Преемственность правового регулирования вопросов пожарной охраны от Дектера 1918 года до Федерального закона «О пожарной безопасности» 1994 года

Исследование преемственности законодательства в области пожарной безопасности представляет значительный научный и практический интерес, поскольку пожары наносят колоссальный ущерб экономике государства, экологической среде, а также уносят человеческие жизни. По тяжести нанесенных последствий и количеству смертей пожары уступают только дорожно-транспортным происшествиям. Актуальность темы обусловлена необходимостью осмысления исторического опыта правового регулирования в данной сфере для совершенствования современного законодательства о пожарной безопасности.

Цель настоящего исследования заключается в выявлении и анализе основных закономерностей эволюции правового регулирования пожарной охраны в России с 1918 по 1994 гг., определении характера и направлений преемственности в нормативно-правовом обеспечении пожарной безопасности, для че- го поставлены задачи: провести сравнительный анализ ключевых нормативных актов, начиная с Декрета 1918 г.; выявить сходства и различия в подходах к правовому регулированию на разных исторических этапах; определить влияние социально-экономических и политических факторов на эволюцию законодательства. Методологическую основу составляет комплекс научных методов, включающий историко-правовой анализ эволюции законодательства в историческом контексте, формально-юридический метод для изучения содержания нормативных актов, а также сравнительно-правовой подход, направленный на выявление общих и специфических черт регулирования. В соответствии с современными научными подходами, исследование опирается на формально-юридические методы, что обеспечивает системное изучение правовых конструкций и их трансформации в условиях меняющихся социально-политических реалий.

Декрет СНК РСФСР «Об организации государственных мер борьбы с огнем» от 17 апреля 1918 г. знаменует собой начало формирования системы пожарной охраны Советской России. После доклада М.Т. Елизарова о колоссальном ущербе, наносимом пожарами (по данным статистического комитета, только в 1910 году этот ущерб составил 127 млн. руб.), Совнарком внес ряд корректив в проект, расширил состав Совета и изменил порядок финансирования. Содержание этого основополагающего документа охватывало широкий спектр вопросов: заложение основ единой государственной пожарной охраны, наделение органов правом законотворческой деятельности «путем издания инструкций и обязательных постановлений о мерах предупреждения и тушения пожаров», определение порядка финансирования за счет средств государственного страхования, формирование принципов построения пожарного дела и направлений его развития [1].

Декрет «Об организации государственных мер борьбы с огнём» заложил основы централизации управления пожарной охраной, учредив Пожарный совет из 23 членов (4 от Совнаркома, 4 от ВЦИК, 2 от Всероссийского Пожарного Общества и др.), что отразило курс на концентрацию ресурсов для противодействия поджогам бывших собственников. Положения документа стали ориентиром для госорганов вплоть до принятия ФЗ «О пожарной безопасности» в 1994 г. Важным следствием Декрета стало создание пожарнотехнических училищ, призванных компенсировать дефицит квалифицированных кадров после ухода опытных брандмейстеров, отказавшихся сотрудничать с новой властью. Декрет предусматривал не только подготовку специалистов через образовательные учреждения, но и издание профильной литературы, что заложило основу системного развития пожарного дела в условиях кадрового кризиса.

Кроме того, важным последствием принятия Декрета стало разделение страхового и пожарного дела, а также формирование структуры местных органов противопожарного надзора. Как отмечают Катаргина И.В. и соавторы [2], Декрет от 17.04.1918 «стал началом создания системы безопасности в России и обозначил основные направления развития пожарной охраны». На фоне обострения классовой борьбы и участившихся поджогов, улучшение системы подготовки кадров для пожарной охраны имело стратегическое значение для обеспечения безопасности страны в целом.

В условиях социально-экономического кризиса периода Первой мировой войны, революции и гражданской войны проблема финансирования пожарной службы обострилась. В ноябре 1919 г. советское государство, опираясь на постановление ВСНХ, ввело механизм частичного финансирования пожарной охраны через отчисления Госстраха, что стало ключевым этапом её институционализации. Это решение развивало положения Декрета от 17 апреля 1918 г. и было направлено на формирование стабильного источника средств для борьбы с пожарами, наносившими катастрофический ущерб экономике и населению в условиях военных действий. Важным аспектом постановления стало закрепление принципа ответственности страховых органов за профилактику возгораний, что стимулировало разработку превентивных мер. Нормативное закрепление финансовой базы позволило укрепить противопожарную защиту в критический для советского государства период.

В июле 1920 года был принят декрет «О сосредоточении пожарного дела в НКВД», который ознаменовал новый этап в формировании системы пожарной охраны. Согласно документу, опубликованному в Собрании узаконений и распоряжений правительства за 1920 г. (№66 от 23 июля 1920 г.), произошло существенное организационное изменение – пожарное дело полностью передавалось в ведение Народного комиссариата внутренних дел, что способствовало дальнейшей централизации и укреплению системы пожарной охраны. Это решение было обусловлено необходимостью усиления контроля и координации действий по борьбе с пожарами в условиях гражданской войны [3].

Сосредоточение пожарного дела в НКВД значительно повлияло на развитие правового обеспечения деятельности пожарной охраны Советской республики в последующее десятилетие. Система пожарной охраны в рамках деятельности НКВД получила более четкую структуру, возросли возможности оперативного реагирования на пожарные происше- ствия. Кроме того, произошло усиление контроля за соблюдением правил пожарной безопасности, что в дальнейшем способствовало снижению количества пожаров и уменьшению причиняемого ими ущерба.

Принятие Проекта Боевого устава пожарной охраны 1937 г. ознаменовало важный этап в систематизации нормативно-правовых основ деятельности пожарной охраны в СССР. Документ объемом в 127 страниц был издан Главным управлением Пожарной охраны НКВД СССР в Гостранстехиздате, что свидетельствовало о возрастающем внимании государства к вопросам обеспечения пожарной безопасности. Как отмечают современные исследователи, данный документ «отдаленно напоминал правовые акты и больше был похож на учебное пособие по пожарной тактике», в котором закреплялись основные понятия, распределение обязанностей между должностными лицами на пожаре и порядок их действий [4]. Следует отметить, что в этом документе отсутствовала систематизация правовых норм, а положения по сходным вопросам были рассредоточены по тексту.

Устав 1937 г. систематизировал практический опыт пожаротушения первых десятилетий советской эпохи, нацелившись на оптимизацию работы пожарных служб. Документ зафиксировал создание единой системы управления ресурсами при ликвидации возгораний, что способствовало структурной унификации. Несмотря на отдельные недостатки юридического оформления, БУПО 1937 г. стандартизировал методы борьбы с пожарами и стал базой для развития отраслевой нормативной системы. Боевой устав пожарной охраны 1940 г., разработанный ГУПО НКВД СССР, логично продолжил эволюцию регулирования в этой сфере. Его объем (71 стр.) был сокращен по сравнению с проектом 1937 г. Требования к организации тушения излагались более лаконично, однако сохранились пробелы в систематизации правовых положений. Оба документа отразили этапы формирования юридических основ пожарной безопасности в условиях интенсификации административной практики СССР.

БУПО 1940 г. был принят накануне Великой Отечественной войны и отражал изменения, происходившие в системе пожарной охраны страны, которая к тому времени обре- ла сформировавшуюся структуру и имела четко определенные задачи. Устав закреплял положения о единоначалии при тушении пожаров, что было особенно важно в условиях военного времени. На основе указанного документа было организовано взаимодействие пожарных подразделений с местной противовоздушной обороной в период войны [5]. Несмотря на то, что БУПО 1940 г. в значительной степени сохранял преемственность с предыдущим уставом, он вносил ряд существенных корректив, обусловленных необходимостью адаптации к изменяющимся условиям деятельности пожарной охраны.

Боевой устав пожарной охраны 1953 г., утвержденный и изданный Трансжелдоризда-том в 1954 г., стал значительным шагом вперед в развитии нормативно-правового обеспечения деятельности пожарной охраны СССР. Существенным отличием данного устава от предшествующих нормативных актов стала систематизация его положений: впервые в структуре БУПО можно было условно выделить общую и особенную части, что сближало его с современными кодифицированными нормативными правовыми актами. Данный подход значительно облегчал применение устава на практике и повышал его эффективность.

БУПО 1953 г. вобрал в себя опыт борьбы с пожарами в годы Великой Отечественной войны и послевоенного восстановления страны. Документ содержал развернутые положения о порядке организации тушения пожаров с учетом достижений пожарно-технической науки того времени, регламентировал деятельность руководителя тушения пожара и других должностных лиц на пожаре, определял алгоритм действий при различных видах пожаров. Примечательно, что данный устав послужил основой для дальнейшего развития законодательства в сфере пожаротушения и проведения аварийно-спасательных работ на многие десятилетия вперед: его положения были учтены при разработке БУПО 1970 г., 1985 г. и даже 1995 г. Это свидетельствует о высоком качестве юридической техники и продуманности нормативного материала, содержащегося в этом документе [6].

Боевой устав пожарной охраны 1970 г. (БУПО-1970) стал этапным документом, систематизировавшим подходы к тушению по- жаров с учётом технологических и организационных реалий эпохи. В отличие от уставов 1937, 1940 и 1953 гг., он отличался повышенной структурной упорядоченностью, детализацией действий при ликвидации возгораний различной категории сложности. Сохранив принцип единоначалия, БУПО-1970 расширил полномочия руководителя тушения и регламентировал межведомственное взаимодействие на месте ЧС. Как подчёркивают А.А. Смирнова [7], устав впервые детально регламентировал тактику борьбы с пожарами на объектах народного хозяйства, отразив тенденцию к специализации методов пожаротушения и адаптации к современным конструктивно-технологическим решениям. Это позволило унифицировать процедуры реагирования, повысив эффективность работы пожарных подразделений.

В период 1960-1980-х гг. функции пожарной охраны расширились: из структуры, ориентированной на тушение, она трансформировалась в многофункциональную систему, включившую профилактику, надзор и научные исследования. Это было обусловлено усложнением производственных процессов, появлением новых пожароопасных технологий и осознанием экономической эффективности профилактики. В данный период сформировалась целостная система противопожарной защиты народнохозяйственных объектов, объединившая технические средства, организационные и профилактические меры. Нормативные акты стали акцентировать профилактику, обучение населения и персонала, что отразило переход от реактивной к проактивной модели безопасности.

Распад СССР и становление российской государственности потребовали реформирования законодательства о пожарной безопасности в условиях новых политико-экономических реалий. В 1990-х гг. сохранялась правовая неопределённость: нормы советского периода применялись при отсутствии российских аналогов, что осложняло регулирование. Как подчёркивает Н.В. Галицкая [8], системные проблемы – недофинансирование, законодательные пробелы, халатность – провоцировали катастрофические последствия. Принятие в 1992 г. Закона РФ «О пожарной безопасности» заложило основы новой правовой базы, однако его положения не полностью учитывали особенности федеративного устройства и рыночной экономики, потребовав дальнейшей корректировки законодательства.

Федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ (Далее – ФЗ № 69) [9]. стал системообразующим актом, закрепившим принципы регулирования с учётом федеративного устройства, форм собственности и разграничения полномочий власти. Его ключевой особенностью стала рыночная ориентация: введение правовых основ для негосударственных форм пожарной охраны, экономических стимулов и баланса между административными и рыночными методами регулирования. Важным аспектом стало закрепление требований к разработке и внедрению инновационных технологий пожароза-щиты, что стимулировало научно-технический прогресс в отрасли. Закон установил долгосрочный вектор развития законодательства, выступив основой современной системы правового обеспечения пожарной безопасности.

Федеральный закон № 69 законодательно закрепил понятие «пожарная безопасность» как состояние защищённости личности, имущества, общества и государства от пожаров, а также ввёл термин «система обеспечения пожарной безопасности», объединяющую силы, средства и комплекс правовых, организационных и экономических мер. Инновационным стало признание многообразия форм пожарной охраны: государственной (федеральной и региональной), муниципальной, ведомственной, частной и добровольной, что отразило адаптацию к рыночной экономике и федеративному устройству. Как подчёркивает Н.В. Галицкая, закон установил обязательства предприятий по соблюдению нормативов, содержанию противопожарных систем и обучению персонала. Чёткое разграничение полномочий между уровнями власти позволило создать эффективную многоуровневую систему, соответствующую новым социально-экономическим реалиям.

Сохранение базовых принципов от Декрета 1918 г. до ФЗ 1994 г. представляет собой одну из интереснейших страниц в истории отечественного права. Несмотря на кардинальные изменения политического строя и экономических отношений, ряд фундаментальных положений в сфере пожарной безопасности де- монстрирует удивительную устойчивость. В лось через госнадзор, стандартизацию и обя- первую очередь это касается признания государственной значимости пожарной охраны – принцип, заложенный еще в Декрете 1918 года «Об организации государственных мер борьбы с огнем» и последовательно воспроизводимый во всех последующих нормативных актах вплоть до Федерального закона 1994 года [10]. Архивные документы свидетельствуют, что даже в периоды масштабных социально-политических трансформаций законодатель неизменно подчеркивал особый статус пожарной охраны как структуры, обеспечивающей национальную безопасность.

Эволюция организационной структуры пожарной охраны отражает усложнение методов работы и трансформацию её видов – от доминирования государственной модели с элементами общественности в начале XX века к формированию многоуровневой системы к его концу. Исследования демонстрируют цикличность: добровольные общества, значимые до 1917 г., были маргинализированы в советский период, но реабилитированы в современном законодательстве. Параллельно произошёл технологический переход от ручных средств пожаротушения к высокотехнологичному оборудованию. Смена парадигмы от реактивного тушения к превентивной профилактике стала ключевой тенденцией в правовом регулировании. Анализ нормативных актов выявляет рост доли предупредительных мер: если документы 1918-1930-х гг. акцентировали ликвидацию пожаров, то с 1950-х гг. усилились нормы по предотвращению возгораний. К 1994 г. (ФЗ № 69) профилактика за- зательную пожарно-техническую экспертизу объектов строительства.

Заключение

Основные этапы развития законодательства о пожарной безопасности отражают эволюцию нормативно-правовой базы в контексте социально-экономических изменений. Историко-правовой анализ выделяет четыре периода: начальный (1918-1927 гг.) – становление советской модели после декрета «Об организации государственных мер борьбы с огнём»; централизация (1927-1960-е гг.) – создание единой системы пожарной охраны; системное развитие (1960-1990 гг.) – внедрение профилактических мер; современный этап (с 1990-х гг.) – принятие ФЗ «О пожарной безопасности» и формирование многоуровневой защиты в рыночных условиях.

Преемственность регулирования основана на сочетании традиционных принципов (государственный приоритет, подготовка кадров, комплексность мер) с эволюцией инструментов – от административных подходов к сочетанию госрегулирования и рыночных механизмов. Институциональная устойчивость проявилась в трансформации форм пожарной охраны: от монополизации до интеграции негосударственных структур. Исторический опыт выявляет эффективность централизованных механизмов СССР, требующих дополнения гибкими методами, а также необходимость баланса между унификацией требований и учётом специфики объектов. Синтез достижений разных этапов формирует основу для оптимизации современной модели регу- няла приоритетное положение, что закрепи- лирования.