Проблемы ограничения оборотоспособности земельных участков, подвергшихся загрязнению

Конституционные основы правового режима земли как природного объекта и природного ресурса и развивающие их фундаментальные принципы земельного законодательства ограничивают владение, пользование и распоряжение землей необходимостью воздерживаться от нанесения ущерба окружающей среде.

Публичные экологические интересы в сохранении земли как важнейшего компонента окружающей среды и уникального природного ресурса обеспечиваются посредством возложения на собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками таких участков, обязанности по охране земель.

Если позитивная ответственность в сфере охраны земель реализуется неэффективно, то применяются меры компенсаторно-восстановительного характера, направленные на устранение негативных последствий нарушений, – рекультивация, консервация земель.

Одним из правовых средств, направленных на создание дополнительных гарантий реализации восстановительной функции охраны земель, является ограничение оборота земельных участков, загрязненных опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшихся биогенному загрязнению, иных подвергшихся деградации земель, предусмотренное подпунктом 12 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ).

С позиций теории эколого-правового механизма, разработанной В.В. Петровым, норму об ограничении оборотоспособности земельных участков следует рассматривать как норму-гарантию, обеспечивающую выполнение природоохранительных и экологизированных норм права (см. [2, с.161– 162]).

Следует отметить, что рассматриваемое ограничение оборотоспособности также имеет специфическую связь с правовым режимом земельного участка, поскольку применяется в случае использования земельных участков с нарушением установленных законодательством требований и имеет целью устранить препятствия к использованию земельного участка в соответствии с установленным правовым режимом. Однако неопределенность в решении вопроса об отнесении земельных участков к ограниченным в обороте по такому правовому основанию существенным образом нивелирует значение этой нормы в экологоправовом механизме.

Как следует из анализа норм ЗК РФ и других специальных законов, земли могут быть загрязнены химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами (ст. 14 ЗК РФ); нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами (см. [3]); заражены опасными веществами (см. [4]).

Однако согласно подпункту 12 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте земельные участки, подвергшиеся только трем видам загрязнения, а именно:

• •    опасными отходами;

• •    радиоактивными веществами;

• •    биогенному загрязнению.

Таким образом, в рассматриваемой норме не учитываются случаи загрязнения земель иными веществами (например, химическими веществами или нефтепродуктами).

Кроме того, используемая в статье 27 ЗК РФ терминология не в полной мере соответствует терминологии специальных федеральных законов и подзаконных актов. Так, в Федеральном законе от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» различаются понятия «радиоактивные вещества» и «радиоактивные отходы». Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в редакции, действовавшей до 10 января 2009 года, оперировал понятием «опасные отходы». Действующим законодательством отходы подразделяются на пять классов опасности в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду, в связи с чем обнаруживается неопределенность в вопросе о том, на отходы каких классов опасности распространяется норма подпункта 12 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ.

Согласно подпункту 12 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ подвергшиеся деградации земли также ограничиваются в обороте. При этом термин «деградация» используется в законодательстве в различных сочетаниях («деградация почв», «деградация земель сельскохозяйственного назначения», «деградация почв и земель») и определяется в одних случаях как результат негативного воздействия (ухудшение свойств земель сельскохозяйственного назначения в результате природного и антропогенного воздействий [7]), в других – как явление в динамике (совокупность процессов, приводящих к изменению функций почвы как элемента природной среды, количественному и качественному ухудшению ее свойств и режимов, снижению природно-хозяйственной значимости земель [8]).

Сопоставление положений пунктов 5 и 7 статьи 13 ЗК РФ позволяет установить, что в зависимости от характера и уровня загрязнения земель восстановительная функция охраны земель реализуется на двух «уровнях»:

• 1)    в результате загрязнения земель произошло ухудшение их качества, однако их деградация как результат еще может быть предотвращена посредством рекультивации;

• 2)    негативное воздействие на земли, включая загрязнение, привело к их деградации; для устранения таких последствий требуется консервация земель.

Правилами использования загрязненных земель [9] предусмотрены три возможных режима использования загрязненных земель в зависимости от характера и уровня загрязнения или показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением. Так, загрязненные земли:

• 1)    используются по целевому назначению без установления особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности, если уровень загрязнения и показатели неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду не превышают установленные нормативы;

• 2)    используются по целевому назначению с установлением особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности с целью обеспечения безопасности здоровья человека и необходимого качества производимой на этих землях продукции;

• 3)    переводятся в земли запаса для консервации в случае невозможности обеспечения безопасности здоровья человека и необходимого качества производимой на этих землях продукции, а также при отсут-

  
  
  

ствии эффективных технологий восстановления загрязненных земель.

Таким образом, в первом случае загрязненные земли используются без изменения их правового режима, во втором – правовой режим земельного участка приобретает дополнительный элемент – ограничения использования (особые условия использования и режим хозяйственной или иной деятельности), в третьем – изменяется категория земель.

Под консервацией земель понимают их временное исключение из оборота для предотвращения развития и прекращения процессов деградации почв и восстановления их плодородия (см. [10]). В соответствии с Положением о порядке консервации земель с изъятием их из оборота [11] (далее – Положение о порядке консервации земель) допускается консервация земель, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязненных земель, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека.

Исходя из изложенного возникает вопрос: на каком из этапов реализации восстановительной функции охраны земель (на этапе возникновения обязанности обеспечить рекультивацию или только в случае принятия решения о консервации) должно применяться такое правовое средство, как ограничение оборотоспособности земельного участка?

С одной стороны, формулировка подпункта 12 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ позволяет предположить, что ограничиваются в обороте те земельные участки, в результате загрязнения которых уже произошла деградация земель. Согласно пункту 7 статьи 13 ЗК РФ консервация земель допускается, когда негативное воздействие на земли привело к их деградации. Следовательно, основанием для отнесения земельного участка, подвергшегося деградации, к ограниченным в обороте является решение о его консервации.

С другой стороны, в Положении о порядке консервации земель указано, что консервация осуществляется «в целях предотвращения деградации земель», то есть деградация рассматривается не как условие для консервации, а как нежелательное последствие, которое необходимо предотвратить посредством консервации. Кроме того, согласно статье 13 ЗК РФ даже в случае деградации земель их консервация «допускается», а не требуется в обязательном порядке.

Косвенно ответ на этот вопрос дан в Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации [12] (далее – Правила определения размера арендной платы, Правила). В соответствии с подпунктом «а» пункта 3 указанных Правил арендная плата в отношении земельного участка, загрязненного опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшегося загрязнению, заражению и деградации, за исключением случаев консервации земель с изъятием их из оборота, рассчитывается по самой низкой из предусмотренных названными Правилами для случаев предоставления в аренду без торгов ставке – 0,01 процента от его кадастровой стоимости.

Согласно принципу экономической обоснованности определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования. Применение минимальной ставки арендной платы означает, что земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с подпунктом 12 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ, предоставляются не для извлечения прибыли, а в целях приведения земельного участка в состояние, пригодное для дальнейшего использования в со- ответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием. Однако правоприменительная практика исходит из того, что Правила определения размера арендной платы, предусматривая расчет платы для земельных участков исходя из загрязнения их опасными отходами, не дифференцирует случаи, когда на таких земельных участках ведутся работы с целью рекультивации, в частности по переработке опасных отходов, и когда такие работы не проводятся, а опасные отходы остаются на участке, так как в обоих случаях имеет место факт нахождения на земельных участках опасных отходов, которые загрязняют их (см. [13]). Кроме того, в рассматриваемой норме очевидно разделяются случаи загрязнения и деградации земель и консервации. С этих позиций ограничение оборотоспособности земельного участка по основанию, предусмотренному подпунктом 12 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ, не обусловлено принятием решения о его консервации.

Исходя из приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества ограничиваться в обороте по рассматриваемому основанию должны как земельные участки, в отношении которых принято решение о консервации (за исключением случаев перевода земельных участков в земли запаса, что исключает возможность их предоставления до перевода в земли иных категорий), так и земельные участки, последствия негативного воздействия на которые возможно устранить посредством рекультивации.

Земельные участки, в отношении которых принято решение о консервации и которые не переведены в земли запаса, могут предоставляться в аренду только для проведения предусмотренных Положением о порядке консервации земель мероприятий по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий. Иные земельные участ- ки, ограниченные в обороте по указанному основанию, в зависимости от характера и уровня загрязнения могут предоставляться для использования с установлением особого режима хозяйственной или иной деятельности при условии выполнения мероприятий по рекультивации либо только для устранения последствий загрязнения земель и приведения их в состояние, пригодное для использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. Запрет приватизации таких земельных участков и возможность публичного собственника прекратить права на такой земельный участок посредством расторжения договора аренды позволяют контролировать своевременное приведение загрязненных земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, и не допустить вовлечения в оборот земельных участков, способных оказать неблагоприятное воздействие на здоровье человека и окружающую среду.

Существенными являются вопросы о порядке признания земельных участков ограниченными в обороте по этому правовому основанию и о документальном подтверждении такого признания. Перечень документов, подтверждающих отнесение земельного участка к участкам, ограниченным в обороте, не определен ни в законодательстве, ни на уровне подзаконных актов. Применительно к конкретному случаю формируется различный набор средств подтверждения наличия оснований отнесения земельных участков к участкам, ограниченным в обороте. В качестве документа, однозначно подтверждающего признание земельного участка ограниченным в обороте по указанному правовому основанию, следует рассматривать решение о консервации земельного участка. В отсутствие такого решения устанавливать наличие либо отсутствие обстоятельств, являющихся основанием для признания земельного участка ограниченными в оборо-

те в соответствии с подпунктом 12 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ, необходимо другими средствами.

Сведения о загрязненности земельного участка не вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (далее – ЕГРН). В правоустанавливающих документах на земельный участок такие сведения не отражаются (кроме случаев, когда земельный участок предоставляется уже как загрязненный, например, для проведения рекультивации). Соответственно, документально подтвердить ограничение оборотоспособности земельного участка по рассматриваемому основанию выпиской из ЕГРН или правоустанавливающими документами не представляется возможным.

Анализ не слишком обширной судебной практики по такой категории споров позволяет говорить об отсутствии единообразного подхода к применению норм подпункта 12 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ, включая неопределенность в порядке подтверждения факта ограничения оборота земельного участка по указанному основанию, что создает почву для споров и злоупотреблений как со стороны уполномоченных органов, так и со стороны участников оборота.

В судебной практике встречаются примеры использования экспертных заключений в качестве подтверждения ограничения оборотоспособности земельного участка (см. [14]) либо подтверждения обоснованности применения льготной ставки арендной платы в размере 0,01 процента от кадастровой стоимости в соответствии с Правилами определения арендной платы (см. [15]). Однако заключение эксперта лишь дает суду информацию о той или иной степени загрязненности земельного участка, но не может содержать выводы о его ограниченной оборотоспособности. Достаточность установленной экспертизой степени загрязнения земельного участка для признания его ограниченным в обороте, учитывая неопределенность формулировки подпункта 12 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ, оценивается судом по его усмотрению.

В ряде случаев уполномоченные органы отказывали в предоставлении в частную собственность земельных участков, занятых объектами недвижимости, на основании пункта 2 и подпункта 12 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ, рассматривая как подтверждение ограниченной оборотоспособности земельного участка нахождение на нем объекта недвижимости, эксплуатация которого сопряжена с обращением с опасными отходами или негативным воздействием на окружающую среду.

Так, общество – собственник сооружения хвостохранилища обратилось в суд с иском о признании заключенным договора купли-продажи земельных участков, находящихся под хвостохранилищем. В удовлетворении исковых требований было отказано. При этом Арбитражный суд Северо-Кавказского округа исходил из того, что сам факт нахождения на земельном участке хранилища опасных отходов (вольфрама и молибдена) свидетельствует о том, что земельный участок загрязнен опасными отходами, следовательно, ограничен в обороте в силу подпункта 12 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ (см. [16]).

В другом деле орган государственной власти отказал в приватизации земельного участка, полагая, что поскольку расположенные на земельном участке объекты используются для производства резинотехнических изделий и являются источниками химического воздействия на окружающую среду, испрашиваемые земельные участки согласно подпункту 12 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ являются ограниченными в обороте и не подлежат приватизации. Однако Арбитражный суд Западно-Сибирского округа указал, что на основании подпункта 12 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте земельные участки, именно загрязненные опасными отходами, а не земельные участки, на которых расположены производственные объекты, в процессе функционирования которых образуются опасные отходы (см. [17]).

Представляется, что толкование подпункта 12 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ, основанное на признании достаточности для отказа в приватизации земельного участка факта расположения на нем производственных объектов, эксплуатация которых сопряжена с образованием опасных отходов, не соответствует целям установления рассматриваемого ограничения оборотоспособности земельных участков. Ограничиваться в обороте должны загрязненные земельные участки, состояние которых требует проведения специальных восстановительных мероприятий в целях снижения уровня неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, улучшения качества земель и приведения их в состояние, пригодное для использования в соответствии с установленным правовым режимом. В связи с этим неясно, какая цель будет достигнута через запрет приватизации земельного участка собственником расположенного на нем объекта размещения отходов.

В случае переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право их аренды вопрос об отнесении земельного участка к участкам, ограниченным в обороте, имеет существенное значение для правильного определения размера арендной платы. Согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в отношении земельных участков, ограниченных в обороте, годовой размер арендной платы устанавливается в пределах полутора процентов от их кадастровой стоимости. С точки зрения возможности применения льготной ставки арендной платы землепользователи – потенциальные арендаторы заинтересованы в признании земельного участка ограниченным в обороте. Однако необоснованное отнесение земельного участка к ограниченно оборотоспособному влечет недополучение доходов в соответствующий бюджет и ущемляет интересы публичного собственника.

В заключение необходимо отметить следующее.

При ограничении оборотоспособности земельных участков должны учитываться все формы загрязнения земель, которым существующее законодательство придает юридическое значение. В связи с этим целесообразно перечислить все формы загрязнения в статье 27 ЗК РФ, а также привести терминологию этой статьи в соответствие с терминологией, которой оперируют специальные нормативные правовые акты, регулирующие такие области, как обращение с отходами, охрана земель и т. д.

Ограничение оборота земельных участков в качестве гарантии реализации восстановительной функции охраны земель должно устанавливаться уже на этапе возникновения обязанности по проведению мероприятий по рекультивации земель. В этом случае ограничение оборота земельных участков должно гарантировать своевременное проведение мероприятий по устранению последствий загрязнения земель и приведения их в состояние, пригодное для использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, и недопущение вовлечения в оборот земельных участков, способных оказать негативное влияние на состояние окружающей среды и здоровье человека до завершения рекультивации.

В целях обеспечения определенности в решении вопроса об отнесении земельных участков к ограниченным в обороте в соответствии с подпунктом 12 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ следует определить порядок подтверждения признания земельных участков ограниченными в обороте по указанному правовому основанию при отсутствии решения о консервации. Таким основанием может являться заключение об оценке состояния земель и их дальнейшем использовании, подготовленное органами, осуществляющими государственный земельный надзор, с учетом данных государственного мониторинга земель, результатов проведения проверок в рамках осущест-

вления земельного надзора, результатов административного обследования объектов земельных отношений. В целях информационного обеспечения ограничения оборотоспособности земельных участков целесообразно указывать наличие ограничений оборота земельных участков (в том числе в связи с консервацией) в качестве дополнительных сведений в ЕГРН о земельном участке. В таком случае документальным подтверждением принадлежности земельного участка к участкам, ограниченным в обороте, будет являться выписка из ЕГРН, содержащая информацию об ограничении земельного участка в обороте.

При разрешении споров о приватизации земельных участков следует исходить из того, что факт нахождения на земельном участке объектов недвижимости, в процессе эксплуатации которых образуются отходы производства, не должен рассматриваться как безусловное основание для отнесения земельного участка к участкам, к ограниченным в обороте.