Проблемы и перспективы совершенствования механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации: практический аспект

Конституционное положение носит и сохраняет свой аксиологический характер только при условии длительного и неизменного отношения субъекта к этому положению как к ценности. Исходя из этого для эффективной реализации конституционных ценностей необходимо их постоянное «легитимирование» на практике, в том числе путем закрепления установлений, выражающих и детализирующих их сущность, в содержании государственных программных актов. Однако эффективному функционированию механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах препятствует ряд проблем, которые условно могут быть подразделены на три блока.

Первый блок проблем обусловлен спецификой Конституции Российской Федера-ции1 как документа стратегического планирования [см., например: 2, с. 71]. Второй блок сводится к тому, что абсолютное большинство ценностных положений Конституции носит максимально общий, декларативный характер [см., например: 2, с. 38; 3, с. 197; 4, с.79]. Третий блок определяется тесной взаимосвязьюс проблемами, возникающими непосредственно при реализации самих государственных программ. Наибольший практический интерес представляет последний из названных блоков, ввиду чего именно он выступает в качестве предмета настоящего исследования.

Методология и методы

Методологической основой настоящего исследования выступает комплекс методов, возглавляемый диалектико-материалистическим методом, посредством которого зат- рагиваемые явления рассматриваются в их взаимосвязи и взаимообусловленности. В процессе исследования были применены такие общенаучные методы, как анализ, синтез, индуктивный и дедуктивный методы, методы экстраполяции и сравнения. К специальным методам проведенной работы может быть отнесен структурно-функциональный метод. В числе частно-правовых методов применялись метод анализа различных литературных и нормативных источников, формально-юридический метод и метод толкования права.

Постановка проблемы. Результаты и обсуждение исследования

Представляется, что на эффективности механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах негативно сказывается отсутствие четких приоритетов внутри систем мероприятий государственных программ, устанавливаемых для достижения целей и задач последних, которыедолжны определяться конституционными ценностями. В паспортах государственных программ контрольные мероприятия, как правило, перечисляются единым списком; не предполагается выделение каких-либо мероприятий как более приоритетных в ситуации невозможности осуществления всех запланированных мероприятий. Помимо этого, цели, задачи, ожидаемые результаты, а также иные ключевые параметры различных государственных программ сформулированы разными способами, без использования приема внешней унификации, а также без указания на соотношение с иными документами аналогичной направленности. Более того, есть основания2 констатировать и несогласован- ность целей и задач государственных программ Российской Федерации с целями и задачами стратегий и иных документов более высокого уровня, также опирающихся на ценностные положения Конституции.

В качестве решения указанной проблемы видится должная расстановка приоритетов среди мероприятий государственных программ в соответствии с наиболее важными целями и задачами программы, с тем, чтобы обеспечить финансирование наиболее значимых направлений их реализации в условиях ограниченности ресурсов, а также приведение целей и задач государственных программ, реализующих в своем содержании конституционные ценности, в соответствие целям и задачам стратегий и иных документов более высокого уровня, также опирающихся на ценностные положения Конституции. Только в рамках установления качественной взаимосвязи государственных программ с иными документами стратегического планирования возможна расстановка приоритетов среди мероприятий государственных программ, способствующих реализации конституционных ценностей в содержании государственных программ и достижению целей государственной политики в условиях ограниченности бюджетных ресурсов.

При решении рассматриваемой проблемы необходимо соблюдение принципа «комплексности», в соответствии с которым при принятии / переутверждении реализующего конституционные ценности документа стратегического планирования более высокого уровня должна осуществляться корректировка документов более низкого уровня. Данный принцип должен касаться как корректировки целей, задач, так и целевых показателей (индикаторов) и их значений, в своей совокупности обеспечивающих эффективную реализацию конституционных ценностей в содержании государственных программ Российской Федерации.

В целях совершенствования механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской

Федерации в систему оценки эффективности указанного механизма может быть введен критерий, отражающий степень взаимосвязанности целевых показателей государственных программ, посредством которых реализуются конституционные ценности, и иных документов стратегического планирования, в основу которых также положены аксиологические положения Конституции.

На эффективности механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах также сказывается и несвоевременная актуализация и неполное предоставление уточненных редакций государственных программ Российской Федерации каксферы реализации конституционных ценностей.

Паспорта государственных программ с внесенными в них изменениями поступают на официальный портал государственных программ Российской Федерации с существенными временными задержками, в некоторых случаях превышающими полугодовые периоды, что препятствует эффективному контролю за реализацией государственных программ и конституционных ценностей в их содержании. Кроме того, в связи с непредоставлением своевременной информации о корректировках параметров государственных программ (в том числе целевых показателей) проведение объективной и достоверной оценки результатов эффективности реализации государственных программ становится затруднительным, а значит не представляется возможной и своевременная оценка эффективности реализации конституционных ценностей в содержании государственных программ.

Негативное воздействие на функционирование механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах оказывает и недостаточная проработанность вопроса ответственности соисполнителей и участников государственных программ, ведущая к снижению эффективности взаимодействия между субъектами, задействованными в реализации государственных программ и конституционных ценностей в их содержании, а значит и к эффективности указанной реализации в целом.

Анализ отчетных данных3 позволяет заключить, что в рамках подготовки итогового отчета о ходе реализации государственных программ, а значит и конституционных ценностей в их содержании, соисполнители и участники государственных программ представляют необходимуюинформацию несвоевременно и не в полном объеме, что вызвано незаинтересованностью соисполнителей и участников государственных программ в подготовке качественного материала, а также нехваткой административного влияния исполнителей государственных программ на соисполнителей и участников. Внесение изменений в нормативную правовую базу по разработке и реализации государственных программ в части установления соответствующей ответственности их соисполнителей и участников позволит повысить как степень эффективности реализации государственных программ и содержащихся в них конституционных ценностей, так и эффективность оценки указанной реализации.

Думается, что достижению высокой степени эффективности реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации препятствует также отсутствие достаточного внимания к кросс-влиянию государственных программ, в частности в рамках реализации в их содержании конституционных ценностей Российской Федерации, что выражается в отсутствии четкого указания на взаимосвязанность государственных программ в рамкаходного программного направления или общей тематической и содержательной направленности в части единства целей, задач, взаимообусловленности контрольных мероприятий и ожидаемых результатов, что, в свою очередь, допускает неэффективное использование ресурсов различного типа (организационных, материальных и т.п.). На сегодняшний день в процессе реализации государственных программ Российской Федерации ответственными исполнителями должны предоставляться сведения о кросс-влиянии государственных программ, то есть о воздействии реализации основных мероприятий государственной программы на иные государственные программы и наоборот, однако, согласно имеющимся аналитическим данным4, качество предоставляемой информации является достаточно низким либо данная информация отсутствует в принципе. В связи с этим видится целесообразной необходимость сформировать полноценную систему оценки кроссвлияния государственных программ, включающую в себя аналитические таблицы по взаимосвязи целей, задач и целевых показателей государственныхпрограмм, определенных в соответствии с конкретными конституционными ценностями. Такая система оценки кросс-влияния государственных программ даст возможность оценить системный характер реализации конституционных ценностей в содержании государственных программ как условие эффективности механизма подобной реализации. Решение данной проблемы видится особенно актуальным в контексте обоснованного предположения о том, что реализация какой-либо конституционной ценности в отдельно взятой государственной программе не может быть полноценной и максимально эффективной реализацией ценности -чтобы конституционная ценность была эффективно реализована в рамках программно-целевого метода государственного управления, необходимо достижение целей и решение задач всех государственных программ, основой которых данная конституционная ценность выступает, что невозможно без внедрения и использования полноценной системы оценки кросс-влияния государственных программ.

В рамках настоящего исследования было установлено, что принадлежность государственной программы к какому-либо программному направлению отчасти определяет перечень конституционных ценностей, которые подлежат реализации в содержании этой государственной программы. Однако на практике отнесение государственных программ к какому-либо типу исходя из существующих программных направлений никоим образом не учитывается при разработке, реализации и оценки эффективности государственных программ, а также при реализации и оценки эффективности реализации конституционных ценностей в их содержании. Подобный неучет типов государственных программ предполагает отсутствие возможностей для применения специализированных, узконаправленных методологических подходов при разработке, ре- ализации и оценки эффективности государственных программ различных направлений, что могло бы способствовать совершенствованию процесса реализации государственных программ в целом, а также конституционных ценностей как основы их содержания.

В настоящее время государственные программы Российской Федерации подразделены на пять государственных программных направлений: «Новое качество жизни», «Инновационное развитие и модернизация экономики», «Эффективное государство», «Сбалансированное региональное развитие», «Обеспечение национальной безопасности» и могут быть типизированы только по данному основанию. Однако представляется возможной и иная классификация государственных программ. Так, например, возможными типами государственных программ могут быть: государственные программы, ориентированные на социальноэкономический эффект (отраслевые государственные программы); территориальноориентированные государственные программы, направленные на развитие отдельных территорий, которые большей частью отражают мероприятия, реализуемые на соответствующей территории в рамках отраслевых государственных программ; сервисно-ориентированные (обслуживающие) государственные программы, которые направлены исключительно на реализацию текущей деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти, а также на достижение целей и ожидаемых результатов, сформированных обобщенно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения; иные государственные программы, направленные на решение определенной задачи государственной политики5.

Более детальная типизация государственных программ повлечет за собой пересмотр существующей методологической базы по разработке, реализации и оценке эффективности государственных программ и в том числе формулирование и предъявление специфических, узких требований для каждого типа программ по каждому из этапов претворения государственных программ в жизнь. Специализированный подход, учитывающий особенности отдельных типов государственных программ по их разработке, формированию планов их реализации и детальных планов-графиков, отчетных материалов, методик оценки эффективности реализации конкретных типов государственных программ, позволит также повысить степень эффективности механизма реализации конституционных ценностей в содержании государственных программ Российской Федерации в рамках каждого из существующих типов.

К числу проблем, снижающих эффективность функционирования механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации, можно отнести и то, что в настоящее время в системе регулирования вопросов разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ отсутствует как перечень рисков, относящийся к специфике реализации государственных программ и конституционных ценностей в их содержании, так и система управления подобными рисками. Следует заметить, что формально необходимость описания рисков реализации государственных программ и конституционных ценностей в их содержании, а также описание механизмов управления рисками и мер по их минимизации предусмотрены действующей нормативно-методической базой по соответствующим вопросам, однако государственные программы либо лише- ны указанных разделов, либо представленная ответственными исполнителями информация не имеет под собой обоснований(со-ответствующих оценок и расчетов), а также не используется в процессе реализации государственных программ6 и конституционных ценностей в их содержании.

Подобный формальный подход ответственных исполнителей и участников государственных программ к формированию требуемого раздела не позволяет провести оценку всех возможных вариантов реализации государственных программ и лежащих в их основе конституционных ценностей, а также осуществлять деятельность по предотвращению и минимизации отрицательного воздействия факторов, способных негативно повлиять на реализацию государственных программ и конституционных ценностей в их содержании.

Опираясь на вышеизложенное, можно предположить, что раздел по управлению рисками в государственных программах должен стать одним из ключевых, в том числе для оценки эффективности реализации конституционных ценностей в содержании государственных программ и государственных программ в целом. Ответственные исполнители совместно с участниками государственных программ должны прорабатывать указанный раздел путем расчета всех возможных (прямых и косвенных) рисков, а также путем разработки мер по управлению ими. Так, например, в зарубежной практике при разработке подобного раздела государственная программа может включать в себя до 600 видов рисков, разработанных на вариантной основе7.

В рамках совершенствования механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации и реализации государственных программ в целом видится целесообразным ввести в качестве одного из критериев оценки эффективности названных механизма и процесса критерий, отражающий наличие и качественную разработку в государственных программах, раздела по управлению рисками. Возможно утверждать, что для подобных нововведений в современной правовой науке существует достаточная теоретическая база, что было обосновано при характеристике риска как одного из элементов механизма реализации конституционных ценностейв государственных программах Российской Федерации в первом параграфе настоящей главы.

Не исключая вышеизложенного, особого внимания в контексте рассмотрения вопроса о совершенствовании механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации заслуживает тот факт, что на современном этапе существования указанного механизма конституционные ценности реализуются в содержа-ниигосударственных программ опосредованно - выступая основой для установления целей и задач программ, определяя мероприятия, ожидаемые результаты и контрольные событиягосударственных программ.

Однако для повышения степени эффективности механизма реализации конституцион-ныхценностей вгосударственных программах Российской Федерации представляется долж-нымпрямое провозглашение конституционных ценностей как основы содержания и реализации государственных программ Российской Федерации путем отражения в паспорте каждой государственной программы конкретных конституционных ценностей, реализуемых вее содержании. Целесообразным также видится включение степени эффективности реализации заявленных конституционных ценностей в содержании государственных программ в систему критериев оценки эффективности государственных программ в целом.

Данные предложения предполагают необходимость внесения соответствующих дополнений в Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденные Приказом Министерства экономического развития РФ от 16 сентября 2016 г. № 5828 (далее Методические указания, Указания), а также в акты, принятые на основе и во исполнение данных указаний.

Так, в п. 5 Указаний, посвященный принципам, исходя из которых формируются государственные программы, следует включить принцип учета ценностных конституционных положений; главу третью Методических указаний, закрепляющую требования к содержаниюгосударственной программы, и сопряженные с ней Приложения к Указаниям необходимо дополнить такими элементами содержания государственной программы, отражаемыми в ее паспорте и тексте, как «конституционные ценности, положенные в основу государственной программы и подлежащие реализации в ее содержании» и «степень эффективности реализации конституционных ценностей в содержании государственной программы» как критерий оценки эффективности государственной программы. Представляется, что реализация обозначенных в рамках настоящего исследования путей решения проблем, препятствующих эффективному функционированию механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации, способна привести к совершенствованию указанного механизма.

Заключение и выводы

Подводя итоги изложенному, следует заключить, что особого внимания в контексте рассмотрения вопроса о совершенствовании механизма реализации конституционных ценностей в государственных програм- мах Российской Федерации заслуживает тот факт, что на современном этапе существования указанного механизма конституционные ценности реализуются в содержании государственных программ опосредованно -выступая основой для установления целей и задач программ, определяя мероприятия, ожидаемые результаты и контрольные события государственных программ. Однако для повышения степени эффективности механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации представляется должным прямое провозглашение конституционных ценностей как основы содержания и реализации государственных программ Российской Федерации путем отражения в паспор- те каждой государственной программы конкретных конституционных ценностей, реализуемых вее содержании. Целесообразным также видится включение степени эффективности реализации заявленных конституционных ценностей в содержании государственных программ в систему критериев оценки эффективности государственных программ в целом. Данные предложения предполагают необходимость внесения соответствующих дополнений в Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденные Приказом Министерства экономического развития РФ от 16 сентября 2016 г. № 582, а также в акты, принятые на основе и во исполнение данных указаний.