Проблемы правоприменительной практики в сфере осуществления внутреннего финансового контроля

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль – это контрольная деятельность Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций). Процедура осуществления контроля регламентирована статьями Бюджетного Кодекса РФ и стандартами осуществления внутреннего финансового контроля. Понятия предписания и представления, а также ответственность в случаях несоблюдения выполнения установлены Бюджетным Кодексом РФ.

Требования к порядку оформления, сроки направления, содержание предписания и представления определены федеральным стандартом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23.07.2020 № 1095, либо ведомственным стандартом, разработанным органом внутреннего муниципального контроля.

Вышеуказанный федеральный стандарт, либо ведомственный стандарт, разработанный на основе федерального стандарта, обязателен для применения в деятельности любого органа внутреннего финансового контроля.

Большая часть судебных споров по осуществлению контроля связана с выполнением выставленных предписаний и представлений. Ведь именно от полноценного выполнения предписаний и представлений зависит в целом эффективность осуществления контроля, полнота взыскания денежных средств.

Предписания и представления, составленные не в соответствии со стандартами, могут быть обжалованы.

Из анализа судебной практики категории дел, связанной с оспариванием выданных предписаний и представлений, хочу выделить и обратить внимание на следующие моменты:

• 1)    Представление и предписание необходимо оформлять согласно статье 270.2 Бюджетного Кодекса Российской Федерации.

Представления и предписания являются ненормативными правовыми актами, выносимыми по результатам мероприятий внутреннего финансового контроля, обязательными к исполнению и влекущими для объекта контроля правовые последствия. Следует отметить, что направление писем не имеет характер предписания и представления и трактуется судами как направление информации не содержащее властного волеизъявления, порождающего правовые последствия для объекта контроля [1].

Если представление содержит информацию о выявленном нарушении, а также требование нематериального характера, такое как рассмотрение информации о выявленном нарушении, составление плана мероприятий по устранению причин выявленных нарушений, то вынесение представления имеет направленность профилактического характера, нацеленную на предупреждение нарушения норм законодательства и является мерой реагирования на установленное нарушение законодательства. Учреждениями представления с требованиями нематериального характера оспариваются, но суды поддерживают требование финансовых органов и признают представления законными.

Одним из примеров неквалифицированного оформления предписания о возмещении ущерба РФ является направление требования объекту контроля, когда до конца не установлен размер причиненного ущерба. В пункте предписания контрольный орган ссылается на отсутствие документального подтверждения затрат. Учитывая изложенное, суды пришли к обоснованному выводу о том, что предписание контрольного органа в оспариваемой части является незаконным, в связи, с чем удовлетворили требования ревизуемого лица [2].

• 2)    Предписания и представления должны содержать только законные требования, то есть возлагается обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть исполнимыми [3].

Пример несоответствия содержания представления требованиям к его содержанию, установленным пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ описан в Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 24.09.2019 № Ф10-2771/2019 по делу № А84-4932/2017. Указанное в представлении требование обратиться в судебные органы с претензиями к подрядчикам относительно объема, качества и стоимости выполненных работ на конкретные суммы не относится к мерам по устранению причин и условий совершения бюджетных нарушения и не является требованием о возврате предоставленных средств бюджета.

• 3)    предписание и представление должно быть вынесено в пределах полномочий с соблюдением установленных процедур, допущенные нарушения бюджетного законодательства должны подтверждаться представленными в дело доказательствами [4].

Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 09.10.2019 N 06АП-5618/2019 по делу N А73-12562/2018 подтверждает факт необходимости вынесения представления в пределах полномочий. В ходе проведения судебного заседания определено, что контрольный орган уполномочен на выдачу представления о допущенных нарушениях только в части бюджетного законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Выдача же представления по устранению прочих выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства, законодательства о государственной службе, законодательства о контрактной системе, поставках товаров) не относится к полномочиям контрольного органа.

Внимание я хотела бы акцентировать именно на проблеме полномочий контрольных органов, которая нашла свое отражение в судебной практике. С одной стороны суды подтверждают правомерность на выдачу представлений о выявленных нарушениях не только бюджетного законодательства к полномочиям контрольных органов, с другой стороны иные выявленные нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства, законодательства о государственной службе, законодательства о контрактной системе, поставках товаров) признают не относящимися к полномочиям контрольно-счетных органов [5].

В случае выявления обстоятельств и фактов, подтверждающих наличие признаков нарушений, относящихся к компетен- ции другого государственного органа (должностного лица), такая информация передается для рассмотрения соответствующим органам (должностным лицом) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, что соответствует пункту 8 статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, части 2 статьи 39 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», положениями Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре».

Еще одним примером оспаривания полномочий контрольного органа является Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 02.12.2020 № Ф07-9696/2020 по делу № А66-18340/2019. Контрольный орган в представлении указывает на обязанность ревизуемого лица на выставление в адрес подрядчика требования об уплате неустойки за нарушение пунктов контракта в части срока выполнения работ, поскольку работы на объекте выполнены за пределами срока по вине самого подрядчика. Также контрольный орган пришел к выводу, что ревизуемая организация обязана была выставить в адрес подрядчика требование об уплате неустойки за нарушение установленного уведомления заказчика о привлечении субподрядных организаций, в связи с нарушением последним десятидневного срока для уведомления. Ревизуемое лицо не согласно с предписанием контрольного органа, так как считает превышением полномочий взыскание обусловленных контрактом санкций. Судом вынесено постановление о законности предписания, в силу того, что выдано оно в рамках предоставленных полномочий и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Необходимо помнить, что часть представлений и предписаний, которые были признаны не соответствующими действующему законодательству и были отменены, не содержали доказанности вменяемых нарушений [6, 7].

Анализируя судебную практику в части вынесенных предписаний и представлений и, подводя итог вышеизложенному, хотелось бы акцентировать внимание на том, что все представления, предписания содержащее законные требования, должны быть реально исполнимыми и включать в себя конкретные действия, четкие формулировки относительно указаний, которые необходимо выполнить объекту контроля. Содержащиеся в представлениях, предписаниях формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; описание выявленных должно быть конкретным, логичным и общедоступным для по- пунктом контракта срока письменного нимания всеми лицами контроля.