Проблема эффективности законодательства

Действующее законодательство любого современного государства представляет собой массив различных правовых актов и норм, которые в совокупности осуществляют функцию социальной регуляции. Законодательство (в широком смысле, включая всю совокупность властно-распорядительных актов) в настоящей политико-правовой жизни является главным инструментом обеспечения устойчивого порядка и его надлежащего функционирования. При этом сама по себе множественность правовых актов и их количественный состав прямо не способствуют достижению того состояния, которое можно было бы охарактеризовать как правовое и устойчивое. Как справедливо отмечено в юридической литературе по проблематике эффективности законодательства, в значительной степени реализация законодательных функций зависит не только от того, что властнораспорядительные требования получают форму закона, но в первую очередь от того, что закон разрабатывается, формулируется, принимается и осуществляется как осознанный и необходимый результат эффективной правовой политики государства, опирающийся на лучшие достижения правовой науки и рекомендации правовой практики [1, с. 17, 21]. Закон как некий итог «обычной» трудовой деятельности законодателя зачастую превращается в совершенно непригодный материал для выполнения своей основной задачи – регулировать и упорядочивать общественные отношения и процессы, а также с трудом поддается рациональному научному анализу. В частности, речь идет о том, что совершенно недопустимой должна быть признана весьма распространенная практика принятия законов лишь для демонстрации продуктивности деятельности законодателя. Форму и силу закона должны приобретать лишь те идеи и проекты, которые, опираясь на жизненно важные потребности и цели, подвергаются тщательной профессиональной разработке и обсуждению, а не только процедурно-бюрократическим формальностям.

Актуальным в наши дни становится и другое требование, а именно – обеспечение эффективности законодательства не в форме деклараций и политических обещаний, а на деле, в реальной политико-правовой практике. Проблема эффективности законодательства отнюдь не нова. Она сопровождает весь путь развития политической и правовой мысли [2]. Во все времена предпринимались попытки сопоставить закон с требованиями справедливости, целесообразности, результативности и т. п.

С 1970-х гг. в правовой науке как самостоятельное направление юридических исследований стало разрабатываться специальное «учение о законодательстве» [3], главная задача которого – поиск ответов на вопросы о том, какое законодательство следует считать эффективным, каковы критерии эффективности и какие оценки лежат или должны лежать в основе соответствующего анализа действенности разрабатываемых, принимаемых и реализуемых законодательных актов. В некоторых аспектах «учение о законодательстве» нередко выходит за пределы собственно законодательной проблематики и пытается вобрать ключевые темы общей теории права и даже философии права. Такая практика не может рассматриваться как положительная и вряд ли способствует разработке и поиску решений проблемы эффективности законодательства и законодательной деятельности. Однако, аккумулируя знания о наиболее продуктивных способах и средствах законодательной политики и практики, разработке и реализации эффективного законодательства, критериях оценки такой эффективности, «учение о законодательстве» (с учетом традиций российского правоведения XIX в. можно сказать – законоведение) не только дополняет цикл юридических наук и дисциплин, посвященных проблематике законодательства, но и способствует пересмотру традиционных подходов к анализу эффективности законодательства и его совершенствованию.

Учитывая накопленный опыт разработки проблемы действенности законодательства, сегодня в качестве актуальной задачи представляется требование выработать такие критерии и способы ее оценки, которые бы справлялись с так называемым «поточным» законодательством, реализуемым в виде «пакетов», «серий» и иных претендующих на количественную масштабность практик внесения, обсуждения и принятия новых законов. При этом последний должен рассматриваться в первую очередь как итог ответственной политической и юридической деятельности, оценка эффективности которого должна базироваться на формулировании и осуществлении конкретной целевой программы или функции. Несомненно, что закон как некая программа должного в общественной жизни характеризуется наличием тех исходных параметров, которые закладываются на этапе его разработки и принятия, и тех показателей, которые отражают его реальное действие в политико-правовой жизни, начиная от включенности в структуру системы права (гармонизацию, согласование, взаимодействие) и заканчивая конкретными результатами воздействия на регулируемые общественные отношения и процессы.

В зарубежной юридической литературе проблема «перехода» количества законодательства в его другое состояние – качество – обозначается как насущная политико-правовая задача, от решения которой зависят стабильность институтов правового и социального государства и даже сохранение этих моделей как таковых. В частности, речь идет о том, чтобы «сократить явно чрезмерное, с трудом обозреваемое и через это оказывающее ограничивающее, стесняющее воздействие законодательство, а его качество сделать более целеориентированным и действенным» [4, S. 165]. По мнению многих экспертов, в настоящее время «в теории и практике имеются многочисленные средства, чтобы достичь цели эффективного и "лучшего законодательства"» [5, S. 18]. В качестве подобных инструментов фигурируют «бóльшая транспарентность, бóльшая со-участность заинтересованных лиц, саморегулирование, более быстрые и основательные методы разработки, формулирования и внедрения законодательства» [6, S. 36].

В связи с этим любопытно рассмотреть решение Европейского совета – «Соглашение о совершенствовании правотворчества» (better law-making agreement) 2002 г. [7]. По замыслу разработчиков, этот документ должен был улучшить методы издания правовых предписаний и норм Евросоюза, а также обеспечить, чтобы «правовые положения ЕС были более полезны гражданам и предприятиям» [8]. При этом целью договора является «формирование более транспарентного, открытого для учета разных интересов, легко понимаемого законодательного процесса» [9]. Важным аспектом характеристики целей соглашения выступает то обстоятельство, что его авторы используют понятие «улучшенное регулирование», или «интеллигентное регулирование». Его смысл состоит в том, чтобы при разработке правовых актов можно было достоверно установить, что «цели правотворчества могут быть достигнуты с наименьшими расходами и управленческими затратами» [10].

Анализ соглашения ЕС о совершенствовании правотворчества показывает, что ключевой задачей является обеспечение открытости и транспарентности политических решений, которые «опираются на самые достоверные факты и создаются с учетом мнений всех заинтересованных лиц» [11]. Важно отметить, что совершенствование законодательства и правотворчества в контексте этого документа охватывает весь политический цикл – «проектирование и подготовку, принятие, осуществление, применение, проверку эффективности и переработку» [12]. При этом для каждой фазы имеются определенные принципы, цели, инструменты и методы, которые в совокупности позволяют обеспечить наилучший вариант правотворчества и эффективного законодательства.

В пояснительных материалах и последующих отчетах о реализации соглашения ЕС о совершенствовании законодательства подчеркивается, что действующие механизмы и подходы к правотворчеству, используемые в практике ЕС, являются зачастую сложными и продолжительными. Кроме того, речь идет не о совершенствовании правотворчества ради правотворчества, а о том, чтобы наряду с улучшением качества принимаемых правовых актов обеспечивалась ориентированность как правотворчества в целом, так и конкретных правовых актов на «потребности общества, предприятий и отдельных граждан» [13].

Очевидно, что формула «идеального закона», который бы формой, содержанием, проектируемыми и достигнутыми целями удовлетворял бы всем возможным требованиям, весьма сомнительна. Однако реальное обеспечение качества законодательных политики и практики в форме принятия ответственных законов и осуществление контроля за их эффективностью являются не только желаемыми, но и необходимыми целями и приоритетами текущей политико-правовой ситуации не только в России, но и, как показывает анализ, в ряде зарубежных стран. Законодатель в состоянии написать «хороший» или «относительно хороший» закон, удовлетворяющий определенному количеству требований. В связи с этим следует разработать оценочные критерии эффективности законодательства и совершенствования правотворчества. Эффективность не должна пониматься как некое общее требование действенности, т. е. с точки зрения осуществления всех норм законодательного акта. Важными условиями в данном отношении являются комплексы параметров, которые могут дать более или менее удовлетворительную оценку эффективности законодательства. В частности, речь идет о целях и формах законодательной практики, целесообразности, относимости и соразмерности законодательного регулирования, транспарентности, однозначности, ясности, эффективности, действенности и др.

В современных трудах в более широком контексте справедливо подчеркивается значимость эффективности права и определения ее критериев. Так, по мнению С.А. Жинкина, «важно вывести проблему эффективности права на новый уровень, исследовать ее не только в связи с экономическими условиями жизни общества, интересами классов и целями государства в данный исторический момент, выраженными в конкретных нормах законодательства, но и в аксиологическом, антропологическом, психологическом ракурсах» [14, с. 2].

Представленный анализ некоторых современных подходов и практик, касающихся проблемы повышения эффективности законодательства и правотворчества в целом, позволяет сделать вывод, что для решения данной проблемы целесообразно развитие профильной платформы при высших законодательных органах (возможно, по образцу так называемой REFITPlatform [15]). На ее базе должно осуществляться широкое взаимодействие экспертно-аналитических групп и центров, отдельных специалистов для достижения продуктивного диалога заинтересованных лиц по всем актуальным требованиям совершенствования правотворчества, в первую очередь с точки зрения принципов ответственности, соразмерности, транспарентности, правовой надежности и гарантированности.

Ссылки:

• 1.    Горбань В.С. Понятие, теория и проблемы формирования общей концепции эффективности законодательства. М., 2009. 160 c.

• 2.    Глухарева Л.И. Эффективность законодательства: понятие и показатели // Эффективность законодательства в современных социально-экономических условиях. М., 2010. С. 63–68 ; Горбань В.С. Оценка эффективности законодательства как насущная проблема законодательной политики // Наш трудный путь к праву : материалы философско-правовых чтений памяти академика В.С. Нерсесянца. М., 2006. С. 371–382 ; Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства / под ред. Я.А. Куник. М., 1993. 56 c.

• 3.    Hill H. Einführung in die Gesetzgebungslehre. Heidelberg, 1982. 178 S. ; Karpen U. Gesetzgebungslehre – neu evaluiert. 2., erw. Aufl. Baden-Baden, 2008. 255 S. ; Noll P. Gesetzgebungslehre. Reinbek bei Hamburg, 1973. 313 S.

• 4.    Gesetzgebung: Rechtsetzung durch Parlamente und Verwaltungen sowie ihre gerichtliche Kontrolle / hrsg. von W. Kluth. Hamburg, 2014. 1050 S.

• 5.    Hotz R. Methodische Rechtsetzung: eine Aufgabe der Verwaltung. Zürich, 1983. 395 S.

• 6.    Ibid. S. 36.

• 7.    Better Law-Making Agreement [Электронный ресурс] // Council of the EU. European Council. 2018. March 14. URL: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/better-regulation (дата обращения: 24.10.2018).

• 8.    Ibid.

• 9.    Ibid.

• 10.    Ibid.

• 11.    Ibid.

• 12.    Ibid.

• 13.    Ibid.

• 14.    Жинкин С.А. Эффективность права: антропологическое и ценностное измерение : дис. … д-ра юрид. наук. Краснодар, 2009. 401 с.

• 15.    The Role, Structure and Working Methods of the REFIT Platform [Электронный ресурс] // European Commission. 2018. URL: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/refit-making-eu-law-simpler-and-less-costly/refit-platform (дата обращения: 24.10.2018).