Проблемы нормотворческого процесса органов местного самоуправления

Местное самоуправление представляет собой институт гражданского общества, которое предоставляет гражданам возможность участия и контроля политических процессов локального уровня. Согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление признается и гарантируется на всей ее территории [1]. Однако, для стабильного и результативного действия органов местного самоуправления должна существовать действующая нормативно-правовая база на муниципальном уровне, что достигается посредством нормотворчества, которое является важным уровнем муниципального правового регулирования.

Для начала, стоит разобраться с тем, что означает термин «муниципальное нормотворчество». Над данным определением работали многие ученые, включая И.Н. Баранова, А.В. Юсупова, но наиболее подходящим, по нашему мнению, является понятие, данное В.А. Земсковым. Он считает, что «Нормотворчество в муниципальных образованиях – это самостоятельный вид нормотворческой деятельности, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и их органами местного самоуправления» [2].

В результате муниципальной нормотворческой деятельности создаются муниципальные правовые акты. Официальное определение данного термина дается в ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно статье 2 вышеуказанного федерального закона, муниципальный правовой акт – это «решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципаль- ного образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер» [3].

Муниципальные правовые акты принимаются по определенному ряду вопросов, в которые входят вопросы местного значения и вопросы осуществления отдельных государственных полномочий. Принятие правовых актов осуществляется населением муниципальных образований непосредственно, а также должностными лицами и органами местного самоуправления, уполномоченными на реализацию данной функции.

В систему муниципальных правовых актов входят следующие элементы:

• -    устав муниципального образования, а также правовые акты, которые были приняты на местном референдуме

• -    нормативные и иные правовые акты представительного органа МО

• -    правовые акты местной администрации, главы МО и иных органов и должностных лиц местного самоуправления [4].

Виды нормативно-правовых актов местного самоуправления, ввиду отсутствия единой системы органов местного самоуправления, являются неодинаковыми и, следовательно, в различных муниципальных образованиях они могут иметь своеобразные вариации.

При создании органами местного самоуправления нормативных актов возникают проблемы, одной из которых является соблюдение законности. Будучи немаловажной, данная проблема подверглась особому исследованию, вследствие которого выделились следующие основные направления нарушений: превышение полномочий, предоставленных органам местного самоуправления, нарушение прав граждан и организаций, нарушение бюджетного законодательства, неправомерное перераспределение между органами и должностными лицами. Помимо этого, они класси- фицируются по несоответствию различным НПА (ФЗ, законодательству субъекта РФ или уставу МО) и отраслям права [5].

Несоблюдение законности может означать не только несоответствие муниципального правового акта вышестоящим в иерархии НПА, но и несоблюдение порядка, процедуры принятия и формы вышеуказанных актов. Несоблюдение процедуры принятия может повлечь за собой отклонение регистрации подобного муниципального правового акта (к примеру, устава).

Также дефектность муниципальных правовых актов может быть вызвана и иными причинами. Одна из них - нарушение территориальных компетенционных пределов. Примером может послужить принятие органами поселения, входящих в муниципальный район, актов по вопросам межпоселенческого характера.

Итак, для соблюдения законности при принятии муниципального правового акта необходимо внимательно отслеживать наличие критерия соответствия вышеуказанного акта иным, имеющим большую юридическую силу. Помимо этого, не стоит забывать об учете мнения населения и критериях процедуры принятия муниципальных правовых актов.

Также при реализации правотворческой деятельности органы местного самоуправления взаимодействуют с Прокуратурой, в том числе Прокуратура осуществляет и контроль за соответствием муниципальных актов вышестоящим законам Российской Федерации. Таким образом, при реализации прокурорского надзора за законностью актов местного самоуправления могут возникать определенные проблемы.

Приказом Генерального Прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 г. №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» установлено, что сотрудники прокуратуры должны обеспечивать участие в подготовке нормативно-правовых актов, а также изучать нормативно-правовые акты и отправлять в адрес руководителей органов власти заме- чания относительно их [6]. Помимо этого, зачастую между представительными, исполнительными органами и органами прокуратуры заключаются соглашения, в которых за каждой стороной четко закрепляются их обязанности по изучению и созданию нормативно-правовых актов.

Однако тут возникает проблема с определением органами местного самоуправления того, какие правовые акты можно считать нормативными. Итогом этого выступает несоответствие их мнения мнению органов прокуратуры и, соответственно, из-за этого происходит ненаправление в прокуратуру нормативно-правовых актов на проверку и для изучения.

Итак, исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что основной проблемой нормотворческого процесса органов местного самоуправления является несоблюдение законности, причинами чего могут являться различные факторы. Уменьшению количества муниципальных правовых актов, имеющих данную проблему, может способствовать усложнение процесса проверки и повышение внимания при ее осуществлении органами прокуратуры и органами местного самоуправления.