Принципы саморегулирования

В юридической науке под принципами права, как правило, понимают исходные начала, выражающие характер и содержание права [2, с. 100]. Многие ученые сходятся во мнении, что принципы права приобретают соответствующий статус в случае их законодательного закрепления [4, c. 50]. Другие полагают, что принципы, являясь идеями, существуют независимо от их закрепления в нормативно-правовых актах [23, с. 149–150]. На наш взгляд, следует согласиться с Р. З. Лившицем, который полагает, что принципы права являются идеями, однако они могут выходить за пределы только идей и обретать нормативное и правоприменительное содержание [11].

Саморегулирование является самостоятельным правовым институтом, в связи с чем для обеспечения единства правового регулирования данного института необходимо определить основные идеи – принципы, на которых он базируется. Также принципы саморегулирования позволят познать сущность саморегулирования и при необходимости восполнить имеющиеся в правовом регулировании пробелы [1, с. 48].

В настоящее время отсутствует единый подход в регулировании института саморегулирования, и многие вопросы разрешаются непосредственно отраслевым законодательством. Причем о единообразном подходе к схожим вопросам говорить не приходится [10, с. 148]. Как отмечается в Концепции совершенствования механизмов саморегулирования, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. № 2776-р, сложившаяся система отступления от базовых принципов саморегулирования допускает возможность создания систем квазисаморегулирования, во многих элементах, похожих на критикуемую и объективно не оправдавшую себя систему лицензирования в ряде ведущих отраслей экономики, что, по сути, увеличивает административную нагрузку на рынок, одновременно ухудшая качество регулирования.

Для формирования единой эффективной общегосударственной модели саморегулирования законодатель в Концепции совершенствования механизмов саморегулирования предлагает закрепить следующие принципы саморегулирования: эффективной коллективной ответственности членов саморегулируе-мых организаций (далее – СРО); единства отрасли; ответственности субъектов саморегулирования за нарушение законодательства Российской Федерации о СРО; информационной открытости, прозрачности (публичности)

деятельности СРО и национальных объединений СРО; делегирования полномочий и отраслевого совместного регулирования.

Таким образом, Концепция совершенствования механизмов саморегулирования предусматривает единые принципы как для обязательного, так и для добровольного саморегулирования. На наш взгляд, не все перечисленные в Концепции принципы в полной мере могут рассматриваться в качестве универсальных принципов всего института саморегулирования. Учитывая разные цели обязательного и добровольного саморегулирования, разную степень наличия государственного контроля при обязательном и добровольном саморегулировании, мы предлагаем выделять три группы принципов:

• 1)    общие принципы саморегулирования;

• 2)    принципы обязательного саморегулирования;

• 3)    принципы добровольного саморегулирования.

Общие принципы саморегулирования.

По мнению Д. А. Петрова, принципы саморегулирования должны выражать основные идеи, сущность права саморегулирования, иметь универсальный характер и оказывать регулирующее воздействие на все сферы саморегулирования; обладать приоритетом в применении перед иными отраслевыми правовыми установлениями; распространять свое действие на всех участников отношений по саморегулированию [15, с. 45]. К таким универсальным принципам саморегулирования, на наш взгляд, стоит отнести:

– принцип законности, вытекающий из ст. 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию, законы и иные правовые акты. В контексте рассматриваемого нами вопроса данный принцип означает возможность создания и функционирования СРО, а также осуществления деятельности субъектами саморегулирования, в том числе государственными органами, только в соответствии с законодательством Российской Федерации. Кроме того, как указывает Н. В. Субанова, в законе должны быть предусмотрены эффективные правовые средства, направленные на реализацию предназначения СРО как специальной гарантии законности, а также на гарантирование закон- ности в деятельности самих СРО (в частности, должен быть адекватный правовой механизм административного принуждения СРО) [21];

• – принцип единства и дифференциации. Как мы уже отмечали, в настоящее время отсутствуют единые закономерности института саморегулирования, а особенности саморегулирования в отдельных сферах закреплены в отраслевых законах, что приводит к разрозненности правового регулирования пусть и отдельных сфер одного института. Принцип единства и дифференциации по своей сути должен быть направлен на закрепление общих принципов института саморегулирования без учета специфики отдельных его отраслей, которые тем самым будут обеспечивать единство регулирования. С другой стороны, в отраслевом законодательстве могут быть закреплены специальные принципы, призванные отразить специфику той или иной отрасли или сферы саморегулирования. Однако необходимо закрепить унифицированную модель соотношения базового закона – Федерального Закона «О саморегулируемых организациях» от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ (далее – ФЗ «О СРО») и специальных законов [9]. Для этого в ФЗ «О СРО» должен быть установлен исчерпывающий перечень особенностей деятельности СРО, которые могут устанавливаться отраслевыми федеральными законами [16];

  – принцип свободы саморегулирования. В соответствии со ст. 5 ФЗ «О СРО» членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО является добровольным; федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного членства. Многие авторы сходятся во мнении, что саморегулирование должно быть добровольным, иначе вступление в СРО фактически будет означать допуск субъектов на рынок, в то же время в отдельных видах деятельности в порядке исключения может быть предусмотрено условие об обязательном членстве [3, с. 75–76; 12; 19, с. 75–76]. Однако Конституционный Суд РФ в Постановлении от 19 декабря 2005 г. № 12-П указал, что поскольку СРО осуществляет публичноправовые функции, на них не распространяется принцип добровольности, закрепленный в ст. 30 Конституции РФ. В свою очередь Д. А. Петров справедливо замечает, что добровольность по-разному проявляется в добровольном и обязательном саморегулировании [15, с. 45], в связи с чем принцип добро-

• вольности не может быть выделен в качестве универсального принципа саморегулирования. Он должен звучать как свобода саморегулирования [18]. Данный принцип предполагает право создавать СРО по своему усмотрению, свободно определять сферу деятельности, в которой будет действовать СРО;

  – принцип обеспечения имущественной ответственности. В Концепции совершенствования механизмов саморегулирования предлагается закрепить принцип эффективной коллективной ответственности членов СРО, предполагающий расширение перечня оснований для обращения взысканий на средства компенсационного фонда, обеспечение самой возможности взыскания данных средств, а также установление солидарной ответственности члена СРО и СРО, оценку органами СРО риска деятельности своих членов. Д. А. Петров предлагает схожий принцип – принцип дополнительной ответственности членов СРО, в который включает ответственность СРО за действия своих членов, в частности в случае причинения ее членами убытков третьим лицам [15, с. 47].

Фактически это означает введение коллективной или цеховой ответственности в саморегулировании. Поскольку СРО гарантирует добросовестность своих членов как субъектов гражданского оборота и их профессионализм как специалистов в области осуществления определенного вида деятельности, она должна отвечать за недобросовестное поведение таких членов в отношении потребителей произведенных ими товаров (работ, услуг) и иных лиц [13, с. 96]. Данный принцип предполагает возможность обращения взыскания не только на средства компенсационного фонда СРО, но и в случае их недостатка – на средства каждого из ее членов [6, с. 32]. В результате реализация этого принципа положительно скажется на развитии конкуренции среди членов СРО, повысит качество и безопасность производимых ими товаров (работ, услуг).

Однако стоит отметить, что ст. 13 ФЗ «О СРО» в качестве способов обеспечения имущественной ответственности указывает не только на формирование компенсационного фонда, но и на создание системы личного и (или) коллективного страхования. Кроме того, член СРО также должен быть привлечен к имущественной ответственности в случае причинения вреда потребителям произведен- ных им товаров (работ, услуг) и иным лицам. На наш взгляд, должен быть предусмотрен не просто механизм привлечения СРО к имущественной ответственности по обязательствам своих членов, а механизм возмещения причиненного членами СРО вреда потребителям произведенных им товаров (работ, услуг) и иным лицам;

– принцип единства отрасли в сферах предпринимательской и профессиональной деятельности и рынка произведенных товаров. Данный принцип, названный в Концепции как принцип единства отрасли, подразумевает, что законодательством должны быть установлены четкие критерии, которые позволят определить вид деятельности, устанавливающий принадлежность субъекта предпринимательской или профессиональной деятельности к СРО и невозможность объединения их в одной СРО. Анализируя ст. 3 ФЗ «О СРО», мы приходим к выводу о том, что СРО могут объединять субъектов предпринимательской деятельности не только на основе единства отрасли производства товаров (работ, услуг), но и на основе рынка произведенных товаров (работ, услуг), а также могут объединять субъектов профессиональной деятельности определенного вида;

– принцип информационной открытости, прозрачности (публичности) деятельности СРО и национальных объединений СРО. В настоящее время ст. 7 ФЗ «О СРО» закреплена обязанность СРО размещать в открытом доступе на официальном сайте определенный перечень сведений о своей деятельности. Единственное новшество, предусмотренное Концепцией совершенствования механизмов саморегулирования, – обязанность размещать видеозаписи заседаний органов управления СРО. Также хотим отметить, что в ст. 14.52 КоАП РФ закреплена ответственность СРО за нарушение обязанностей по раскрытию информации. Данные нормы работают, и есть даже судебная практика по привлечению СРО к ответственности за данные нарушения (см., например, постановление Пятнадцатого апелляционного арбитражного суда от 4 июля 2017 г. по делу № А32-3008/2017; постановление Пятнадцатого апелляционного арбитражного суда от 3 августа 2018 г. по делу № А32-13908/2018; решение Арбитражного суда Челябинской области от 22 июня 2015 г. по делу № А76-6768/2015; решение Арбитражного суда Республики Крым от 13 июня

2017 г. по делу № А83-8508/2016);

– принцип самофинансирования своей деятельности. Содержание данного принципа сводится к тому, что основными источниками формирования имущества СРО являются не бюджетные средства, а в соответствии со ст. 12 ФЗ «О СРО» регулярные и единовременные поступления от членов СРО (вступительные, членские и целевые взносы); средства, полученные от оказания услуг по предоставлению информации, образовательных услуг, средства, полученные от продажи информационных материалов. Кроме того, вознаграждение члену СРО так же выплачивается не государством, а его контрагентом [14, с. 161; 1, с. 58].

Принципы обязательного саморегулирования:

– принцип обеспечения баланса частноправовых и публично-правовых интересов. Достижение такого баланса предполагает обеспечение хозяйственного оборота и экономической безопасности общества [7], а также позволит избежать чрезмерного государственного регулирования [5, с. 29; 17, с. 28; 22, с. 113]. Этот принцип имеет особенное значение, поскольку обязательное саморегулирование отчасти замещает государственное регулирование, но в то же время государство продолжает осуществлять контроль за отраслью и регулирование деятельности СРО [6, с. 33]. И. В. Ершова видит указанный баланс в определении тех сфер общественных отношений, где наибольший эффект воздействия принесет либо государственное регулирование, либо саморегулирование, либо их сочетание [8, с. 2144]. На наш взгляд, суть данного принципа заключается в четком разграничении компетенции государственных органов и СРО при осуществлении контроля за деятельностью членов СРО;

– принцип эффективности введения обязательного саморегулирования. Поскольку обязательное саморегулирование зачастую является альтернативой лицензированию и иным разрешительным механизмам, при замене государственного регулирования на саморегулирование необходимо рационально определять те сферы, в которых возможна передача государством своих функций СРО без причинения ущерба общественным интересам. Для этого должна осуществляться оценка регулирующего воздействия расчетов и социально-экономических прогнозов, про- водится экономическая и антикоррупционная экспертиза [20]. Кроме того, как отмечает Л. И. Булгакова, в законе необходимо определить условия и порядок перевода отрасли в режим жесткого делегированного саморегулирования [3, с. 61].

Принципы добровольного саморегулирования:

– принцип добровольности. Данный принцип предполагает, что членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО является добровольным;

– принцип дополнительного регулирования, который предполагает, что СРО осуществляют дополнительное регулирование в своей сфере. Стандарты и правила СРО содержат положения, предъявляющие повышенные требования к осуществляемой ими деятельности, по сравнению с теми, что предусмотрены законодательством.

Таким образом, мы предлагаем отступить от общегосударственной модели саморегулирования, предложенной в Концепции совершенствования механизмов саморегулирования, и учитывать различную правовую природу обязательного и добровольного саморегулирования. Для этого, на наш взгляд, необходимо выделять три группы принципов саморегулирования: общие принципы, характерные для всего института саморегулирования (законности; единства и дифференциации; свободы саморегулирования; обеспечения имущественной ответственности; единства отрасли в сферах предпринимательской и профессиональной деятельности и рынка произведенных товаров; информационной открытости, прозрачности (публичности) деятельности СРО и национальных объединений СРО; самофинансирования своей деятельности), принципы обязательного саморегулирования (обеспечения баланса частноправовых и публично-правовых интересов; эффективности введения обязательного саморегулирования), принципы добровольного саморегулирования (добровольности; дополнительного регулирования).