Принципы мониторинга наркоситуации

К ак справедливо отмечал Д.Д. Не-вирко: «Одним из приоритетных направлений формирования и реализации государственной антинаркотической политики выступает мониторинг наркоситуации, качественное проведение которого позволяет выявить подлинные масштабы известной проблемы, дать адекватную оценку наркоситуации и определить направления, формы и методы ее эффективной профилактики» [9, с. 5].

В юридической литературе не дается точного однозначного толкования термина «мониторинг наркоситуации». Но все они отталкиваются от того, что мониторинг рассматривается и как научный способ исследования реально существующего в обществе явления, и как управленческий способ, обеспечивающий сферу определенного вида деятельности, с целью получения своевременной и качественной информации. И если такое исследование осуществляется систематически или с определенной периодичностью, с использованием одной и той же системы показателей, можно говорить, что данное исследование и есть мониторинг [2, с. 30; 13, с. 63].

По мнению большинства авторов, под мониторингом наркоситуации понимается система наблюдения за развитием ситуации в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (далее – наркотиков), а также осуществление соответствующих мер в области противодействия их незаконному обороту, профилактики немедицинского потребления наркотиков, лечения, реабилитации и ресоциализации лиц, допускающих незаконное потребление наркотиков в немедицинских целях [9, с. 6; 17, с. 26]. Мониторинг наркоситуации осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации в разрезе муниципальных образований.

Мониторинг наркоситуации осуществляется в целях:

– выявления, прогнозирования и оценки угроз национальной безопасности, связанных с незаконным оборотом наркотиков и их прекурсоров;

– определения состояния наркоситуации в различных территориальных формирова- ниях страны и масштабов незаконного распространения и потребления наркотиков;

– оценки эффективности проводимой в стране (регионах) антинаркотической политики и формирования предложений по ее оптимизации.

В ходе мониторинга решаются следующие задачи:

– получение и анализ информации о состоянии процессов и явлений в сфере оборота наркотиков и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту, профилактики незаконного потребления наркотиков, лечения, комплексной реабилитации и ресоциализации лиц, допускающих незаконное потребление наркотиков в немедицинских целях;

– своевременное выявление негативных тенденций развития наркоситуации, новых угроз национальной безопасности, возникающих вследствие незаконного оборота наркотиков, а также вызывающих их факторов;

– прогнозирование развития наркоситуации и выработка предложений по ее улучшению.

Мониторинг наркоситуации осуществляется на основе данных статистического наблюдения, информационно-аналитических материалов, предоставляемых региональными участниками по вопросам оборота наркотиков, а также противодействия их незаконному обороту, профилактики немедицинского потребления наркотиков, лечения, реабилитации и ресоциализации лиц, допускающих немедицинское потребление запрещенных веществ, результатов социологического опроса.

Авторы большинства исследований по профилактики употребления и распространения наркотических средств указывают на то, что оценку наркоситуации важно коррелировать с уровнем эффективности работы всех субъектов мониторинговых исследований, которые должны проводиться в нормативном порядке и на основе научно обоснованных принципов [14, с. 36-40].

Более того, следует учитывать как количественные, так и качественные закономерности развития наркоситуации, которые оказывают влияние на трансформацию критериев проведения мониторинга наркоситу- ации. Так, агломеративный подход к оценке криминологических показателей преступности позволяет обнаружить появление новых тенденций в кластеризации наркоситуации [15, с. 519].

Целью нашего исследования является не раскрыть понятия мониторинга, а определить, какие принципы применяются при провидении мониторинга наркоситуации.

В теории под принципами принято понимать основные начала, руководящие идеи и положения теории, не требующие доказательств, закрепленные в нормативных правовых актах, обязательные для исполнения законодателем и правоприменителями [3, с. 146; 12, с. 159].

Определение принципов мониторинга наркоситуации должно, с одной стороны, базироваться на основополагающих принципах профилактики наркоугрозы, сформированных зарубежной и российской практикой, с другой – учитывать специфику исходных положений теории организации и проведение исследований в данной сфере.

Основным принципом проведения любого мониторинга является принцип законности. В соответствии с принципом законности организация и проведение мониторинга наркоситуации должны основываться на разработанной законодательной правовой базе. Правовыми основами проведения мониторинга наркоситуации в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации являются федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановлении и распоряжения Правительства Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере антинаркотической деятельности, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти (в том числе на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований), регулирующие отношения в сфере антинар-котической деятельности, а также локальные правовые акты1. Проведение мониторинга наркоситуации в соответствии с данным принципом обязывает экспертов применять лишь те методы получения исходной информации, которые не вступают в противоречие с действующим законодательством.

Принцип научной обоснованности мониторинга наркоситуации означает прежде всего использование методологии социологического исследования, включающей в себя как общенаучные, так и частные научные методы познания. Данный принцип определяет необходимость научного обоснования системы используемых индикаторов и их взаимосвязи с решаемыми задачами и аналитическим инструментарием, апробации новых инструментов оценки полученных данных, использования возможностей современных информационных технологий. Принцип научной обоснованности ориентирует исследователей на строгое соблюдение научных правил и канонов при выполнении всех без исключения действий и процедур, связанных с реализацией мер по оценке наркоситуации. Стандартная и постоянная для всех участников мониторинга методологическая основа позволит подготовить научно обоснованный мониторинговый отчет, сделать реальные выводы по текущей наркоситуации, отчасти спрогнозировать будущее и дать рекомендации для деятельности заинтересованных структур. Игнорирование этого принципа может поставить под угрозу значимость полученных выводов и оценок, их практическую применимость [11, с. 433].

В соответствии с принципом компетенции эксперты, проводящие мониторинг, должны владеть знаниями о способах изучения объекта и средствах его регулирования и коррекции. Антинаркотический комитет должен тщательно подбирать ответственных за предоставление информации, форму и сроки ее предоставления участников (профессиональный опыт, понимание проблем наркотизма) мониторинга наркоситуации, в числе которых территориальные органы внутренних дел, органы управления в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры, спорта, молодежи и туризма муниципальных образований, территориальные органы уголовно-исполнительной системы и иные участники.

Принцип критериальной определенности требует научного обоснования критериев оценки наркоситуации в регионе и использования этих критериев в изучении динамики ее развития. Как отмечает Р.А. Колесников: «Критерий – это точка отсчета, шкала измерений, признак, на основании которого проводится оценка. Эталон – образцовая мера для сравнения с чем-то» [6, с. 13]. Чем точнее установлен критерий, тем объективнее и значительнее оценка. При проведении оценки недопустимо произвольное изменение критерия. Оценка эффективности проведения мониторинговых исследований наркоситуации связана с порядком определения конкретных критериев оценки состояния наркотизма в российском обществе. В числе основных оценочных показателей следует выделить масштабы незаконного оборота наркотиков (объем, структура, «география» наркопреступности), вовлеченность населения (отдельно несовершеннолетних) в незаконный оборот наркотиков, криминогенность наркомании, уровень криминогенности наркомании среди несовершеннолетних, доступность наркотиков и распространенность употребления наркотиков, уровень первичной заболеваемости наркоманией, смертность, связанную с острым отравлением наркотиками и ряд других [5, с. 1067].

В соответствии с принципом всесторонности мониторинг наркоситуации по возможности должен осуществляться на регулярной основе, повсеместно и затрагивать в изучении не только основные показатели наркопреступности, но и административную практику, криминальную обстановку в целом, экономические проблемы в обществе, негативные социальные явления (например, безработицу, незаконную миграцию), оказывающие непосредственное влияние на сферу оборота наркотических средств и психотропных веществ. Кроме того, в ходе мониторингового исследования необходимо использование тех ме- тодов (например, опрос, экспертных оценок), которые позволили бы вскрыть латентную составляющую наркоситуации. Всесторонний анализ наркомании является важным звеном в разработке и принятии управленческих решений в сфере противодействия наркомании и наркопреступности [4, с. 124].

Реализация принципа оптимальности и объективности заключается в подборе методов и средств мониторинговой деятельности, с помощью которых можно наиболее полно осуществить комплексное изучение обстановки в сфере оборота наркотиков, всех ее характеристик, взаимодополнение качественных и количественных показателей: благоприятных или неблагоприятных, ускоряющих или тормозящих развитие наркоситуации. Реализация данного принципа предполагает непредвзятость, строгое соответствие выводов и оценок обстановки объективной реальности. Следуя данному принципу, участники мониторинговой деятельности обязаны стремиться к вскрытию объективных и устойчивых взаимосвязей между элементами обстановки, правильно аргументировать основные положения и выводы, содержащиеся в оценках, не выдавать желаемое за дей-ствительное1.

В соответствии с принципом репрезентативности и адекватности информационного оснащения субъекты мониторинговой деятельности должны быть обеспечены достоверными, полными и всесторонними статистическими данными по изучаемой проблеме, что делает возможной адекватную оценку экспертами состояния наркоситуации в том или ином регионе страны.

Одним из принципов организации мониторинга наркоситуации является целенаправленность. Он предполагает, что вся система мониторинга должна быть ориентирована на решение конкретных управленческих задач. Четкое следование этому принципу позволит не заниматься сбором и обработкой информации «на всякий случай», предохранит от ненужного сбора избыточных данных, создаст предпосылки для создания эффектив- ной системы анализа проблемы в сфере оборота наркотиков. В соответствии с данным принципом мониторинг подчиняется заранее поставленным целям, с ориентацией на которые определяется главная линия мониторинга, строится содержание мониторинга и соотносится собранная информация [16, с. 158].

Применение в ходе мониторинга наркоситуации принципа главного звена позволяет выявить ключевые, определяющие факторы, закономерности и тенденции развития обстановки, а также важнейшие направления и области деятельности, на которых необходимо сосредоточить основное внимание и усилия.

Проведение мониторинга наркоситуации в соответствии с принципом действенности способствует более эффективному использованию информации и ресурсов, а эффективная система мониторинга и оценки практически исключает дублирование работы различными структурами, что крайне важно в условиях ограниченности ресурсов. Руководителям и специалистам различных уровня и профиля нет необходимости заказывать и повторять базисные исследования и собирать похожие друг на друга по своей сути отчеты о наркоситуации, так как они в своей деятельности могут использовать уже имеющуюся информацию [8, с. 170].

Реализация принципа непрерывности анализа и оценки обстановки обеспечивается за счет систематического поступления информации о ее состоянии и динамике развития из различных источников, в частности, в процессе взаимодействия всех заинтересованных субъектов между собой [10, с. 95].

Принцип своевременности хорошо определен в работе Т.Н. Маршовой, под своевременностью она понимает «организацию сбора и обработки нужной информации в достаточном объеме и в сжатые сроки. Информация, не полученная вовремя, дошедшая до пользователя с задержкой, устаревает и может утратить полезность. Надо стремиться оптимизировать сбор и обработку информации с целью уменьшить временной отрезок от ее получения органами, занимающимися ее сбором, до предоставления пользователю» [7, с. 30].

В соответствии с принципом информационной достаточности мониторинг наркоситуации должен быть основан в первую очередь на достоверных документальных источниках, в числе которых государственная статистика (Роскомстат), учетно-статистические ведомственные отчеты министерств и ведомств (МВД РФ, ФСБ России, ФТС России, прокуратура РФ, Минздрав РФ), информационно-аналитические справки (экспертные оценки), результаты социологических исследований и др.

Финансирование работ, связанных с осуществлением мониторинга наркоситуации на территориях субъектов Российской Федерации, обеспечивается из бюджетов регионов и может быть включено в государственные программы субъектов Российской Федерации. В связи с ограниченностью региональных бюджетных средств на того рода исследования и в соответствии с принципом экономичности определенные результаты мониторинга наркоситуации должны быть достигнуты при наименьших материальных затратах и в заданном объеме запланированных мероприятий.

По итогам проведенного анализа участниками мониторинга составляется информационно-аналитическая справка, в которой [1, с. 133]:

– приводятся основные показатели (в динамике), характеризующие развитие наркоситуации в территориальном формировании, а также состояние иных процессов и факторов, оказывающих влияние на уровень распространения незаконного потребления и оборота наркотиков;

– определяются территориальные образования, в которых произошли наибольшие изменения (как положительные, так и отрицательные) основных показателей, отражающих развитие наркоситуации по сравнению с аналогичными периодами предыдущих лет;

– проводится анализ причин произошедших изменений;

– отражаются основные результаты анти-наркотической деятельности и мероприятия, проведенные в рамках антинаркотической деятельности;

– проводится краткосрочное прогнозирование развития наркоситуации в территориальном образовании;

– представляются предложения по принятию управленческих решений, направленных на изменение развития наркоситуации в территориальном образовании.

Оценка развития наркоситуации в субъекте Российской Федерации (по муниципальным образованиям на региональном уровне и в целом на федеральном уровне) осуществляется по четырем последовательным критериям: «нейтральная», «сложная», «предкризисная» и «кризисная». В этой связи нельзя не заметить, что реализация именно системы рассмотренных принципов позволяет репре- зентативно, выверенно (верифицированно) и на научной основе предметно применять данные критерии оценки наркоситуации.

Осуществление анализа наркоситуации в соответствии с вышерассмотренными принципами позволит мониторинговым исследованиям стать действительно эффективным инструментом для изучения состояния и тенденций развития наркоситуации, в дальнейшем использовании их результатов в планировании и разработке региональных и муниципальных антинаркотических программ, в профилактической работе, а также будет способствовать достижению значимых результатов государственной антинаркотиче-ской политики.