Проблемы обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации

В настоящее время в современном мире экологическим проблемам стали уделять повышенное внимание как ученые, политики, государственные и общественные деятели, так и обычные граждане. Это связано с тем обстоятельством, что ухудшение состояния окружающей природной среды повсеместно поставило под вопрос существование всей человеческой цивилизации.

Арктический регион является уникальным районом Земли. На его территории обитают животные-эндемики, проживают коренные малочисленные народы Севера, происходит формирование климата и т. п. В настоящее время сохранение Арктики в ее первозданном виде находится под угрозой как со стороны природных процессов, например, происходящих климатических изменений, так и со стороны антропогенной деятельности, связанной, в первую очередь, с добычей полезных ископаемых, залегающих в данном регионе планеты.

Рассматривая вопрос формирования и развития экологической безопасности в Арктике, следует отметить, что заметен прогресс в данном направлении. Так, в последнее время было принято значительное число нормативно-правовых актов, концепций, государственных программ, были внесены изменения в уже имеющиеся документы, в той или иной степени регулирующие вопросы обеспечения экологической безопасности и защиты окружающей природной среды в Арктике. В 2020 году планируется принятие новой Стратегии развития Арктической зоны Российской 14

Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года и обновленной государственной программы «Социальноэкономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации». Государством проводятся мероприятия, направленные на обеспечение экологической безопасности в российской Арктике. Но все же многие вопросы остаются нерешенными.

Целями данной работы являются анализ проводимых экологических мероприятий в Арктической зоне РФ и их соотношение с основными целями и направлениями, предусмотренными в Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года (далее – Основы); выявление пробелов при реализации Россией экологической политики в ее Арктическом регионе.

Для достижения вышеуказанных целей решаются научные задачи, среди которых следует выделить следующие:

• 1.    изучение национального законодательства Российской Федерации в области обеспечения экологической безопасности в Арктическом регионе России;

• 2.    исследование реализуемой Россией политики по обеспечению экологической безопасности на территории российской Арктики по определенным направлениям;

• 3.    выявление соотношения межу наравлени-ями деятельности по обеспечению экологической безопасности в Арктической зоне РФ,

прописанными в официальном документе, и реализуемыми на практике мероприятиями.

Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она имеет системный характер. Предложения и выводы работы способствуют более полному и глубокому пониманию назревающих и уже проявляющихся в Арктике экологических проблем, необходимости скорейшего нахождения путей их решения, дополняют и развивают существующие научные знания в области обеспечения экологической безопасности в Арктическом регионе России. Комплексный характер исследования предполагает его использование при определении направлений в выработке федерального и регионального законодательства в области обеспечения экологической безопасности на Арктической территории, также материалы работы могут быть использованы в учебных курсах российской политики, в других специальных курсах, преподаваемых в высших учебных заведениях.

Исследованиями по вопросу обеспечения экологической безопасности и защиты окружающей природной среды российской Арктики занимались В. П. Коваль, И. А. Родионова, С.А. Липина, В. П. Журавель, В. А. Пушкарев, Ю. А. Болсуновская, Г. Ю. Боярко, Ю.И. Соколов1.

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

В качестве методологической основы использован системный подход.

В работе также использованы общенаучные и специальные научные методы, такие как обобщение, сравнительный анализ. В частности, проведено сравнение и осуществлено соотношение осуществляемых экологических мероприятий по двум направлениям в Арктической зоне РФ с основными целями и направлениями, предусмотренными в Основах.

С помощью системного подхода проведен анализ осуществляемой Россией политики по обеспечению экологической безопасности на территории ее Арктической зоны, в частности, выделены сферы, которые прописаны в стратегических доку-

1 Коваль В.П. Продвижение национальных интересов России в Арктике в контексте международного сотрудничества // Аналитический вестник. 2016. № 5 (604). С. 10-25; Родионова И.А., Липина С. А., Журавель В. П., Пушкарев В. А. Обеспечение экологической безопасности: государственное управление Арктическим Регионом // Современные проблемы науки и образования. 2015. №1–1. С. 624642; Болсуновская Ю.А., Боярко Г. Ю. Особые экологические риски в системе обеспечения экологической безопасности Арктического региона РФ // Фундаментальные исследования. 2014. № 9 (часть 12). С. 2725-2728; Соколов Ю. И. Арктика: к проблеме накопленного экологического ущерба // Арктика: экология и экономика. 2013. № 2 (10). С. 18-27.

ментах в качестве основных и которые направлены на сохранение хрупкой и ранимой Арктической природы, и рассмотрены проводимые мероприятия по осуществлению экологической политики в Арктике в данных областях, на основании чего даны предложения по модернизации проводимой экологической политики.

Эмпирической базой являются федеральные законы, концепции, стратегии, государственные программы, отчеты о проведенной работе в области обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды Арктической зоны РФ.

Теоретико-методологическая база сформировалась также под влиянием идей, сформулированных в российских монографиях, специализированных научных изданиях по экологической проблематике, статьях в журналах и сборниках, интернет-ресурсах.

РЕЗУЛЬТАТЫ

Экологическую безопасность можно определить как состояние защищенности жизни и здоровья индивидов, особо важных интересов общества, государств, самой окружающей природной среды при взаимодействии человечества и природы от угроз, исходящих от природных объектов, загрязненных, поврежденных или подверженных другим качественным изменениям в процессе и в результате хозяйственной или техногенной деятельности людей, либо от природных явлений и стихийных бедствий, последствиями которых являются истощение, порча, уничтожение как природных объектов, так и социокультурных, промышленных, инфраструктурных объектов как преднамеренно, так и неумышленно, по неосторожности2.

Арктика – это северная полярная область Земли, включающая северные окраины Евразии и Северной Америки (кроме центральной и южной частей полуострова Лабрадор), остров Гренландия (кроме южной части), моря Северного Ледовитого океана (кроме восточной и южной частей Норвежского моря) с островами, а также прилегающие части Атлантического и Тихого океанов3.

Арктика является одним из наиболее важных стратегических районов Российской Федерации с точки зрения обеспечения национальной безопасности, устойчивого социальноэкономического развития, добычи полезных ископаемых и защиты арктических экосистем. На данный момент можно говорить о совершенствовании политики нашего государства в области сохранения и охраны окружающей среды Арктики. В последнее время было принято значительное число нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы обеспечения экологической безопасности в данном регионе. К ряду стратегических документов, в которых уделяется повышенное внимание Арктическому региону, относятся Морская доктрина РФ, Экологическая доктрина РФ, Климатическая доктрина, Основные направления долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Документами, непосредственно касающимися вопросов развития Арктики, являются Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу, Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г., Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, Государственная программа Российской Федерации «Социальноэкономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» и другие. В этих документах признается необходимость защиты окружающей природной среды Арктики и роль международного сотрудничества в улучшении ее состояния. В настоящее время идет процесс разработки новых нормативных актов по вопросам развития Арктического региона Российской Федерации на ближайшие 15 лет, в число которых входит Стратегия развития Арктической зоны Российской до 2035 года и государственная программа «Социально- экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации».

В работе автор проводит исследование, суть которого состоит в анализе положений Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г. как официального документа, который имеет долгосрочную стратегическую направленность, и мероприятий экологического характера, проводимых Россией в целях реализации положений данного документа, результаты которых прописаны в различных докладах и отчетах государственных органов и учреждений.

В соответствии с Основами одной из основных целей государственной политики России в Арктике является охрана окружающей среды в Арктике. Среди основных направлений реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике Основы выделяют охрану окружающей сре- ды и обеспечение экологической безопасности4.

К главным задачам в данной сфере относятся развитие сети особо охраняемых природных территорий и акваторий; обеспечение сохранения объектов животного и растительного мира Арктики; продолжение работы по ликвидации накопленного вреда окружающей среде; совершенствование системы мониторинга окружающей среды; внедрение лучших доступных технологий; обеспечение рационального природопользования; развитие комплексной системы обращения с отходами, строительство современных экологически чистых мусороперерабатывающих комплексов и др.5

Выделим два основных направления деятельности, которые Основы рассматривают в качестве главных для достижения цели в сфере обеспечения экологической безопасности в российской Арктике: создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ) и ликвидацию накопленного ущерба и минимизацию ущерба от текущей хозяйственной деятельности в регионе, и соотнесем вышеуказанные направления деятельности с проводящимися в Арктическом регионе мероприятиями экологического характера.

• 1.    Создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ).

На 2020 г. в Арктической зоне РФ образовано и функционирует 190 особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, общей площадью около 60 млн. га, в том числе и охраняемая морская акватория6. Наиболее значимыми объектами ООПТ являются национальный парк «Русская Арктика» и заповедник «Остров Врангеля», которые являются объектами всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО7.

В 2015 году на заседании Совета Безопасности РФ принято решение о расширении сети арктических особо охраняемых природных территорий и акваторий8. Так, Министерством природных ресур- сов и экологии РФ ведется работа по подготовке материалов, обосновывающих придание правового статуса государственного природного заказника федерального значения территориям, расположенным на архипелагах Соловецкие острова (Архангельская область)9. На 2020 год природный заказник не создан.

Всего в период до 2020 года в соответствии с Планом мероприятий по реализации Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года в Арктической зоне предусматривалось создание государственных природных заповедников Большое Токко (Республика Саха (Якутия)) и Медвежьи острова (Республика Саха (Якутия)) и к 2019 году создание национальных парков Хибины (Мурманская область) и Центрально-Чукотского (Чукотский АО)10.

На 2020 г. «Медвежьи острова» имеет статус государственного природного заказника Республики Саха (Якутия) (дата создания 05.12.2014 г.)11; «Большое Токко» - статус государственного природного заказника Республики Саха (Якутия) (дата создания – 05.12.2014 г.)12; национальный парк Центрально-Чукотский - статус «Перспективный»13.

На 2020 г. из запланированного создан лишь один национальный парк «Хибины» в Мурманской области (дата создания – 08.02.2018)14. Данная информация позволяет утверждать о нарушении сроков создания вышеуказанных ООПТ, что говорит о неэффективной государственной экологической политики в данной области и о недостаточном контроле за реализацией запланированных мероприятий.

На сегодняшний день на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в Арктическую зону, образовано 2 природных парка регионального значения: «Полуострова Рыбачий и Средний» (Мурманская область) и «ПолярноУральский» (Ямало-Ненецкий автономный округ), общей площадью 329,9 тыс. га (дата создания – 9 Мурад Керимов: экологическую политику России в Арктике можно назвать суперответственной // ТАСС: сайт. 2017. 29 марта. URL: (дата обращения: 24.07.2020).

• 10    Об утверждении Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года: утв. Распоряжением Правительства РФ от 22 дек. 2011 г. № 2322-р // Собр. законодательства РФ. 2012. № 3, ст. 452.

• 11    Медвежьи острова // ООПТ России: сайт. URL: http://oopt . aari.ru/oopt/Медвежьи-Острова-0 (дата обращения: 24.07.2020).

• 12    Большое Токко // ООПТ России: сайт. URL: http://oopt.aari . ru/oopt/Большое-Токко (дата обращения: 24.07.2020).

• 13    Центрально-Чукотский // ООПТ России: сайт. URL: http://oopt.aari.ru/oopt/Центрально-Чукотский (дата обращения: 24.07.2020).

• 14    Хибины // ООПТ России: сайт. URL: http://oopt.aari.ru/opt/ Хибины (дата обращения: 24.07.2020).

14.11.2014 г. и 31.07.2014 г. соответственно), а также 2 государственных природных заказника регионального значения: «Кайта» (Мурманская область) и «Озеро Эльгыгытгын» (Чукотский автономный округ), общей площадью 284,4 тыс. га (дата создания – 14.11.2014 г. и 21.10.2014 г. соответственно)¹⁵.

• 2.    Ликвидация накопленного ущерба и минимизация ущерба от текущей хозяйственной деятельности в регионе.

Таким образом, за последнее время на федеральном уровне в Арктической зоне РФ образованы лишь один природный заказник «Новосибирские острова» и один национальный парк «Хибины»; на региональном уровне – 4 новые особо охраняемые природные территории, в результате чего общая площадь ООПТ регионального значения увеличилась на 0,66 млн. га. При этом в Ямало-Ненецком АО ликвидированы 2 заказника, общей площадью 241,9 тыс. га, а в Чукотском АО упразднен один памятник природы регионального значения, площадью 11,8 тыс. га.16 Несмотря на ликвидацию некоторых ООПТ регионального значения, наблюдается тенденция к увеличению их количества и площади.

В ближайших планах руководства страны значатся расширение существующих и создание новых особо охраняемых природных территорий. В то же время с учетом развивающейся хозяйственной деятельности, в том числе на континентальном шельфе Арктической зоны РФ, целесообразно задуматься о создании и новых особо охраняемых природных акваторий (ООПА). Кроме того, пробелом является несоблюдение сроков по созданию ООПТ и ООПА в Арктике.

В последнее десятилетие в России усиленно стали проводиться мероприятия по защите окружающей среды Арктики. На федеральном уровне в 2011 году был принят двухлетний план по разработке и реализации пилотных проектов по инвентаризации и очистке объектов накопившегося экологического ущерба в российской Арктической зоне. В этом же году были выполнены работы по геоэкологическому обследованию загрязненных территорий островов Земли Франца-Иосифа17.

По итогам и нвентаризации загрязненных мест

Министерством природных ресурсов и экологии РФ выделено порядка 200 «горячих точек» по всей территории страны, включая объекты, которые расположены в Арктике; определены к финансированию специальные пилотные проекты18. Реализация пилотных проектов предусмотрена в проекте федеральной целевой программы «Ликвидации последствий загрязнения и иного негативного воздействия на окружающую среду в результате экономической деятельности на 2014–2025 годы».

Начиная с 2012 года, выполнялись работы по ликвидации накопленного экологического ущерба на островах Земли Франца-Иосифа. По итогам работ 2012-2015 годов достигнуто сокращение объемов загрязнения более чем на 35 000 тонн19.

Проведены пилотные работы по ликвидации прошлого экологического ущерба на территории государственного природного заповедника «Остров Врангеля» в Чукотском автономном округе, в ходе которых утилизировано 41,2 тонны отходов, и на территории муниципального образования «Посёлок Амдерма» в Ненецком автономном округе, в результате которых были произведены очистка, подъем, откачка загрязненных вод и резка затопленных в порту буксира и двух наливных понтонов общей массой 100 тонн20.

С 2012 года проводились работы по ликвидации накопленного ущерба на территории острова Белый. В 2017 году остров Белый был полностью очищен от металлолома, остатков старых строений и разливов масла и солярки.

В 2013 году завершена реализация проекта по ликвидации источников загрязнения на территориях российского присутствия на архипелаге Шпицберген. В этом же году выполнены работы по ликвидации накопленного экологического ущерба на загрязнённых территориях в районе мыса Желания острова Северный архипелага Новая Земля (бухта Поспелова и залив Наталии), в результате проводимых мероприятий достигнуто сокращение объемов загрязнения более чем на 6 000 тонн21.

В соответствии с Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Феде рации №561 о т 28.10.2016 ФГБУ «ВНИИ Экология» 18 Родионова И.А., Липина С. А., Журавель В. П., Пушкарев В. А. Обеспечение экологической безопасности: государственное управление Арктическим Регионом // Современные проблемы науки и образования. 2015. №1– 1. С. 624.

• 19    Арктическая «уборка» вновь проведена с перевыполнением плана // Ocean Media: сайт. 2015. 28 дек. URL: http://ocean-media . su/arkticheskaya-uborka-vnov-provedena-s-perevy-polneniem-plana/ (дата обращения: 24.07.2020).

• 20    Об инвентаризации и учёте объектов накопленного экологического ущерба и разработке комплекса мер по его ликвидации // Правительство России: офиц. сайт. 2014. 02. фев. URL: http://m . government.ru/all/10190/ (дата обращения: 24.07.2020).

• 21    Там же.

является ведомственным проектным офисом данного Министерства и осуществляет управление, контроль и текущий мониторинг за реализацией субъектами РФ мероприятий приоритетного проекта «Чистая страна».

Данный проект содержит три мероприятия по ликвидации накопленного вреда на территории Арктической зоны РФ:

• 1.    Ликвидация накопленного вреда на Архипелаге «Земля Франца-Иосифа».

• 2.    Ликвидация нефтяного загрязнения в водоохранной Зоне ручья Кузнецов (Мезенский район, Архангельская обл.).

• 3.    Ликвидация хвостохранилища Куларской золотоизвлекающей фабрики Усть-Янского улуса (Якутия)²².

Целью проекта в рамках первого мероприятия при выполнении работ на Архипелаге «Земля Франца-Иосифа» являлось снижение уровня загрязнения окружающей среде, причиненного в результате прошлой хозяйственной и иной деятельности. В рамках проекта в течение 2012-2017 годов проведена ликвидация накопленного экологического вреда на архипелаге. Летом 2019 года на архипелаге Земля Франца-Иосифа стартовал научный проект, направленный на исследование загрязненных участков указанной арктической территории. Планируется, что данный проект будет реализован в течение трех лет23.

Проект восстановления загрязненных земель водоохранной зоны ручья Кузнецов Бассейна реки Мезень в Архангельской области инициирован в связи с существующими рисками нанесения вреда окружающей среде и здоровью местного населения. В рамках мероприятия планируется на территории площадью 4 тыс. кв.м. ликвидировать 15 000 тонн отходов нефтепродуктов и грунта, загрязненного нефтью, что в результате улучшит экологические условия проживания более 3 500 чело-век24. На данный момент работы в рамках проекта полностью не закончены. Планируется их окончание в 2021 году.24

На 2019 год были запланированы работы по ликвидации хвостохранилища Куларской золото- извлекающей фабрики Усть-Янского улуса (Якутия). Объект является потенциально опасным, так как содержит переработки руды и токсичные вещества. В качестве результатов предусматриваются обеспечение экологической безопасности хвостохранилища и рекультивация земель на площади 12,3 га (Фокин, 2018). На данный момент срок окончания проведения работ перенесен на 2021 год25.

Существенным вопросом является вопрос обращения с отходами производства и потребления в Арктической зоне РФ. На 2020 г. 6 регионов Арктической зоны — Архангельская и Мурманская области, Ямало-Ненецкий автономный округ, Республика Карелия, Республика Саха (Якутия) и Красноярский край, — входят в число субъектов РФ, которые перешли на новую систему обращения с отходами26.

Разработкой и реализацией комплекса мер по созданию и развитию эффективной системы обращения с отходами производства и потребления в Арктической зоне РФ Министерство природных ресурсов и экологии занялось с 2015 года. Была проведена работа по совершенствованию законодательства в данной области. В частности, были внесены изменения в Федеральный закон №458-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Например, предусмотрено создание Единой государственной информационной системы учета отходов от использования товаров; уточнены полномочия Федерации, ее субъектов, местного самоуправления в области обращения с отходами и др. Внесенные изменения позволяют значительно усовершенствовать регулирование деятельности в области обращения с отходами за счет наделения субъектов РФ полномочиями и введения системы экономических стимулов для усовершенствования процесса утилизации отходов27. 27

Исходя из вышеизложенного, можно заключить, что с 2011 года по настоящее время проводится постепенная реализация мероприятий, направленных на сокращение накопленного прошлой хозяйственной деятельностью экологического ущерба и на минимизацию последствий негативного воздействия текущей экономической деятельности, осуществляемой в Арктической зоне РФ. В связи с политикой нашего государства, ориентированной на социально-экономическое развитие данного региона, проблема утилизации отходов производства и потребления в ближайшее время будет стоять достаточно остро. Положительным моментом является тот факт, что мероприятия по очистке региона действительно проводятся. Но в то же время срок реализации некоторых мероприятий переносится на более позднее время, что в целом негативно сказывается на осуществляемой государственной экологической политике в Арктике.

Таким образом, мероприятия в области обеспечения экологической безопасности в Арктике проводятся, что говорит о заинтересованности руководства страны к устранению экологических проблем изучаемого региона. Однако успешная политика государства проводится не по всем направлениям, выделенным в Основах. Особо следует подчеркнуть, что государство уделяет недостаточное внимание вопросам создания новых особо охраняемых природных территорий и акваторий. Основной проблемой при реализации мероприятий экологической направленности в Арктической зоне РФ является несоблюдение запланированных сроков их завершения, перенос сроков на более поздние даты, что говорит о недостаточном контроле со стороны государства за реализацией положений документов, регулирующих отношения в сфере обеспечения экологической безопасности российского Арктического региона, на практике.

Кроме того, исходя из анализа нормативноправовой базы, документов, регулирующих отношения в области обеспечения экологической безопасности в российской Арктике, можно сделать вывод, что большинство документов носят стратегический (в концепциях, стратегиях закреплены лишь общие абстрактные положения), либо программный характер. В нормативно-правовых актах отсутствуют специальные правовые нормы по охране окружающей среды Арктики, которые учитывали бы специфику ее природно-климатических условий. В содержательной части документов наблюдается недостаточность четких и конкретных мер по защите окружающей среды Арктики.

ВЫВОДЫ

В результате проведенного исследования констатируем следующие результаты:

• 1.    В настоящее время в России принято достаточно много документов, содержащих

  нормы по защите окружающей природной среды российской Арктики. Основным документом долгосрочной направленности являются Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г.

• 2.    В работе проведено исследование по соотношению двух направлений реализации государственной политики России в Арктике: создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ) и ликвидация накопленного ущерба и минимизация ущерба от текущей хозяйственной деятельности в регионе, с фактическими мероприятиями, проводящимися властями страны по этим направлениям. Выявлено, что не всегда проводятся эффективные и своевременные меры. Государственная политика по некоторым вопросам, в частности, создания новых особо охраняемых природных территорий и акваторий, практически не проводится, либо проводится не в должной степени, часто осуществление мероприятий переносится на неопределенный срок.

• 3.    Большим недостатком является отсутствие полного, всеобъемлющего контроля за реализацией положений документов, регулирующих отношения в сфере обеспечения экологической безопасности российского Арктического региона, на практике, о чем свидетельствуют несоблюдение сроков вы-

• полнения запланированных работ и их перенос на более поздние даты, что говорит о целесообразности усиления контроля за осуществлением запланированных работ и ужесточения санкций за их несвоевременное выполнение. Автор полагает, что данное обстоятельство связано с отсутствием государственного органа, основной функцией которого был бы контроль за своевременным и результативным осуществлением запланированных мероприятий экологической направленности в Арктической зоне РФ. В этой связи автор предлагает учредить такой орган.

• 4.    Проблемой выступает декларативный и программный характер принятых документов в области обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне РФ, а также отсутствие в нормативно-правовых актах специальных правовых норм по охране окружающей среды Арктики, которые учитывали бы специфику ее природно-климатических условий. Автор предлагает принять федеральный закон «Об Арктической зоне Российской Федерации», который учитывал бы все природные и климатические особенности данного региона. Кроме того, принятие Закона станет подтверждением наличия у России стратегических интересов в Арктике и закрепит правовые основы экологической политики России в регионе.