях, полагаем, реакция в рассматриваемой ситуации является обязательной, т.к. это как раз упомянутый названными учеными случай необходимости обеспечения в эффективного решения стоящих перед полицией задач [1, с. 248]. Составление сотрудником органа предварительного расследования рапорта об обнаружении признаков административного правонарушения не препятствует внесению по выявленному факту представления об устранении нарушений закона. Подобный алгоритм, в частности, используется в качестве дополнительного средства прокурорского реагирования в случаях выявления прокурорами преступлений или административных правонарушений [5].

При этом интересна логика законодателя относительно наличия (отсутствия) у сотрудника органа предварительного расследования в принципе обязанности реагировать на выявленные обстоятельства и нарушения закона путем вынесения представления. В действующей редакции анализируемой нормы УПК РФ указано, что руководитель следственного органа, следователь или дознаватель вправе внести представление. Отнесение данного полномочия к числу дискреционных также является новацией УПК РФ и идет вразрез с положениями ранее существовавших норм УПК РСФСР и некоторых действующих нормативных правовых актов.

Так, УПК РСФСР содержал императивные предписания. В ст. 140 с отсылкой к ст. 21.1 УПК РСФСР было сформулировано: «…следователь вносит … представление». Указанное предписание отражало содержание нормы, изложенной в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик (ст. 56)1. Можно сказать, что в настоящее время от этой установки в УПК РФ законодатель отказался, и это обусловлено изменением нормативных подходов к целеполаганию в уголовном судопроизводстве, спецификой формулирования назначения уголовного судопроизводства в ст. 6 УПК РФ. Вместе с тем в иных нормативных актах, посвященных деятельности по профилактике преступлений, а также полномочиям контрольных и надзорных органов, законодатель более категоричен и указывает, что уполномоченный субъект профилактической деятельности «вносит», а не «вправе внести» представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению престу-плений2. Еще более парадоксально выглядит ситуация, если обратиться к ст. 29.13 КоАП РФ, согласно которой при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, уполномоченные субъекты вносят (выделено нами. – М.М.) представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий, хотя преступление, по сравнению с административным правонарушением, является деянием, обладающим общественной опасностью.

Если обраться к нормативным актам, регламентирующим деятельность контролирующих и надзорных органов, связанную с выявлением нарушений закона, в них отслеживается схожий подход законодателя. Так, в ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» формулировка «Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором…» не оставляет прокурору свободы усмотрения.

Таким образом, системный анализ вышеприведенных норм позволяет констатиро- вать, что сформировалась ситуация, когда вопрос внесения или невнесения представления об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступления (т.е. деяния, являющегося общественно опасным), а также об устранении выявленных нарушений закона – является не обязанностью, а правом сотрудника органа предварительного расследования. Данная установка, позволяющая не реагировать на обстоятельства, которые способствовали совершению преступления, и на нарушения закона противоречит логике иных нормативных правовых актов, а также принципу публичности в уголовном судопроизводстве. Полагаем, нормативно должна быть закреплена обязанность сотрудника органа предварительного расследования вносить представления и об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, и тем более об устранении нарушений закона.

В свете изложенного представляется возможным ч. 2 ст. 158 УПК РФ сформулировать в следующей редакции: «Установив в ходе досудебного производства по уголовному делу обстоятельства, способствовавшие совершению преступления или нарушения закона, дознаватель, руководитель следственного органа, следователь вносит в соответствующие органы, организации, независимо от форм собственности, общественные объединения или соответствующему должностному лицу представление о принятии мер по устранению указанных обстоятельств и (или) нарушений закона».

Также непоследователен законодатель в вопросе регламентации действий должностных лиц и организаций, в адрес которых направлены представления следователя, что создает сложности с определением конечной цели внесения сотрудников органа предварительного расследования представлений об устранении нарушений закона. В соответствии с ч. 2 ст. 158 УПК РФ на адресата представления возлагается обязанность лишь рассмотреть поступившее представление и в установленный законом срок направить ответ о результатах рассмотрения. При этом законодатель не предусматривает разграничений, исходя из сущности представления, независимо, направлено ли представление на устранение обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, или на устранение нарушений закона. Можно ли признать целью внесения представления об устранении нарушений закона принятие адресатом представления мер к устранению указанных нарушений? Фактически редакция рассматриваемой нормы не позволяет нам дать положительный ответ на этот вопрос, т.к. не включает принятие надлежащих мер по устранению нарушений закона как обязательный элемент в действиях адресата представления. Указанные предписания вызывают обоснованные вопросы и при обращении к иным нормативным актам, регулирующим рассматриваемые и сходные правоотношения. В частности, в ч. 3 ст. 8 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» содержится категоричная формулировка, что должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона и о результатах должно быть сообщено в письменной форме. Схожие императивные формулировки имеются в ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Аналогичный подход демонстрирует законодатель, регламентируя деятельность, к примеру, Счетной палаты РФ по внесению представлений о выявленных нарушениях законодательства и иных нормативных правовых актов, формулируя в ст. 26 предписание, что представление должно быть выполнено1.

Основания подобного рода дифференциации в определении степени обязательности реализации адресатом представления мер по устранению нарушений закона объяснить достаточно сложно.

Приведенные противоречия, недостатки и пробелы в нормативном регулировании приводят к тому, что в настоящее время нет возможности даже сформулировать корректное, основанное на законе понятие «представление дознавателя, следователя и руководителя следственного органа об устранении нарушений закона».

Лаконичность и поспешность законодателя при введении рассматриваемых полномочий сотрудников органов предварительного расследования, отсутствие системного унифицированного подхода в нормативных предписаниях о внесении представлений об устранении нарушений закона, создают необходимость глубокого теоретического исследования, носящего междисциплинарный характер и формирования целостной теоретической основы для того, чтобы «вдохнуть жизнь» в рассматриваемую норму УПК РФ. Представляется, что к определению сущности и концептуальных основ нормативного регулирования деятельности по внесению представлений по устранению нарушений закона необходимо выработать единый универсальный подход, применимый к различным сферам правового регулирования, который может стать основой в понимании сущности, формировании гармоничной и эффективной процессуальной формы для реализации полномочий сотрудников органов предварительного расследования по внесению представлений об устранении нарушений закона.